执行措施改革的实证分析

张恒艳　唐正旭



执行措施改革的实证分析

张恒艳1唐正旭2

（1.湖南科技学院 马克思主义学院，湖南 永州 425199；2.永州市零陵区法院，湖南 永州 425100）

为了解决“执行难”问题，中共中央、中央政法委、最高人民法院以及地方党委多次专门发布红头文件，最高人民法院出台了一些司法解释，创新了一些执行措施。这些改革措施的效果究竟如何呢？其中的背景因素又是什么呢？如何克服这些问题，取得预期的目标呢？文章拟以A县法院近三年来的执行情况作为样本，通过实证分析，发现其中的缺陷与不足，并提出一些设想，以期对完善我国的执行制度起到抛砖引玉的作用。

执行措施；实证分析；完善

一　执行措施改革的效果评估

执行措施的改革，在全社会形成了一股短暂的舆论氛围，地方各级法院也做过不少的尝试，其中A县法院就是一个典型代表。下面从几个方面来考察这些措施的实施情况：

表1.A县法院近三年执行收结案情况统计表

年份收案数结案数结案率自动履行结案率 2013年872件619件71%230件 2014年763件580件76%197件 2015年910件628件69%291件

表2.A县法院近三年拒不执行法院判决裁定罪追诉情况表

年份未执行到位案件数移送公安机关案件数公安机关决定交付审判 2013年853810 2014年925510 2015年768710

一方面，从表1来看，A县法院每年未执行到位的案件数量逐步增多，另一方面，从表2可以看出，近三年以来A县法院每年都移送公安机关立案侦查数起涉嫌拒不执行法院判决裁定罪案件，但是公安机关刑事立案的为数不多，交付审判的案件一直为零，可以说，《刑法》规定拒不执行人民法院判决裁定罪几乎形同虚设，其威慑作用大大降低。从表3来看，被执行人作为特殊群体的案件，执行起来依然十分困难，特别是被执行人为国家机关的案件，执行起来更是困难重重；由于对人大代表采取强制措施受到诸多限制，加之人民法院担心在人大会议上受到人大代表的人大代表为被执行人的案件，执行起来依然困难。从表4来看，联席会议制度雷声大，雨点少，刚好成立的时候，A县法院对此寄予了极大的期望，但是实际发挥的作用十分有限，以至于目前基本没有再启动这一会议来处理案件；众多的特殊群体作为被执行人的案件没有得到执行，但是纪委、监察部门没有介入调查处理一起；自从全国人大法工委作出“法工办复字[2004]3号”答复以后，电信企业就一直以这一文件作为理由拒绝协助人民法院了解被执行人的通话记录，而房产部门以上级主观部门的内部文件为依据，向法院提供查询服务实行有偿服务，其他部门（比如银行、工商、国土、公安）提供查询服务都是无偿提供的；A县法院按照上级法院的要求，建立了执行信息查询系统，但是在实际工作过程中，银行、出入境管理、工商等部门利用这些信息对赖账的被执行人进行制裁的力度不大，或者基本上没有去制裁这些赖账者，威慑机制没有发挥应有的作用。限制高消费、限制处境、审计执行三项措施，A县法院基本上没有运用过，悬赏执行做过一些尝试，一方面由于悬赏金负担问题缺乏明确的法律依据，一律由申请执行人承担的话，明显又不合理，所以A县法院并没有广泛应用，只是做了一些尝试而已；要求被执行人申报财产状况在执行实践中广泛应用，从表1、表5来看，笔者发现主动申报财产的案件数与自动履行生效法律文书确定义务的案件数基本持平。

总之，这些执行改革措施看起来很好，实施起来很难，改革措施的实施效果与预期目标还是有一定的距离，有的改革措施甚至在局部地区还没有发挥作用。

表3.A县法院近三年特殊群体为被执行人的案件执结情况表

被执行人身份收结案2013年2014年2015年 人大代表、政协委员立案523 执结201 政府及其工作部门立案935 执结111 国家机关工作人员立案1258 执结423

表4.A县法院近三年得到各部门配合执行情况表

2013年2014年2015年 联席会议作用发挥情况召开2次，解决执行案件2件召开1次，解决执行案件0件召开0次，解决执行案件0件 纪委、监察部门介入立案0件，处分0人立案0件，处分0人立案0件，处分0人 协助采取执行措施通讯企业不协助，房产部门有偿协助，其他部门无偿协助通讯企业不协助，房产部门有偿协助，其他部门无偿协助通讯企业不协助，房产部门有偿协助，其他部门无偿协助 执行信息被相关部门利用情况公安、银行等相关部门没有利用执行信息制裁被执行人公安、银行等相关部门没有利用执行信息制裁被执行人公安、银行等相关部门没有利用执行信息制裁被执行人

表5.A县法院近三年采取特殊执行措施情况表

2013年2014年2015年 实施次数执结案数实施次数执结案数实施次数执结案数 限制高消费000000 限制出境000000 悬赏执行425341 审计执行000000 公布债务人名单2次　42人01次　38人01次13人0 财产申报872次230件763次197件910次291件

二　政策失灵的背景因素分析

众多的执行改革措施，为什么在A县法院的执行效果并不理想？或许与A县法院自身因素有关，但是仅仅是A县法院自身因素造成的结果吗？笔者认为，众多的执行改革措施至少还存在以下几个方面的不足与缺陷，制约着作用的有效发挥：

（一）红头文件本身的局限性

人民法院的任务是执行国家法律、法规，以文件形式出台的各种政策虽然也具有一定的效力，但是对法院来说，首先不能在裁判文书中直接依据各类党的文件以及上级法院的红头文件来做出裁判，也不能依据党的各类文件以及上级法院的红头文件来强制被执行人或者协助执行人必须做出某种行为或者不能做出某种行为。在具体的执行实践中，这些红头文件实际上是各级人民法院呼吁社会各界支持人民法院工作的依据而已，对社会公众并不具有法律上的强制性。所以，这些政策在实际执行中难如人意。

（二）各部门协助配合不力

目前，我国不少地方各部门各自为政，在自己权力范围内的事就是“老子天下第一”，其它部门去寻求协助会遇到种种阻力。以联系会议制度为例，这一看起来很好的制度之所以不能有效发挥作用，主要原因是其他部门认为执行工作是人民法院的事，与己无关，参与、配合的热情不高。以限制高消费为例，A县人民法院考虑到下达限制高消费的裁定根本无法执行，一方面高消费场所出于自身的经济利益考虑，不愿意配合，另一方面高消费场所数量多、分布散，在高消费没有实行实名制之前，高消费场所也无法进行限制，因此，一直没有实施这一强制措施。以执行联动威慑机制为例，在最高人民法院的强力要求下，A县法院将执行案件信息全部在国际互联网上公布了，供社会各界了解当事人的信用信息，事实上，一些部门并没有将这些没有履行生效法律文书确定义务的当事人纳入黑名单，照样容许他们出境、借贷、开办公司等活动，没有多被执行人产生较大的威慑力。

（三）机制存在不完善的地方

最高人民法院建立的执行信息管理系统没有与公安机关的户籍管理、工商部门的工商登记管理、金融系统的信息管理联网，高消费场所没有实行实名制网络管理，相关协助部门即使有协助之心，也无协助之能，结果导致制度难以得到落实。拒不执行人民法院判决裁定罪的侦查权交由公安机关行使以后，公安机关出于种种原因怠于侦查此类案件，不利于打击此类犯罪，结果导致这一罪名被实际废置，对赖账者缺乏应有的威慑，暴力抗法现象频频发生，执行法官的人身安全令人担忧。

（四）人民法院的主导作用没有得到充分凸显

在这些执行改革措施中，倡导性的规定多，强制性的措施少。由于执行工作的主导者是人民法院，其他部门只是协助者。而纵观这些执行改革措施，人民法院的主导作用没有得到充分体现。比如，在执行联动机制中，如果有关部门没有利用人民法院关于被执行人失信的记录，那么人民法院也无权对这些部门进行制裁，最终的结果是协助部门对这些失信信息视而不见，人民法院无能为力。

（五）整个社会的诚信意识欠缺

在当今中国，整个社会的诚信度不高，社会公众对失信者给予了过度的宽容，很多人不以失信为耻，其他人也不以此孤立失信者。所以，市场交易主体主动利用人民法院执行信息管理系统的频率不高，执行威慑机制的威慑力不够，影响了这些执行措施效能的发挥。

三　完善执行措施的路径设计

针对执行改革措施在实践中暴露出来的问题，笔者以理论为指导并结合工作实际，提出五个方面的完善措施，以期完善执行法律制度。

（一）加快民事强制执行立法步伐

建议全国人大尽快制定专门的《民事强制执行法》，将《民事诉讼法》关于执行的规定、最高人民法院颁布的司法解释以及中共中央、中央政法委、最高人民法院及其联合相关部门制定的各种助力人民法院执行的各种科学、合理、可行的措施法律化，将目前一些红头文件的规定中有碍执行的，一律同归立法予以否定（比如全国人大法工委做出“法工办复字[2004]3号”答复应当建议全国人大通过立法予以否定），确保人民法院在实际执行中障碍得到彻底扫除，所依据政策上升为执行法律。

（二）完善执行威慑机制

建议全国人大从立法的层面完善执行威慑机制：首先，执行威慑机制是一个社会系统工程，单单人民法院无法建立威慑机制，因此，公安部建立户籍管理系统和车辆登记系统、中国人民银行建立实名制信贷系统、国家工商总局建立工商登记系统、国家信息产业部建立通讯登记系统、商业部建立高消费实名制登记系统、交通部建立船舶登记系统、国土资源部建立房产登记系统和国土登记系统、中央组织部和人事部建立国家公职人员信息系统。其次，最高人民法院建立的上述系统全部联网，一旦人民法院将赖账者的信息录入了执行信息登记系统，那么在国家的其他几大系统中立即显现出来，其名单自动生成黑名单，无法办理出入境手续、贷款手续、工商登记与年检手续、通讯设备开户手续、车辆与船舶所有权登记与过户手续、无法实行高消费、无法办理房产所有权登记与过户手续、国土所有权登记与过户手续；凡是纳入黑名单的国家公职人员一律不准晋升职务、不准参与评选先进表彰、年度考核不得评定为优秀，情节严重的，要停职审查。

（三）完善拒不执行人民法院判决裁定罪的追诉程序

建议对拒不执行人民法院判决裁定罪追究程序在《民事强制执行法》中设立单章进行规定，并进行如下几个方面的改革：首先应当坚持权力分设、有效监督的原则，由检察院承担该罪的公诉职能。其次应当从有效追诉、追诉经济的角度出发，借鉴监狱系统行使狱内犯罪侦查权的规定，将目前由公安机关立案侦查拒不执行人民法院判决裁定罪改为由人民法院的司法警察负责侦查。人民法院的司法警察在行使刑事追诉责任的时候，享有《刑事诉讼法》赋予侦察机关的一切权力，考虑到人民法院本身拥有逮捕决定权的实际情况，将拒不执行人民法院判决裁定罪的决定逮捕权赋予人民法院，而监督权和公诉权赋予同级人民检察院。

（四）强化人民法院的执行主导权

由于执行权是由人民法院行使，因此一切执行措施的主导权都应当交给人民法院，其他有协助义务的部门在得到人民法院的协助指令以后必须无条件立即给予协助，否则人民法院就有权给予法律制裁。比如，凡是执行联动威慑机制的联网系统部门违反规定，为列入黑名单的被执行人办理了相关的收入，人民法院有权依据《民事强制执行法》的有关规定，对办理手续的部门以妨害人民法院强制执行为由给予处罚，处罚的标准：有交易额的，处罚标准就是交易额；没有交易额的，每次罚款10万元。

（五）充分考虑执行措施的合理性

一种民事强制执行措施只有具有合理性，才能得到社会公众的认同，才能得到有效的实施。由于民事强制执行主要是一种履行金钱给付义务的执行，因此在制定强制执行措施的时候应当对执行措施进行经济分析，只有一种执行措施能够实现经济利益的最大化，才能予以规定。比如，悬赏执行的悬赏金应当如何负担？既不能让申请执行人得不偿失，也不能无限地加重被执行人的负担。

[1]田平安.民事执行措施论[J].时代法学,2007,(2):9-14.

[2]郑元健,骆琼.比较法视域下我国民事强制执行措施体系之构建[J].福建行政学院学报,2011,(4):69-74.

（责任编校：何俊华）

2016－06－10

张恒艳（1977－），女，陕西旬阳人，湖南科技学院讲师，硕士，研究方向为思想政治与法制教育。唐正旭（1976－），男，湖南永州人，硕士，零陵区法院法官。

D915.183

A

1673-2219（2017）02-0065-03