提升行政事业单位预算管理效益的现实思考

车文生

摘 要：随着行政事业单位运行体制的不断完善，特别是事业单位财政拨款政策的调整，使得关注预算管理效益成为了当前必须要引起重视的问题。尽管行政单位与事业单位作为不同性质的体制内组织，但其都需要遵循财务内控原则，并在此原则下履行成本控制职责。

关键词：行政事业单位 预算管理 思考

行政事业单位执行预算会计制度，在长期的预算管理实践中较为重视对资金总量的控制，而对于资金使用的效益问题则较为忽视。对此不难理解，作为非盈利性组织的行政事业单位，并不存在着严格的“产出/投入”计量，从而也就对由资金效益所表示的“产出/投入”比值不做过多的考虑。但随着行政事业单位运行体制的不断完善，特别是事业单位财政拨款政策的调整，使得关注预算管理效益成为了当前必须要引起重视的问题。那么在非盈利性组织体系下，如何来评价预算管理效益呢。笔者认为，尽管行政单位与事业单位作为不同性质的体制内组织，但其都需要遵循财务内控原则，并在此原则下履行成本控制职责。因此，结合成本控制绩效来评价预算管理效益，便成为了本文立论的出发点。

一、对“预算管理效益”的内涵解读

由上文所提出的观点出发，这里从以下两个方面进行内涵解读：

（一）较低的预算管理成本

本文以行政事业单位内部预算管理为考察对象，这里所提出的“较低的预算管理成本”，其中主要指向交易成本，即单位财务部门与各职能部门之间建立起充分的信息交互关系，进而能够在预算管理制度下助力各职能部门工作的开展，而不会或较少出现因“人际关系影响力”而导致的预算资金错配现象。从中不难看出，这主要是就单位财务管理本身而言的。但事实上，在遵循权威式管理的行政事业单位，“人际关系影响力”则深刻影响到预算资金的配置方向与额度。在“人际关系影响力”与权威式管理出现共振的条件下，行政事业单位（特别是事业单位）的专项资金配置，可能会朝向组织内人际关系处于强势的一方倾斜，这样将在体制内造成不可避免的“马太效应”，从而制约行政事业单位组织运行中的目标管理。

（二）较高的财务内控绩效

财务内控的主要方式便是全面预算管理，即全员参与和全过程的预算管理。行政事业单位财务内控所追求的目标则是，实现“物尽其用”的成本控制目标。具体而言，通过计算已发生的经费额度，并与事由和事项最终结果进行比较，能够使预算资金在预算范围内得到使用，便可以理解为具有较高的财务内控绩效。这里需要指出的是，行政事业单位的工作内容具有极强的外部性，所以不能按照企業的成本控制标准来进行财务内控绩效评价。但在行政事业现有的组织生态环境下，实现全员参与下的预算管理目标则受制于组织文化因素，以及由此而形成的普遍具有共性的成本控制观念。这就表明，达成较高的财务内控绩效在目前仍存在着难度，其关键在于解决人的因素。

二、制约行政事业单位预算管理效益的原因分析

反观当前的行政事业单位预算管理现状，制约预算管理效益的原因可分析如下。

（一）预算管理常态所形成的制约原因

在行政事业单位职能化组织结构下，财务管理部门只是作为一个特定的职能部门，而非企业式的成本控制中心。因此，这就使得单位预算管理长期以管控资金总量为己任，即只要年度资金使用总量不多于预算资金总量即可。这样一来，从“平均量”上来评价预算管理效益则成为了盲区。事实上，这一原因的形成与行政事业单位的财务管理意识无关，其主要是由顶层财务制度设计而造成的。但这种顶层设计所导致的衍生影响却是，行政事业单位管理层更为关注预算资金使用的总量水平，并在合规条件下尽可能的配置完一个年度的预算资金。

（二）预算管理生态所形成的制约原因

正如上文所提到了，在行政事业单位权威式管理氛围下，以及在财务管理部门现有的职能地位决定下，“人际关系影响力”具有左右预算资金配置的作用。特别作为向社会提供公益性专业技术服务的事业单位，在资产采购、基建项目立项等环节，则可能存在着违背预算管理规律的问题。然而，在缺少对资产使用绩效进行有效评价的情形下，上述可能存在的背离现象仍无法被及时给予纠正。从而，这就在一定程度上激励了背离行为的再次发生。

三、提升预算管理效益的现实路径

根据以上所述，提升行政事业单位预算管理效益的现实路径，可从以下三个方面展开构建。

（一）提升财务管理部门的职能地位

针对行政事业单位财务内控现状，若要提升预算管理效益首先需要提升财务管理部门的职能地位，即财务管理部门直接对单位一把手负责；同时，需要落实单位一把手在财务内控绩效中的主体责任。另外，在对相关事项进行财务审计时，应给予财务部门行使职能的充分权利。所有这些，都需要在行政事业单位内部的顶层设计中进行制度化。实践表明，这里的关键在于切实提升财务管理部门负责人的工作主体性，使之能在上传下达中做好财务建议和预算资金使用情况的说明工作。另外，在落实单位一把手主体责任的基础上，需要建立自律和外部规制的权力影响力体系。

（二）严格党委负责制下的预算管理

为了规避“人际关系影响力”对预算资金配置的干扰，今后还需要严格党委负责制下的预算管理工作。具体而言，就是通过党委集体研究、民主决策，来确保重要事项的预算资金配置的合规性和正确性。同时，在“终身负责制”下，倒逼行政事业单位的“人际关系影响力”不断衰减。为了加强党委在做研究和决策时的务实效应，这里需要借助“互联网+”平台，及时收集单位基层的预算资金要求信息，并结合单位整体发展规划在雁型发展模式下做到决策精准的要求。同样，在增强预算管理效益的要求下，还应进一步落实部门负责人的主体责任，使之能真实发布预算资金要求信息。

四、对行政事业单位预算管理工作的展望

（一）财务管理手段的创新

行政事业单位的财务管理团队应吸收专业技术人员进入，来为资金预算、成本控制等环节做技术顾问。除此之外，该专业技术人员不能对财务管理工作施加其它影响。

（二）财务审计制度的完善

跟踪审计制度的完善工作，需要事业单位管理者、财务部门管理者、各业务部门管理者共同实施。其中，事业单位管理者应提出跟踪审计的总目标；然后，在总目标的指导下财务管理部门细化自身的分目标。

（三）财务管理的绩效评价

财务管理目标是否达到事业单位组织目标的要求，则需要建立针对财务人员的绩效考核体系。并在对上负责的机制下，进行人员绩分量化、考核。最后，根据评价结果，分别给予财务人员年终奖励或是惩戒。

五、结束语

本文认为，行政事业单位执行预算会计制度，在长期的预算管理实践中较为重视对资金总量的控制，而对于资金使用的效益问题则较为忽视。对此不难理解，作为非盈利性组织的行政事业单位，并不存在着严格的“产出/投入”计量，从而也就对由资金效益所表示的“产出/投入”比值不做过多的考虑。尽管行政单位与事业单位作为不同性质的体制内组织，但其都需要遵循财务内控原则，并在此原则下履行成本控制职责。具体的思路包括：提升财务管理部门的职能地位、严格党委负责制下的预算管理、增强财务管理人员的大局意识。

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