对我国农村宅基地换养老模式的法律思考

廖武豪　罗妙　李泽军

摘 要 现阶段，家庭养老和社会养老是我国农村养老的两大支柱，对解决农村养老问题起到了很大作用。但由于家庭结构转型、人口外流等原因，家庭养老的作用在下降；社会养老尚不完善，农村集体养老经济支持力度不够，供给水平偏低，加之农村养老保险不成熟，我国农村养老面临着很大的挑战。针对我国农村养老现状，一些地方开始探索以宅基地换养老的养老模式，这一模式是为解决农村养老问题提出的新思路，从实践来看存在着一些问题。本文基于我国农村养老现状，试图通过分析此养老模式，发现其存在的问题，并提出相应的法律建议。

关键词 农村 宅基地 养老 流转 物权法

作者简介：廖武豪，西南政法大学本科生，研究方向：法学；罗妙、李泽军，西南政法大学。

中图分类号：C913.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.086

一、农村宅基地养老模式提出的背景

现行的农村养老模式主要分为家庭养老和社会养老。目前，家庭养老是农村保障养老的最主要方式，社会养老尚不具备普遍性。随着市场经济的发展，人口老龄化进程加快，当前的养老保障格局需要做出进一步调整。

家庭养老是指农村老年人因年老体弱，依靠其家庭成员通常是子女为其提供经济支持、生活照顾和精神慰藉。家庭养老植根于农业经济，实质是建立在血缘关系之上的以个人劳动收入为保证的反哺式供养。家庭养老保障能力一方面取决于子女的数量和性别和子女的经济能力，另一方面还受文化、道德等方面因素的影响。家庭养老作为农村最主要的养老方式，近年来保障功能趋于弱化。首先，家庭结构转型，人口外流严重。计划生育的实施使得家庭子女数量减少，单个劳动力的养老负担加重。在城乡二元结构的利益驱动下，大量农村青年外出打工，农村劳动力大量向城市转移， “空巢家庭”越来越多。子女因外出打工无暇为其提供养老支持。其次，孝文化的缺失导致农村家庭养老功能退化。一方面，孝文化本是家庭养老的强大精神支柱，但随着市场经济的发展，孝文化的观念逐渐淡薄，一些青年农民把老人当成负担，兄弟姐妹间互相推诿赡养责任。 另一方面，现实生活中子女认为赡养老人就是给老人金钱上的支持，往往忽略了赡养老人应当是物质与精神的结合。

社会养老是指由国家、社会和集体为老人养老提供所需的物质保障。从实质上讲，社会养老是将养老的责任分摊于全社会，具有收入再分配的功能，其在农村的实践形式是农村老年人的社会救济和农村养老保险，农村老年人的救济主要形式是五保户制度，农村养老保险的核心内容是农村社会养老保险。但是由于地方财政的紧缺和五保工作没有得到重视，多年未审批新的五保供养对象，许多新的困难户没有纳入供养范围，有的虽然被评为五保户，但是从来没有领到过补助金。五保供养的水平也普遍较低。另外在实施农村养老保险的过程中，农民的参保意识普遍不高，农村养老保险的保障水平偏低。

二、宅基地养老模式的运行方式

宅基地换养老模式主要有以下两种形式：一是在依法、自愿、有偿的前提下，农村老年人把自有的宅基地使用权交给村集体，由村集体给予一定的经济补偿，村里集中建设带有配套服务设施的农村老年公寓，供老年人集中居住。老年人在老年公寓分户生活，享受村集体提供的就餐、生活照料、医疗卫生以及文化体育方面的服务。二是在保持宅基地使用权不变的前提下，通过村集体流转其宅基地使用权用于开发利用，将所得收益归入老人所有以保障其养老。

三、宅基地养老模式的优势和不足

农村宅基地换养老模式的优势是多方面的：一方面，它有效解决了农村孤寡、贫困、留守老人的养老问题，老人住进了崭新的养老公寓，享受村集体提供的就餐、生活照料、医疗卫生以及文化体育方面的服务；另一方面，政府通过宅基地换养老项目，新增了建设用地，复垦了宅基地；宅基地换养老项目包括旧房拆迁、公寓兴建以及配套基础设施等项目，促进了当地建材、运输、装修等多个行业的发展。

其不足在于：第一，农民被自愿。由于我国古代和近现代很长的历史阶段处于农业社会，住宅对农民具有特殊的意义，宅基地成为农民安身立命之本，承载着农民以生活为主的生产、生活、社会、文化等多种功能，农民对宅基地有着一种难以割舍的情感，不愿意轻易地放弃宅基地。而地方政府在推进以宅基地换养老的过程中，可能操之过急，不遵循自愿的原则，存在强制要求农民住进养老房的现象。部分农民将此模式看作是政府进一步“圈地”的手段，认为此模式变相地侵害了他们的权益。第二，村集体的养老保障不到位。农民自愿让渡宅基地使用权后，村集体承诺的保障措施不到位。首先，提供的养老公寓过于简陋，甚至让老人住进了养老院，达不到农民的預期；其次，提供的补贴少，保障水平过低；再次，配套的文化娱乐设施建设不到位，老人养老缺少精神上的慰藉。第三，政府将其作为增加财政收入的手段。在城市，政府经营土地的制度和现行征地制度相结合，土地财政和土地金融成了地方财政收入的主要来源。在农村，宅基地又成为政府的下一个收入目标。在推进宅基地换养老的过程中，政府在取得农村老人的宅基地后，将宅基地用于集中开发或出卖给私人进行开发，政府在其中取得巨额收入，老人却分享不到收益，违背了宅基地换养老模式的目的和初衷。

四、对完善此模式提出的建议

农村宅基地换养老模式是解决农村养老问题的新方法，需要加以完善。在推进宅基地换养老进程中，笔者认为，首先要确权。确权，指的是确认农民对宅基地使用权享有完全的处分权，允许宅基地使用权可以自由流转。有的学者认为农村宅基地交易与农村宅基地分配制度互不相容，开禁或变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求，不具有正当性和公平性。 有的学者担心宅基地使用权的自由流转会导致农民失去安身立命之所，失去最基本的生活保障，影响农村地区的稳定，主张限制宅基地使用权自由流转，严格控制宅基地的存量、增量。笔者认为以上的担心是不必要的。

当代中国，农村现状发生了重大变化。首先，在农村住宅方面表现为住宅功能增多，凸显土地价值；农民住宅不再囿于居住，出现租赁买卖和非农经营利用；农村人口流动，大量外来人口涌入，宅基地使用主体发生变化，不再限于社员；一方面，当地农民离乡进城就业定居，空闲的农宅增多，另一方面，外来人口涌入，加大对农宅的需求，供求同存，农宅出租买卖逐渐增多……这时候，一味地禁止流转，则是不顾城乡人口加速流动的背景，应顺应潮流，积极促进农宅流转。其次，在现今农村宅基地制度政府管制、限制流通的情况下，人们往往坚持维护私有房产的支配处分权，采用多种方式应对政策的限制，私下交易、以租代买……有的则打政策擦边球，利用集体建设用地进行房地产开发，如转让集体建设用地指标，城市居民投资和农民合建住宅…突破关于宅基地使用权流转和农宅交易的限制。 最后，由于继承受赠等原因，相当部分的农民宅基地属于“一户多宅”的情况，这部分农民的宅基地使用权的流转有利于其增加财富；而拥有一处宅基地的农民也有可能需要转让宅基地使用权。但在现行农村宅基地制度下，农宅不得向城市居民出售，城市居民不允许占用农村集体土地建住宅。农民花钱投资建房却没有卖房的权利，农民和市民的住宅同地同房却不能同权利，成为城乡住宅二元制的重要内涵。

笔者认为，宅基地使用权在有条件的基础上流转具有可能性和必要性，结合到农村老人的养老问题，允许农村老人将手中的宅基地使用权用于养老，旨在给农村老人养老更多的选择。要让农村老人真正能够使用手中的权利来保障养老，迎来更幸福的晚年生活，首先要从法律制度上确认老人手中拥有的权利。

那如何进行确权？笔者建议，修改立法，确认宅基地使用权的完整用益物权功能，明确农民对宅基地使用权享有占有、使用、收益、处分等完整的用益物权功能。我国关于宅基地使用权的法律法规在宅基地使用权的流转上存在着冲突和规定的不合理，为确认农民的财产权利，建议修改现行《物权法》第152条的规定，规定宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用、收益和处分的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施；修改现行《担保法》第37条，允许宅基地等集体所有的土地使用权可以进行抵押；同时废止和修改有关限制宅基地使用权权能的文件。由于我国正在进行民法典的编纂，建议将其收录进今后民法典的物权编之中。

在运行宅基地换养老模式过程中有以下三种路径可供选择：

第一，由农村老人和村集体达成协议，老人把自有的宅基地使用权交给村集体，由村集体给予一定的经济补偿，集中建设带有配套服务设施的农村老年公寓供老年人居住，为老人提供就餐、生活照料、医疗卫生以及文化体育方面的服务。在推进宅基地换养老模式过程中，要明确置换标准，防止村集体在其中损害农民权益。笔者认为，村集体建造的养老公寓要保证老人有充分的空间居住生活；其次根据宅基地的面积确定补偿金的数额，并准时为老人发放补偿金，同时为老人办理养老保险；修建健身、文娱等相关配套养老设施，丰富老人晚年生活，保障老人养老质量。通过以上措施，保障老人老有所养、老有所居。其中，如何解决村集体融资困难的問题？首先，政府财政应提供一定的支持；其次，村集体可以将宅基地用于集中开发，以所得收益来保障老人养老所需资金。

第二，引入私人资本，坚持政府统筹规划。允许农民和私人企业进行交易，农民通过转让其宅基地使用权取得相应对价，企业在不违背公共利益的前提下可以将宅基地进行集中利用开发。企业要为老人提供住所，支付相应价金并为老人办理养老保险。具体而言，有两种交易方式：一是入股，农民出让宅基地使用权，企业通过提供给农民一定股份取得宅基地使用权；二是租赁，农民将宅基地使用权出租给企业，企业通过支付租金取得宅基地使用权。考虑到土地资源的稀缺性和农村宅基地承载的社会功能，农村宅基地的流转也不能完全放开，需要对其进行限制。政府应设立监管机构，保证宅基地的正当使用用途，对农民和企业之间的交易进行监管，防止企业损害农民利益，保护农民的合法权益。

第三，放开城镇居民到农村买房的限制，允许农民和城镇居民进行交易。农民与城镇居民可以自由商谈，以签订合同的形式确定交易形式。在取得宅基地使用权后，城镇居民须向相关部门进行登记。其中政府相关监管机构需加强监管，保证宅基地使用权以合理的价格转让，对可能损害农民权益的交易予以禁止，保护农民的合法权益。

宅基地换养老模式是新时期针对我国农村养老现状提出的新思路，由于是新思路，必须先在试点地区逐步推进，在试点过程中发现问题解决问题，进一步完善制度设计。

注释：

杨清哲.人口老龄化背景下中国农村老年人养老保障问题研究.吉林：吉林大学法学院.2013.70-91.

孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩.法学评论.2005（4）.25-30.

赵树枫.农村宅基地制度与城乡一体化.北京：中国经济出版社.2015.25-28.