加强中期财政规划监督的建议

李卫民

伴随着新修改预算法的颁布实施，2015年国务院制定下发了《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号），要求中央及各地开始编制三年滚动财政规划。实行中期财政规划管理，是政府及其财政等部门在深化财税体制改革中的一项重要任务，同时，各级人大也应相应加强对其监督。

一、中期财政规划理应纳入人大预算审查监督范畴

作为新一轮财税体制改革的重要内容，实行中期财政规划管理，有利于各级政府改进预算管理和控制，提高预算编制与执行的科学性、规范性。由此，人大在开展预算审查监督中，也应当加强对这一改革新生事物的关注与监督。

对中期财政规划进行监督，是落实“全口径预算审查监督”的应有之义。党的十八大报告明确要求，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。落实全口径预算审查监督，简而言之，应当对政府预算进行全方位、全过程的监督。就政府预算体系来说，人大监督的范围涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算；就政府收支口径来说，人大监督的范围包括本级收入、上级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入，以及本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付；就政府预算管理过程来说，人大监督的范围包括预算草案编制及审批、预算执行、预算调整、决算；就政府预算管理事项来说，政府为实施预算管理而采取的具体管理措施、办法，只要对政府预算收支安排及其执行会造成影响，都可成为人大监督的对象。实行中期财政规划，主要目的是“研究调整相关财政收支政策”“对未来几年财政收支进行统筹安排”，很显然，它会对提交人大审批的年度预算产生重大作用，一定意义上，它是编制年度预算的一个重要依据，所以人大审查监督预算不应忽视对中期财政规划的监督。

监督中期财政规划，也是落实预算法律性质的必然要求。经人大立法机关审批成立的预算是一种法律文件，具有法律效力，政府应当认真执行。“先有预算，后有支出”，是预算管理的一项基本原则，政府开支之前，必须取得立法机关的批准授权。“现代民主政治的一个特点是，政府支出必须经议会审批。”我国目前实行的中期财政规划无疑与预算息息相关，国务院《意见》规定，要“强化财政规划对年度预算的约束性”“中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算”“中期财政规划是中期预算的过渡形态”。可见，目前的中期财政规划是为了将来的中期预算作准备，从法律性质上看，财政规划带有预算的一些特性，即它也具有一定的法律效力，对政府收支安排有一定的约束力。作为政府开支的直接依据，预算必须提交人大审查批准；中期财政规划虽然并不直接成为政府开支的依据，不须人大批准（《意见》规定中期财政规划报同级人民政府批准），但它由于是年度预算编制的重要基础，会对预算的安排与执行产生重大影响，所以理应接受人大的监督。

二、对政府中期财政规划应重点监督财政收支政策的统筹性和可持续性

按照国务院《意见》的规定，各级政府的中期财政规划由财政部门会同各部门研究编制，主要内容包括：预测现行政策下财政收支、分析现行财政收支政策问题、制订财政收支政策改革方案、测算改革后财政收支情况。实行中期财政收支规划管理，核心是财政收支政策，目的是通过对现行政策进行研究分析，提出改进完善的办法，以更有效地发挥财政政策的统筹作用，提高财政政策的可持续性。财政收支政策是预算管理的依据，建立完备的收支政策体系，是保障年度预算编制科学、执行有效的重要基础，人大审查监督政府预算，不仅要审查监督预算中体现的收支数额，还有必要往前追溯为什么要作出这样的收支安排，即对各项收支政策进行过问和监督。

要对宏观经济环境作出预测把握。当前，国内外发展环境变化大，经济增长面临下行压力，财政收入增速放缓与支出刚性加大之间的矛盾日益突出，给年度预算安排造成较多困难。审查监督预算需要对整体经济运行环境、经济发展趋势进行分析研判，在此基础上，对未来几年经济社会发展走势及财政收支增长情况作出较为可靠的预判。

要对各项中长期规划进行统筹协调。为保障经济社会全面协调可持续发展，在实现“两个一百年”奋斗目标的前提下，国家制定了中长期发展纲要、五年发展规划及各行业、各区域的中长期发展规划。制定中期财政规划必须充分考虑这些目标、规划的要求，做到各项规划间的有机衔接，统筹协调。

要对相关财政收支政策提出完善意见。党的十八届三中全会决定指出，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”财政收支政策是编制年度预算的基础，加强对财政收支政策的审查和监督，是改进预算审查监督的一个重要方向。当前预算安排中存在支出结构相对固化、部门专项碎片化等诸多问题，这些问题的产生往往涉及体制机制方面原因，难以在编制年度预算时一下子解决，因而有必要将审查监督的“视线”回溯到预算安排的依据即财政收支政策上，对各项收支政策的合理性、适应性、可操作性以及相互间的协调性等进行审查，针对存在问题实事求是地提出相应的调整、修改意见。

三、对部门中期财政规划应重点监督项目的细化和前期准备

目前，各级政府的中期财政规划由财政部门牵头编制（各部门参与），同时，各部门还要编制本部门的三年滚动财政规划。部门中期财政规划要服从和适应政府中期财政规划，并在内容上更为具体、细化。如同审查监督政府预算需要选取部分部门预算作为抓手一样，人大监督政府中期财政规划时，也应注重加强对部门中期财政规划的监督。

监督部门工作目标、任务与规划衔接情况。在遵循本级政府总的财政收支规划的前提下，各部门应当按照本部门的职责分工，科学制订中长期工作目标并分解落实到各年度，再结合工作部署，对相关支出需求、收入规模作出测算和安排，由此形成各部门的中期財政规划。总之，部门中期财政规划应当做到与政府总体中期财政规划相衔接，与本部门工作职责、任务相符合，从而为将来年度部门预算编制打下好的基础。

监督部门专项设立与项目前期准备情况。当前预算管理中的一个突出问题是，财政资金使用效益不高，表现为年初预算细化率低，待分配资金多，预算执行中项目申报、确定用时长，资金下达、使用滞后。而这一问题产生的重要原因是部门编制预算时的基础不够扎实，项目储备与前期准备工作不到位。因此，监督部门中期财政规划很有必要将监督的重点放在部门项目支出上，督促部门科学、规范设立相关专项，并下大力气抓好项目的各项前期工作，做到早谋划、早储备、早准备，一旦项目列入年度预算获得批准，可以确保及时启动、顺利实施、及早见效。

（作者单位：福建省人大常委会财经工委预算审查监督处）