在新的历史起点上坚持和完善人民代表大会制度

潘国红

人民代表大会制度是我国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体，在我国政治制度体系中居于核心地位。党的十八大以来，习近平总书记从推进中国特色社会主义伟大事业、实现中华民族伟大复兴的高度，对坚持和完善人民代表大会制度，提出了许多具有重大理论和实践创新意义的新思想新论断新要求，进一步阐明了人民代表大会制度的性质、地位、特征和作用，拓展了人民代表大会制度的深刻内涵，发展了党的人民代表大会制度理论，为在新的历史条件下坚持和完善人民代表大会制度、推进社会主义民主政治建设，完善中国特色社会主义政治制度指明了方向和路径。

一、“人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度”

中国特色社会主义政治制度和中国特色社会主义政治发展道路源于科学的理论指导，是被实践检验的符合我国国情、顺应时代潮流、体现人民意志的先进制度和正确道路，具有强大的生命力。习近平指出，“世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在适用于一切国家的政治制度模式”，政治制度“不可能千篇一律、归于一尊”“每个国家的政治制度都是独特的，都是由这个国家的人民决定的，都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”[1]。他强调，设计和发展国家政治制度，必须注重“三个统一”，即历史和现实、理论和实践、形式和内容的有机统一。“照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最可靠、也最管用”[2]。中国特色社会主义政治制度是在中国的社会土壤中生长起来的，是中国共产党带领中国人民在长期实践中逐步形成的，根植于中国优秀的传统文化，又吸收借鉴了人类文明的优秀成果，是行得通、有生命力、有效率的制度。习近平强调指出，“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择”[3]。

增强对中国特色社会主义政治制度自信，保持政治定力。长期以来，由于民主政治的话语权被西方主导，国外人士以及国内不少人，在评判政治制度时，自觉不自觉地使用西方的标准。如果按照西方目前流行的民主理论，即把民主等同于竞争性选举民主，那么中国的政治制度则是不民主的。对于政治制度的评价，必须按照马克思主义的方法论，即历史唯物主义和辩证唯物主义，坚持具体地、历史地、现实地、全面地去评价事物，而不是抽象地、静止地、孤立地、片面地去评价。习近平指出，“实现民主的形式是丰富多样的，不能拘泥于刻板的模式，更不能说只有一种放之四海而皆准的评判标准”[4]。评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，“主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督”[5]。这“八个能否”，是对各种简单化和片面化观点的主动回应，深刻揭示了经济基础和上层建筑的辩证关系，亮出了如何评价政治制度的中国态度。60多年的实践充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。习近平强调：“坚定中国特色社会主义制度自信，首先要坚定对中国特色社会主义政治制度的自信，增强走中国特色社会主义政治发展道路的信心和决心。”[6]那种机械地认为“别的国家有而我们没有就简单认为有欠缺，要搬过来；我们有而别的国家没有就简单认为是多余的，要去除掉的”[7]观点都是简单化、片面的，是不正确的，必须予以摒弃。

二、“人大制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度”

改革开放以来，党和国家深刻总结我国人民代表大会制度历史经验，适应改革开放新时期发展要求，不断丰富和完善人民代表大会制度的时代内涵，进一步明确人大制度的地位。1987年，邓小平指出：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”[8]1990年，江泽民同志指出，“建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。它是我们党长期进行人民政权建设的经验总结，也是我们党对国家事务实施领导的一大特色和优势”[9]。2004年9月15日，胡锦涛在纪念全国人大成立50周年大会上强调，人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体[10]。这是党和国家第一次将人民代表大會制度定位为人民当家作主的“最高”实现形式。2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上强调，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排”“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”[11]。这是党和国家从国家治理体系和治理能力的高度对人民代表大会制度地位提出的最新论述，宣示了人民代表大会制度发展的新高度，赋予了坚持和完善人民代表大会制度的新使命，开辟了推动人民代表大会制度与时俱进的新境界。

人民代表大会制度作为当代中国的根本政治制度和国家政权的组织形式，在推进国家治理现代化中居于主导地位，具有根本性和支撑性。党的十八大深刻总结改革发展的历史经验，顺应时代发展的潮流，提出了“党领导人民有效治理国家”的重大命题，十八届三中全会进一步将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。习近平指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”[12]。“国家治理”是在扬弃“国家统治”和“国家管理”概念基础上形成的现代国家所特有的一个概念。国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理。合法性、透明、参与、法治、回应、责任、效益、廉洁、公正、和谐等构成国家治理的核心价值体系。人民代表大会制度作为当代中国的根本政治制度，体现了现代国家治理人民性、民主性、法治性和程序性等特征，与国家治理的内涵和基本要求有本质上的一致性和同体性。

推进国家治理现代化，必须充分发挥人大制度优势和职能作用。要充分发挥人大立法的引领和推动作用。习近平指出，人大立法“要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用”[13]。要切实担负起宪法法律赋予人大的监督职责。习近平强调，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”[14]。人大要加强对“一府两院”执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，提高国家治理的效能。要充分发挥人大在扩大公民政治参与中的载体和平台作用，提升国家治理的民主化水平。人大制度是我国根本（民主）政治制度，是公民表达利益诉求和实现政治参与最直接、最广泛的渠道，在表达民意、整合民意，尤其在将民意上升为国家意志，并监督公共权力方面具备无可替代的特有价值。作为立法权力机构和民意代表，中国的民主政治建设需要加强人大作用，使人大成为一个实实在在的、敢负责的决策机构和监督机构。如果人大实现了宪法和法律赋予的职责，就是对国家民主法治建设的最大完善，也是国家治理现代化取得突破的一个主要标志。

三、“坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”

人民主体观是新时期我们党的根本宗旨和执政理念的集中体现，它既包括了发展“为了谁”的价值内涵，也包括了发展“依靠谁”的深刻内容，体现了依靠人民发展和发展为了人民的辩证统一。党的十八大报告在总结建设中国特色社会主义共同信念必须坚持的“八项基本要求”中，排在第一位的是“必须坚持人民主体地位”。十八届三中全会决定指出，“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展”“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”。习近平在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中指出，“党的根基在人民、党的力量在人民”“尊重人民主体地位，保证人民当家作主，是我们党的一贯主张”[15]。坚持人民主体地位，就是要牢固树立国家一切权力属于人民的理念，坚持国家政权架构基于人民利益、以人民利益为归依的价值取向。

支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。人民民主的本意是“人民的统治”，即人民享有管理和决定国家与社会各项事务的权力。社会主义民主追求的目标和方向是实现真正的“人民民主”，即最广大人民群众依法有序地参政议政，民众的权利能够得到有效反映和有力保证。人大制度是实现人民民主的根本保证，人大制度的核心内涵和价值追求是人民当家作主。人大行使职权必须尊重人民主体地位，坚持人民是国家管理主体与权力监督主体，发挥人民首创精神，保障人民根本权益，不断提高代表人民当家作主的能力和水平，促进经济、社会和人的全面发展。习近平指出，“我们必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。要扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”[16]。“人民主体观”在人大职权行使中的贯彻落实，就是要进一步彰显人民在国家政权运作中的主体地位，保证人民的民主权利得到充分的实现，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众自己的根本利益。

密切人大、人大代表与人民群众的联系。习近平指出，“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。我们国家的名称，我们各级国家机关的名称，都冠以‘人民的称号，这是我们对中国社会主义政权的基本定位”“国家各项工作都要贯彻党的群众路线，密切同人民群众的联系，倾听人民呼声，回应人民期待，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，凝聚起最广大人民智慧和力量”[17]。我国的人民代表大会制度是一个完整的系统的科学体系，人大代表联系人民群众制度是其中的一个重要内容。党的十八大首次提出“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”。党的十八届三中全会进一步明确要求“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系”。2016年6月27日，习近平主持召開的中央全面深化改革领导小组第二十五次会议，审议通过了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，围绕发挥人大代表桥梁纽带作用，通过建立和完善代表接待选民、代表走访联系选民、代表向选民述职等制度，搭建起“人大—人大代表—人民群众”的联系通道，及时将民意输入人大，使民声、民情、民意、民智通过正当途径进入公共决策。

四、“新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度”

制度自信不是妄自尊大，自我封闭；制度自信，并不意味着就无需制度改革。习近平强调，“制度自信不是自视清高、自我满足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展”[18]。“没有坚定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇气，同样，离开不断改革，制度自信也不可能彻底、不可能久远”[19]。他指出，“人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴”。当前“我们的民主法治建设同扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应，社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方，在保障人民民主权利、发挥人民创造精神方面也还存在一些不足”[20]，对此，必须在全面深化改革进程中，积极稳妥推进政治体制改革，推动制度更成熟和完善。

要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度，使人民代表大会制度永葆生机和活力。人民代表大会制度包含着一系列紧密联系、相互贯通的重要政治思想和理论原则，包含着一整套构建科学、运转协调的重要政治制度和行为规范。党的十八大以来，围绕人民代表大会制度理论和实践创新，推进人民代表大会制度与时俱进，习近平提出了一系列新思想、新观点、新论断、新要求。在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平就当前和今后一个时期坚持和完善人大制度的加强与改进立法工作、加强和改进法律实施工作、加强和改进监督工作、加强同人大代表和人民群众的联系、加强和改进人大工作等五个方面的重要工作进行了部署，为新形势下坚持和完善人民代表大会制度、推进社会主义民主政治建设提供了理论指导和行动指南。就提高人大依法履职质量、充分发挥人大职能作用，党的十八大提出，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。党的十八届三中全会提出，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化；健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度；健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告；加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能；落实税收法定原则。就加强人大建设、提高人大履职能力，党的十八大提出，提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例；在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度；健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例。党的十八届三中全会提出，推动人民代表大会制度与时俱进，推进人民代表大会制度理论和实践创新；加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用；通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径；通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。就加强县乡人大建设、推进基层民主治理，2015年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，推出一系列加强县乡人大工作和建设的根本性、制度性、长远性的重要举措。如增加县级人大常委会组成人员名额，县级人大设立专门委员会，在街道设立人大工作机构，明确乡镇人大主席团闭会期间的四项职责等。

充分发挥人大在法治国家建设中的重要作用。法治是规则之治，法律是治国最高规则。把法治作为治国理政的基本方式是在总结我国几千年，包括总结新中国成立以来的治国实践得出的治国历史经验，也是在总结人类历史经验基础上所得出的深刻结论。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，人民代表大会制度是宪法的核心内容。人民代表大会制度是依法治国的基本依托，是法治建设的重要平台。习近平指出，“发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”“要通过人民代表大会制度，弘扬社会主义法治精神，依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，尊重和保障人权，实现国家各项工作法治化”[21]。人大及其常委会行使立法、监督、决定、任免等职权，直接关系到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的实现，关系到法治国家、法治政府、法治社会的建设。党的十八届四中全会就充分发挥人大在法治国家建设中的重要作用提出了要求，主要是完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；完善党对立法工作中重大问题决策的程序；健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用；加强备案审查制度和能力建设。党的十八届四中全会还就树立法治意识，不断提高运用法治思维和法治方式推进人大工作的能力和水平提出了要求，主要是建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓；增加有法治实践经验的专职常委会委员比例；依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度；明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权，等等。

五、“各级人大要依法行使职权，同时在重大决策之前根据需要进行充分协商，更好汇聚民智、听取民意，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”

利益多元化是现代社会的基本特征，治理这样的社会形态，处理好多元主体之间的互动显得尤为重要。实行人民民主，保证人民当家作主，要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。党的十八大以来，习近平总书记根据时代发展的新要求、社会实践发展的新情况，从国家治理现代化的战略高度，对社会主义协商民主进行了深入的思考和分析，提出了一系列关于社会主义协商民主的新论断。习近平指出，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量”[22]。人民民主是中国特色社会主义民主政治的本质，作为一种政治制度的协商民主同样体现了中国特色社会主义人民民主的实质和要求。发展协商民主，能为日益多元的表达提供一种制度性通道，来容纳广大群众参与与表达的热情，从而扩大有序政治参与，实现国家和社会协商治理。中国社会主义协商民主丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵。习近平协商民主理论，进一步丰富了马克思主义民主政治理论，而且为全面提高我国国家治理现代化水平和深入推进民主政治发展提供了更为切合实际的理论和实践指导。

选举民主與协商民主的结合，构成了我国民主政治的制度优势。人民代表大会制度是我国人民当家作主的重要制度载体和最高实现形式，是人民通过选举、投票行使权利的主要渠道和制度保证。中国协商民主不是作为选举民主的补充，而是贯穿于民主的全过程和不同环节，是一种既体现完整制度程序、又实现完整参与实践的民主形式，是包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商在内的协商民主体系。党的十八大首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，把“国家政权机关”（即立法、行政、司法机关）也列为“协商民主”的“渠道”，这是十八大的重大理论创新。党的十八届三中全会提出“推进协商民主广泛多层制度化发展”，要求“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。习近平指出，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势”“保证和支持人民当家作主，通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的，通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的”[23]。这既是对我国近年来民主政治发展实践的总结和发展，也是对未来政治文明建设表达的新期待。

积极引入和强化人大工作中的协商民主。人大是行使国家政治决策的权力机关，又是人民意志的集中表达场所。人民代表大会制度主要体现的是代议民主，但协商性也是其重要的民主特征。协商民主的理念内含于人民代表大会制度理论之中，也体现在这一制度的实践之中。目前，我国人大制度的具体构造和现实运行方面，还存在着许多背离民主和脱离民意的缺陷和弊端，这在一定程度上制约了人民当家作主的实现程度。协商民主可以有效地矫正人大选举民主和代议制的不足，化解现行人大选举民主和代议制所遭遇的困境。习近平指出：“要拓宽中国共产党、人大、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等的协商渠道，深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商”[24]。2015年2月9日，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》进一步明确要求“各级人大要依法行使职权，同时在重大决策之前根据需要进行充分协商，更好汇聚民智、听取民意，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。人大在履职过程中要积极引入和强化协商民主的机制，扩大公众对人大工作的知情权、参与权、表达权和监督权，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，以充分发挥人大制度反映民意、整合民意的职能优势和特有价值。要拓宽人大的协商渠道，建立健全建议、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种协商方式，不断提高人大履职的质量和水平。

六、“要不断加强和改善党的领导”“支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作”

人民代表大会制度的发展历史和本质要求，决定了只有坚持中国共产党的领导，才能真正坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会制度的社会主义性质，保证人民当家作主的地位。在一个政治系统中，居于核心地位的主导力量是维护公平、确保效率的关键。在中国，这一力量就是中国共产党。人民代表大会制度是我们党领导人民争取民主、长期进行民主政治建设的伟大创造。中国共产党是人民代表大会制度的创建者和领导核心。中国共产党自诞生之日起，就把实现人民当家作主作为自己的历史使命，从中国国情出发，不断探索实行人民民主的具体形式。从土地革命战争时期的苏维埃代表大会、抗日战争时期的“三三制”参议会、解放战争时期和建国初期的人民代表会议，到1954年新中國第一部《宪法》正式确立人民代表大会制度，人民代表大会制度的形成和发展离不开党的领导。邓小平同志精辟地指出，在中国这样一个大国，没有中国共产党的领导，必然四分五裂，一事无成，“不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，决不是社会主义民主。相反，这只能使我们的国家再一次陷入无政府状态，使国家更难民主化，使国民经济更难发展，使人民生活更难改善”[25]。习近平指出，“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主”“我们必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行”[26]。这些重要论述充分表明了坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。发展社会主义民主政治，确保人民当家作主，党的领导只能增强，不能削弱。

始终不渝加强和改善党对人大工作的领导。党不是国家权力机关，党不能代替人大行使国家权力，党也必须在宪法和法律规定的范围内活动。党对人大工作的领导，主要是思想领导、政治领导和组织领导。党的思想领导，是党的路线、方针、政策的领导；党的政治领导主要是通过人大行使决定权，把党的主张变成国家意志，通过人大行使监督权，保证党的路线、方针、政策落实到实际工作中来实现的；党的组织领导，是通过人大行使选举任免权来保证的。2002年，党的十六大首次提出了要“改革和完善党的领导方式和执政方式”。2004年9月15日，胡锦涛同志在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话中强调，“必须加强党的执政能力建设，改善党对国家事务的领导……善于运用国家政权处理国家事务”[27]。2009年，党的十七届四中全会决定进一步提出，要“善于通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导”。随着党对治国理政规律不断深入认识和完善总结，习近平进一步指出，“要不断加强和改善党的领导”“要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作”，并第一次全面系统地提出了“四个善于”的要求，即“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一”[28]。“四个善于”的形成和提出，是对我国社会主义民主政治实践发展的高度总结，是对改革和完善党的领导方式与执政方式的深化和提升，也是对发挥人大制度优势和功能优势重要性认识的深化和提升。加强和改善党的领导方式与执政方式，目的在于推进党的领导方式与执政方式的法治化，而推进党的领导方式与执政方式法治化需要可靠的制度依托和制度承载，这一制度使命就是通过人民代表大会制度功能的提升来实现的。 “四个善于”的要求，不仅为改革和完善党的领导方式和执政方式指明了方向，同时对新形势下提升人大制度功能提出了新的更高的目标要求。

参考文献：

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[4][22][23][24]习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，载《人民日报》2014年9月22日。

[8]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1994年版，第220页。

[9]《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第111页。

[10][27]胡锦涛：《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，载《人民日报》2004年9月16日。

[12][19]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《人民日报》2014年1月1日。

[15]习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，载《人民日报》2016年7月2日。

[25]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第359页。

（作者系江苏省启东市人大常委会副主任）