浅议条旨的含义与立法指引

李高协

条旨既是法律法规条文的要旨，也是立法、学法、执法、用法的一种工具和方法，具有理解、查阅法条的便利功能和立法指引作用。本文就条旨的来历、含义与立法指引，简单做一个介绍，希望引起立法圈内同仁的关注。

一、条旨的来历与含义

“条旨”这个词听起来十分陌生，写出来大家都明白其意思。从字面上理解，条旨就是条文的要旨。“条旨”的来历和说法与明朝有关，洪武十三年，朱元璋因宰相胡惟庸谋反伏诛，于是废宰相一职，使相权与君权合而为一，皇帝独揽大权。但由于国家事务繁多，皇帝一个人处理不过来，明成祖时正式设立内阁，内阁大学士一职多以朝中大臣担任，只照皇帝意旨写出批答，称“传旨当笔”。明宣宗时期，批准内阁在奏章上以条旨陈述己见，称为“票拟”制度。“票拟”制度使内阁拥有了“票拟”大权，就是所有的奏章先由内阁大学士看过，然后用一个小纸条写上处理意见，再送进宫里由皇帝最终决定，这叫作“条旨”。皇帝看过以后，仅须决定或可或否，不必费心去研究推敲，自然可以节省甚多的时间与精力了。

明朝沈德符撰《野获编·赵麟阳司寇》：“〔赵麟阳〕劾严分宜（严嵩）父子，世宗怒，逮至京，拷掠定罪。分宜恨之甚，条旨杖一百棍为民，上抹去‘杖一百棍四字，止削籍归。”[1]这是目前见到的有明确记载的有关“条旨”的最早文字表述。后来，条旨被广泛用于编辑法律类书籍。如在汇编法律法规时，常在法律条文前加上对该条文关键词或者主要内容的概括，往往用实心方头括号【】框出，以指引读者迅速找到自己需要的条文，添加在目录中亦可使法条体系清晰、查阅方便。有的法律法规释义也在使用条旨。近几年，国务院法制办公室编辑出版的法律法规，条文都增加了条旨，为公众学习理解法律法规提供了便利和指引。法律出版社出版的经济、民事、刑事、知识产权法律全书，人民法院出版社出版的司法解释，法律条文也增加了条旨。

例如，《中华人民共和国宪法》（节选）

第一条 【国体、国家根本制度】中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。

社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。

第二条 【政体】中华人民共和国的一切权力属于人民。

人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

二、条旨的表述方法和用途

（一）条旨的表述方法

现在条旨已成为立法上的一个专业术语，是指把一个条文的中心意思高度概况为一个关键词，用括号把它括起来，置于条文序号之后，其作用在于指明和指引该条所规定的内容。括号可以用单括号（）或者方括号〔〕，也可以用实心方头括号【】，但一部法律法规中的使用要统一。例如，“第一条【立法宗旨和依据】”“第二条【适用范围】”“第三条【术语解释】”……“第xx条【实施日期】”等。

（二） 条旨的规范要求

法律法规的内容具有相对的独立性和完整性，一般一条只规定一件事项，如果不能用最简洁的词语概括条文，说明条文内容可能有含糊、交叉或者模棱两可之处，须拆解分条。因此，对条旨要认真推敲、反复斟酌，力求概括、简练、简洁、明确、单一。例如，【优惠政策】【救济途径】【行政处罚】【民事责任】等。条旨也不能重复、交叉，更不能模糊不清、冗长啰嗦。

（三） 条旨的多种用途

条旨的功能在于指明和指引该条所规定的内容，至少有三种用途。一是用于法律法规草案的起草、修改、审议环节。二是用于编辑法律类书籍。如《2013年中华人民共和国土地法律法规全书（含相关政策）》收录了改革开放以来公布的现行有效的全部土地法律、行政法规、重要的部门规章、司法解释，全面覆盖土地法的方方面面。为了查询方便，对土地相关核心主体法附加条旨，指引读者迅速找到自己需要的条文。三是用于法律法规释义。运用条旨的好处在于，一方面便于立法者和立法工作者起草、审议、理解法律法规条文；另一方面便于公众学习、遵守和适用法律法规条文。在立法过程中，条旨一般在公布法律法规文本时就删去，其使命就算完成了。但也有一些专家和实际工作者认为，地方立法更应注重实用性，只要有助于学习执行，就不要固守惯例。既然条旨对理解法律法规条文有指引作用，公布法律法规文本、编辑法律法规汇集、编辑法律法规单行本时可以保留下来，这样条旨的作用就从立法阶段扩展到实施阶段。成都市公布的立法条例文本就保留了条旨。

例如，《成都市地方立法条例》（节选）

第一条（目的依据）为了规范我市地方立法活动，提高地方立法的质量和效率，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治市进程，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国立法法》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条（适用范围）本条例适用于本市地方性法规的制定、修改、废止和解释及相关工作。

第三条（基本定义）本条例所称地方性法规（以下简称法规），是指由市人民代表大会及其常务委员会制定，报经四川省人民代表大会常务委员会批准，在本市行政区域内实施，具有普遍约束力的规范性文件。

需要说明的是，条旨是一个不改变条文内容的立法指引，本身无法律约束力，所以，执法、司法活动中引用法律法规条文时，不用照搬照抄条旨。

三、条旨的立法起草指引

条旨是起草法律法规文本的一种工具，对起草者具有理清思路、理解法意、设计框架等立法指引功能。通常有两种拟定方法：

（一） 根据草案文本构成要素拟定条旨

这种方法是动笔起草法律法规草案时，可以先按法律法规文本的基本构成要素和总则、分则、附则的结构逻辑，先把条旨拟定出来，然后再添装内容。即第一条【立法目的和立法依据】，第二条【调整范围和适用主体】，第三条【基本原则】，第四条【定义条款】，第五条【主管机关】，第六条【政府和部门职责】，第七条【权利义务】，第八条【权力责任】，第九条【授权性和引致性规定】，第十条【奖励措施】，第十一条【许可、收费、强制等管理措施】，第十二条【制度设计】，第十三条【制约机制】，第十四条【保障机制】，第十五条【法律责任】，第十六条【过渡性规定】，第十七条【施行日期】。然后在这些条旨的指引下，一条一条地填装内容，并根据内容再补充完善条旨，最后调整理顺逻辑结构，这样就基本勾画出了一个法律法规草案的大致轮廓，形成了草案文本的基本框架。

（二）根据条款内容拟定条旨

这种方法是先法意、后法条，再概括出简洁的条旨。即法律法规文本起草出来后，根据条款内容一条一条地拟出条旨，再对比法律法规文本构成元素，进行调整充实，草案初稿就大致形成了。拟定立法条文条旨时，一定要简明扼要、一目了然。现在，许多地方已经明确规定在立法时要采用条旨形式，如《甘肃省地方立法条例》第三十一条规定：“起草的地方性法规草案文本，应当采取条旨和条文说明相结合的方式。条旨应当集中概括本条主要内容。”贵阳市人大常委会规定，实行法规草案条文指引制度，即法规草案从起草开始就采用文字说明和条文诠释相结合的方式，对每一条文的条旨、具体调整的社会关系、依据、理由、配套措施以及演变过程等进行阐明，作为法规案附件全程提交，便于审议参与者比较充分地了解条文规范的内容，了解其设定的目的和依据，更好地表达审议意愿。

因此，在立法过程中应该重视条旨的指引功能，如在不同阶段的法律法规征求意见稿、评估论证稿、法律法规议案文本，以及审议稿、表决稿中，都应保留条旨，这样可以对立法全过程起到一个指引作用，有利于幫助修改者、审议者、参与者理解条文。由此可见，条旨既是法律法规条文的要旨，也是立法关注的工具和方法，更是立法者和立法工作者需要掌握的立法技能，特别是设区的市有了地方性法规和政府规章制定权后，立法人员基本上是新手上路，缺技术、缺实践、缺经验，学习和了解条旨的含义和作用，对掌握立法窍门、提高起草水平有积极的借鉴作用。

注释：

[1]赵建刚：《法言法语谈》，陕西人民出版社2012年4月第一版，第59页。

（作者系甘肃省人大常委会农业与农村工作委员会副主任）