密切人大与人民群众的联系研究

陈勇军

习近平指出，“各级国家机关及其工作人员一定要为人民用权、为人民履职、为人民服务，把加强同人大代表和人民群众的联系作为对人民负责、受人民监督的重要内容，虚心听取人大代表、人民群众意见和建议”[1]。密切人大与人民群众的联系是人大工作的根本，有利于改进党的执政方式、人大制度的总体运行，有利于深化党的群众路线，拓展人民民主、健全民主制度、丰富民主形式、完善有序政治参与。基于此，调查贵州省各级人大密切联系群众的工作，总结其成功经验，分析其面临的问题，提出进一步密切人大与人民群众联系的对策，具有重要意义。

一、人大联系群众工作所取得的成绩

调查发现，贵州各级人大坚持有谋划、有检查、有保障的原则，深入开展代表联系群众活动，在促进代表与群众联系上取得了显著成效。

（一）联系内容日益拓展

一是能根据时代变化和地方特点，向群众宣传党的路线、方针、政策、宪法、法律、法规，了解基层的贯彻落实情况。比如，织金县人大根据党的方针政策和本地发展大局的需要，改变“关起门”来确定联系议题的办法，通过实地调研、问卷调查和走访座谈等方式，把群众反映突出的问题确立为联系内容，使人大工作真正接地气，落实地。二是能听取群众对国家机关和工作人员的意见，为审议各项议案报告、提出议案建议、批评意见做准备。瓮安县人大注重联系内容的连续性，对没解决好的问题，坚持持续跟进。他们根据县党委的总体部署和年度经济社会发展形势，分析人民群众对政府期盼和生活追求，准确定位经济社会建设、民主法制建设应该确立的具体目标，再根据目标实现过程中可能遇到的困难合理确定联系议题。三是能围绕本级人大及其常委会的立法、监督等工作，列席本级人大常委会会议，参加执法检查和立法调研。有的地方人大注重联系内容的前瞻性、可行性和生活性，经常代表选民就政策的具体落实与地方官员进行沟通，出面帮助解决选民在工作和生活中遇到的邻里纠纷、盖房许可、养老金的计算等难题，保证了人大工作更贴近民情民意。

（二）联系制度不断完善

一是部分地区建立人大代表听取社会各界意见机制，拓宽了代表知情知政渠道。黔东南州为督促代表以接待来访、开展调研、主动下访和电话咨询等形式到基层中倾听群众要求，建立了“两代表一委员”民情联络制度，规定了轮流接待制、首问负责制和限时办结制。这项制度全面规范了人大常委会、代表和群众三者间的联系事宜，形成了互相支撑的制度体系，为人大联系群众提供了“尺子”。二是部分地区建立了代表反映人民群众诉求的反馈机制，增强了监督工作的针对性和实效性。如安顺人大制定了《安顺市人大常委会联系市人民代表大会代表暂行办法》和《安顺市人大常委会专题询问办法（草案）》，不仅明确了市人大常委会组成人员、市人大常委会各工作机构和办事机构联系代表的目的、內容、方式，而且规定了开展专题询问的原则、对象、内容、程序等[2]。三是完善人大代表议案建议的审议机制，使议案建议的审议办理过程成为密切联系代表、加强改进工作的过程。2014年，贵州省人大先后修订了《贵州省人民代表大会代表联系原选举单位和人民群众办法》和《贵州省委常委、省人大常委会组成人员、省政府副省长、省高级人民法院院长和省人民检察院检察长联系省人民代表大会代表办法（试行）》，为代表开展工作调研，依法履行职权，创造了良好氛围。

（三）联系载体日趋多样

一是采取了走访、通信、电话、接待来访、召开座谈会、问卷调查、代表网页及电子信箱等联系形式。黎平县罗里乡专门制定《党代表民情联络站工作制度》《党代表民情联络站联络员工作职责》，规定每名代表至少要固定联系10个选民，每年至少开展10次联系活动，每年向选民进行1次述职，接受选民评议，促进代表深入基层广泛倾听群众心声。二是在人口比较集中的地方建立代表联络站。代表联络站由各级人大代表按分组定期轮流接待，具有集中高效的特点。如黔南州三都水族自治县的“人大代表联合之家”，不仅组织代表学习有关法律，还组织代表向群众述职，通报评议结果，汇报有关部门对群众建议、批评和意见的答复、落实情况，使代表能够就社会发展提出操作性很强的意见。三都县周覃镇建立了功能齐全的“社区服务中心”和“群众工作中心”，为代表联系群众搭台纳策，很大程度上克服了联系群众中的形式主义问题。三是在人口居住分散地设立了社情民意信息直报点。如遵义县人大在信息直报点以代表联系卡和宣传栏形式向选民公布代表照片、联系电话、QQ号码等，要求人大代表认真填写《民情联络工作簿》，人大代表把收集到的社情民意加以整理研究，并就重要问题向相关部门通报，保证了人大联系群众的针对性，较好地解决了代表联系效果不易量化和监督的问题，为代表密切联系群众提供刚性支撑。四是与时俱进创新联系群众的活动载体。贵州省人大常委会开展“三带头、五个一”活动（即代表带头学习法律法规、带头推进政府工作、带头脱贫致富，有计划地联系一次选民、学习一项致富技术、帮扶一户贫困户、为群众办一件实事、给政府提一条合理化建议），拓宽了代表活动领域，激发了代表为群众脱贫致富想法子、出点子的积极性，办成了一批群众看得见、摸得着的实事好事，扩大了代表的社会影响力。

（四）联系效果更加显著

一是明显提升了代表在闭会期间的履职质量。由于群众随时可找代表反映诉求，不仅可使代表更有效地回应社会关切，而且可使群众关注的重大问题得到有效解决。平塘县人大在建立和完善代表联络站、代表联络室、代表接待选民中心后，在一年中先后开展各种活动300多次，组织代表学习5000人次，代表接待选民10000多人次，收到选民意见1000多条，帮助群众解决热点、难点问题800多件。二是有效增强了政府、代表和群众间的联系。贵阳市乌当区人大发挥牵头组织、引导服务、整合梳理、协调保障等多种功能，引导代表充分利用网络、短信、多媒体，不断创新联系手段，使联系活动提质增效；通过建立“代表之窗”，方便基层人大代表把群众发展愿望整理成议案，争取相关的政策支持，方便人大代表对基层存在的问题及时向相关部门提出，监督其进行整改，方便人大代表向群众宣传代表会议上的政策。三是初步形成了代表建议督办的“贵州模式”[3]。贵州省人大通过代表小组活动、代表接待日、代表联系选民等主题实践活动，为群众送政策、送信息、送技术、送资金，充实了代表活动内容，明确了人大联系群众的基本内容、主要方式、工作程序和保障措施等，通过完善制度，促进工作规范化；突出重点，提高督办工作实效；开展督办活动，推动代表建议落实；发挥代表作用，形成良好工作氛围；解决实际问题，代表建议变成“民生”工程等方式，增强了人大工作的社会影响面，提高了人大代表依法履职的积极性。

二、人大联系群众所面临的问题

调查发现，贵州人大联系群众虽取得较大成绩，但也存在人大代表对新情况、新问题注意不够，以及相关制度针对性、可操作性、实效性不强等问题。

（一）部分代表联系群众的态度不端正

一是部分人大代表存在形式主义、官僚主义。有的代表追求“报刊上有名，电视里有影，广播里有声”“前呼后擁到农家，隔着玻璃看庄稼，穿着皮鞋搞劳动，报纸电视齐报道”。部分人大代表照搬革命战争年代的“三同”（同吃、同住、同劳动）方式，在电视镜头的照耀下“西装革履挑挑土，装腔作势挥挥锄”。部分人大代表“代民作主”思想浓厚，喜欢将自己的意志当作群众意愿，使得其建议脱离了群众实际。二是有些人大代表代表意识淡薄，责任心不强。部分代表尤其是企业负责人对代表的性质、地位存在模糊认识，缺乏履行代表职务的主动性，以为人大代表是对自己出色工作的回报，是荣誉称号。部分人大代表“联系群众”的目的是为了自己的利益，只在民主测评、党员民主评议、换届选举、考察推荐等“关键”时刻才“礼贤下士”。部分人大代表只完成上级交办的任务，对群众的合理要求不问不理。对复杂矛盾、棘手问题，缺乏担当勇气，“出现了所谓的‘哑巴代表‘举手代表”[4]。三是部分代表存在慵懒思想。一些代表联系群众的思路不清、眼界狭隘、不能创新联系群众的方式方法；不熟悉联系群众的政策，对联系群众、服务群众缺乏激情，存在“无过就是功”的思想。

（二）部分代表联系群众的方式不科学

一是联系群众存在被动性、单向性和滞后性。有的代表习惯于被动式联系，以集体式、周期性活动为主，联系的时间、对象、内容、手段缺乏灵活性。联系对象固定在一个小圈子，与其他群众联系较少，不能最大限度听取倾听群众意见建议。联系方式还停留在访谈、座谈、听取会议报告、慰问等传统形式上，对信息时代条件下的联系方式重视不够、运用不足。习惯于“代表问、群众答”的单向联系模式，无意中将群众置于从属位置，缺乏双向度的互动过程。二是联系群众存在不够广泛、不够密切、不够规范。部分代表的联系方式（如开会、座谈等），既不能保证全体选民都能参加代表向选民的述职，也不能保证代表深入原选区经常性联系选民，导致部分选民成为联系盲区。部分代表不能充分利用便捷的电子信箱、互联网站、网上对话等渠道与选民保持密切联系，使联系受时间、空间、保障等限制。人大代表述职缺乏统一规范，特别是缺乏选民或原选举单位对代表的述职评议处置办法，导致监督实效不明显。

（三）代表联系群众的制度不够完善

一是代表联系选民的内容、方式、途径不够具体。各级人大代表联络机构存在机构设置、隶属关系、职能划分不统一，尤其对其性质、职能、工作方式没有作出明确规定，使联系活动容易被纳入工作作风范畴，缺乏法理上的刚性规定。二是组织制度不够健全。处在代表工作前沿的市（州）、县、乡人大编制少，使市县两级无内设代表联络机构，无法承担起繁杂的联系群众工作。三是工作制度不够细化。以集体活动为主的活动形式，难以保证代表联系群众的经常性。人大代表联系群众的内容不明确。现实中代表关注民生问题多，关注推进民主法制建设少；为民帮扶解困多，监督权力运行和国家机关工作人员少；一些基层代表把生活上的联系当作履职联系。代表督办建议、批评和意见的手段少、强制性差，代表建议办理的效果不明显，影响了群众对代表履职的信任，挫伤了代表联系群众的积极性。四是保障制度不够有力。代表法规定人大代表履职要有保障，实际上代表联系群众的专项活动经费少，乡镇人大代表活动经费到位难。无固定收人代表的误工补偿仅限于代表大会期间且补偿标准低。五是监督制度操作性不强。按代表法规定，代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见、接受监督，没有明确规定听取意见和接受监督的具体方式和由谁来组织。

（四）代表联系群众的平台不尽合理

一是联络站、接待室不够完善。首先，现有法律法规尚未对代表联络站作出明确的规定，群众对其功能作用了解也不多，不少人将代表联络站接待群众活动等同于“信访接访”。其次，联络站活动频率不高，活动成效也不明显，收集到的问题转交给相关部门后，未得到足够重视，或因办理存在困难，导致解决落实率不高，影响了联络站的社会评价。再次，人员经费保障不力。有的工作人员因是兼职而导致精力有限、参与联系次数不多、热情不高。有的联络站没有充足稳定的经费保障，难以保持其正常运转。二是联系群众的网站建设和管理滞后。首先，网站建设落后。网上信访、主任信箱、群众信箱、人大论坛等版块的位置不醒目，字体颜色不突出，在运行中“有名无实”。其次，网站管理不善。有的板块显示“您访问的网页不存在”，有的答复较少，有的给予“你好，请你依法向民政等主管部门反映”等踢皮球式回答。再次，代表资料公开不够充分。人大官网上虽设有“代表在线”“代表信箱”栏目，但没提供代表的所属选区、联系方式、工作单位及相关履历，妨碍了选民与代表的联系。三是联系群众的活动开展不够。首先，活动形式单一。多数代表要忙于自己本职工作，在“开展人大代表接待日”中，对来不了的群众如何实现远程接访缺少对策，仅把代表接待群众等同于密切联系群众，导致联系群众不够深入。其次，活动影响力小。许多到基层参选的领导干部，当选人大代表后很少到原选区联系选民，更谈不上向选民述职。再次，活动缺乏评估。对代表述职的要求和处置办法缺乏统一规范，监督效果不明显。

三、推进人大联系群众的对策

密切人大与群众的联系，应强化代表的教育培训工作，完善人大代表联系群众的制度，丰富代表联系群众的载体，为人大联系群众营造良好氛围。

（一）强化代表的教育培训

一是强化业务知识学习。要邀请省、州人大领导、专家及优秀代表现场授课，提高代表的履职能力。要组织代表学习人民代表大会制度知识、党的理论和基本路线、方针、政策等，提高代表联系选民的能力，做到自己肩上有担子、提议案建议有点子、进行监督有路子。要向代表寄送资料、通报有关工作情况，让代表了解本地经济社会发展的情况，增强联系针对性。二是要增强履职责任感。代表要熟悉和掌握法律赋予代表的各项民主权利，认清自己的地位和作用，树立“人民选我当代表，我当代表为人民”的意识。三是强化代表工作作风。要教育代表争当群众的贴心人，以走访为契机解决好群众的心头难题，切实把亲民为民作风贯穿走访活动始终。

（二）完善联系群众的制度

一是完善联系群众的组织制度。设立代表工作委员会、代表工作办公室、代表之家等，夯实联系群众的组织基础。保障代表的言论免责权、知情权、履职所需的时间、物质等。二是完善联系群众的工作制度。紧紧围绕党的重要决策、本地人大和“一府两院”的主要工作和群众关注的热点难点问题，确定代表联系群众的内容。及时把群众意见转化为议案和建议，并反映给有关单位承办，推动有关问题解决。三是建立代表联系群众的评价机制。建立代表信息公开制，把人大代表的电话、住址、职务公开。建立代表履职通报制，把代表走访选民、提出建议等履职情况反馈到代表的原选区，以便选民的监督和激发代表同选民保持密切联系。平塘县开展评选“最美人大代表”活动，为代表树立了榜样，激发了代表为民办事的责任感和荣誉感，使他们用具体行动践行“人民选我当代表，我当代表为人民”的诺言。四是完善联系群众的监督制度。“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督”[5]。代表履职报告要制度化，接受询问要常态化，被罢免要规范化。

（三）丰富联系群众的载体

我国人大工作的根基在群众、活力在代表，“要通过建立健全代表聯络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”。一是完善各级人大网络联系平台。首先，网站建设规范化。在人大官网醒目位置公布代表所在选区、联系方式、个人履历、参与活动、对某个问题的意见、对选民问题的回应、选民接待日、受理建议的范围等，以便选民“对号入座”进行联系。其次，维护人员专业化。维护人员既要掌握扎实的网络知识，又要熟悉人大工作；要制定网上代表联络站的建站流程和运行模式，为试点建设、网站运行、网页维护做好保障。再次，要“线上”“线下”一体化，通过“线上预告活动——线下开展活动——线上总结活动”，实现虚拟网络联络站与现实代表联络站的“虚实结合”。二是创建QQ、MSN、微博、微信公众号等自媒体。自媒体在帮助代表获取民意时具有平民化、个性化、门槛低、易操作、交互强、传播快等优势。应紧紧围绕党委的重要决策、本地经济社会发展大局、群众关注的热点难点问题，多角度、宽领域、全方位深化联系群众内容。三是强化代表联络站、室建设。首先，规范联络站工作，包括统一联系选民的时间、方式、手段、内容和联系机构的名称、标识、管理。其次，加强联络站的监督，明确规定联系群众的次数，监督联络站的调研、询问、约见等。再次，强化联络站保障，“要以便民和节约的原则选择代表联系群众机构的设置地点和工作人员”[6]，将代表联络站与地方民情处理中心设在一处，共享司法、民政、管理等资源。最后，坚持群众评价原则，即“人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”的标准。四是丰富并完善各种联系活动。首先，丰富联系活动形式，推出“阳光建议”公告栏、督办合议制、集体“摆摊”、联合接访，向选民述职、民情信息点、代表视察制等活动载体。其次，坚持“博大精深”的活动原则，“博”即力求知识广博；“大”即认识到当代表责任重大；“精”即围绕改革发展、稳定和群众关心的热点难点问题精准提出建议；“深”即代表深入选民体察民情，提出有趋向性、前瞻性和指导性的建议。

（四）营造良好的联系氛围

工作氛围是人大联系群众的软环境。良好的氛围能融洽代表与群众的人际关系，促进代表心理的相融程度，从而激发代表联系群众的动机，提高工作效率。一是加大对人民代表大会制度的宣传力度。要充分运用人大网站、新闻媒体等，全力营造想干事、会干事、干成事、不出事的良好环境。加强对人民代表大会制度和有关法律法规的宣传，增强全民的民主政治意识，广泛动员人民依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业。二是认真总结并宣传联系群众的经验。要充分利用电视、报刊、互联网等，经常交流联系群众的经验，宣传代表先进事迹，提高代表的群众影响力，激发代表联系群众的主动性、积极性和创造性。三是广泛宣传代表联系群众的社会意义。发动媒体为公开代表建议叫好，广泛地宣传代表法、监督法等。多角度报道代表联系群众的典型案例、创新做法等，使代表联络深入人心，获得社会各方面的积极支持。四是为代表联系群众提供各种保障。要通过召开政情通报会，向人大代表通报本地区经济社会发展的情况，为代表联系群众提供信息保障。要加强代表建议督办工作，保证“一府两院”及其相关部门切实尊重、支持、配合代表工作，树立代表威望。

参考文献：

[1]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，人民出版社2014年版，第13页。

[2]安顺人大网：《安顺市人民代表大会常务委员会工作报告》（2014年1月12日市三届人大五次会议）。[DB/OL].http：//www.gzasrd.gov.cn/article.jsp？id=38361&itemId=1788.

[3]梁国栋：《代表联系群众的“贵州故事”》，载《中国人大》2014年第16期。

[4]马新明：《代表联系群众问题分析》，载《人大研究》2014年第12期。

[5]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，载《人民日报》2015年11月26日。

[6]严标登：《推进人大代表联系群众机构建设的几点建议》，载《人大研究》2015年第1期。

（作者系贵州师范大学马克思主义学院教授。本文为贵州省人民代表大会制度理论研究会课题“密切人大与人民群众的联系研究”〔项目编号：2016TZJD1002〕研究成果）