完善人大汇集整合民意机制

陈淑娟

人大制度是保证人民当家作主的根本政治制度，保证和发展人民民主是人大制度的题中应有之义。一方面，由于中国社会的利益结构、利益诉求日益多元化，人大制度在整合协调利益、凝聚共识方面的作用日益凸显；另一方面，由于人大汇集民意的工作机制不够健全，真正做到代表最广大人民群众根本利益面临越来越多的挑战。民意到底是什么？人大汇集表达民意的现状如何？如何完善人大汇集表达民意机制？

一、从一个案例说起

关于烟花爆竹燃放管理的问题，北京市相关的法规和规章，经历了一个由限到禁又到限的反复过程，而每一次的立法都有相应的调查研究结果作为依据。立法的变化过程，很好地体现了民意的复杂性、多变性。

20世纪80年代末，北京市因燃放烟花爆竹造成的财产损失和人身伤害事件呈逐年上升之势，许多市民要求有关部门采取措施禁止燃放烟花爆竹。据媒体报道，北京市人大、政协在对“禁放”提案讨论期间，进行的民意调查结果表明：赞成禁放的占84.6%，反对的占13.2%，持其他观点的占2.2%[1]。

北京市政府1986年11月颁布了《北京市烟花爆竹安全管理暂行规定》，采取了“逐步限制、趋于禁止”的管理方针。其中燃放安全管理一章规定，除因特殊情况，经市公安局批准外，下列地点一律禁止燃放烟花爆竹：（1）天安门地区；（2）一、二类商业街；（3）火车站、电汽车站、机场及公共交通路口；（4）楼顶、阳台、室内；（5）体育馆（场）、公共娱乐游览场所、医院；（6）堆有易燃、易爆物品的工地、工棚、仓库；化工区、汽油灌站、煤气灌站、高压线、名胜古迹、公园、农村场院、草垛、山林、苗圃附件二百米以内的地区；（7）市公安局明令禁止的其他地区。

1993年10月12日，北京市第十届人大常委会第六次会议通过、当年12月1日起施行的《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》，将北京市东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区列为禁止燃放烟花爆竹地区，同时作出例外的规定，“朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区远离市区的农村地区，经区人民政府报请市人民政府批准，可以暂不列为禁止燃放烟花爆竹地区。”“其他远郊区、县的禁止燃放烟花爆竹地区，由区、县人民政府划定。”并规定，“市人民政府应当采取措施，逐步在本市行政区域内全面禁止燃放烟花爆竹。”可以说，这部法规虽然作出了禁止燃放的规定，但远未到“全面禁止”的程度。

2005年，在制定《北京市烟花爆竹安全管理规定》的过程中，关于禁还是限的问题，北京市人大常委会开展了多个层面的调查研究。市人大常委会内务司法办公室委托18个区县召开了218次座谈会、5252人参加，多数意见主张适度放开对燃放烟花爆竹的限制；内务司法办公室委托18个区县向北京市民发放了6万份调查问卷，赞成适度放开的占收回有效问卷总数的69.64%；市人大代表反馈意见319份，其中赞成适度开放的占意见总数的81.82%；根据市社情民意调查中心、城八区调研情况及“首都之窗”政府网站的统计结果，赞成在春节期间有限度燃放烟花爆竹的人数分别占了调查总人数的92.4%、62.7%、69.6%。

同样是民意，由于经济社会发展阶段的不同，主流民意发生了很大的变化，从禁止燃放悄然变成了限制燃放。2005年9月，北京市十二届人大常委会第二十二次会议通过了这部法规。条例仍规定了禁止销售、燃放烟花爆竹的区域，同时，对限制燃放烟花爆竹的时间、地点进行了规定，即“本市五环路以内的地区为限制燃放烟花爆竹地区，农历除夕至正月初一，正月初二至十五每日的七时至二十四时，可以燃放烟花爆竹，其他时间不得燃放烟花爆竹。五环路以外地区，区、县人民政府可以根据维护公共安全和公共利益的需要划定限制燃放烟花爆竹的区域。国家、本市在庆典活动和其他节日期间，需要在限制燃放烟花爆竹地区内燃放烟花爆竹的，由市人民政府决定并予以公告”。

二、民意复杂多元且难以准确获得

从实践情况看，民意具有以下几个鲜明的特点。

1.民意是多元的。随着整个社会的转型变迁、社会阶层和结构的变化，出现了思想状况多样性、价值取向多元化、利益诉求非统一化和利益关系复杂化的特征。同时，社会主体之间由于职业、职务、身份、地域等造成的信息获取和信息表达上的差异，被日益普及的互联网、新媒体所缩小，大家能够平等地表达对同一个事件的声音，从而更加体现出社会结构的分化，思想和价值观的多元。比如，对老旧小区加装电梯同一件事情，因为楼层不同、年龄不同、经济实力不同，就存在明显的不同意见。

2.民意是复杂的。民意存在多数民意与少数民意、主流民意与支流民意的区别。正如台湾学者余致力所言：“民意的民不必然等同全民，民意也未必一定是多数民众的意见。当然，特定的民意如果在人数上多过未表达意见或持反对意见的人时，我们可以称这种民意为多数民意或主流民意。”[2]同时，民意也存在潜在的民意和显在的民意之区别。经由各种媒介传播、告知于公众的民意，是公开的；还有一些民意则是潜在的、隐而未发的，是一种“暗流”。而潜在的民意，从民众数量上，有可能超过公开民意。政治学和大众传播理论中有一个沉默的螺旋（The Spiral Of Silence）理论，认为人们在表达自己想法和观点的时候，如果看到自己赞同的观点且这种观点受到广泛欢迎，就會积极参与进来，这类观点就会越发大胆地发表和扩散；而发觉某一观点无人或很少有人理会，甚至有时会有群起而攻之的遭遇，即使自己赞同它，也会保持沉默。意见一方的沉默造成另一方意见的增势，如此循环往复，便形成一方的声音越来越强大，另一方越来越沉默下去的螺旋发展过程。

3.民意是可以整合的。尽管民意存在多元、分歧的特点，但民意在很多方面也表现出它的确定性，人们对于具体事物的判断有很大的差距和变化，但是一个人看待问题的核心价值和内在逻辑却是相当确定的，大家发表的意见，在一开始可能极为纷繁，但用公开方式表达出来后，经过相互沟通，就可能达成某种共识，这些构成共识的部分可以叫作公众意见，而那些在沟通中无法达成共识的，可以看成是合理的分歧，因为是大家认知和了解的分歧，也不会妨碍相互尊重。虽然个体意见一般很不确定，但是达到统计意义上显著的公众意见往往比较确定，因此它们大多可在实际的多个或者反复的民意调查中得到印证。如果让民众公开表达意见、积极沟通、形成共识，在此基础上形成的大多数决定，有助于导致自觉的社会秩序。也就是说，整合的前提，是民众积极参与、主动表达，在相互沟通、交流的过程中，逐步达成共识。

三、人民代表大会制度是民意汇集整合的重要制度渠道

人民代表大会制度作为我国的代议民主制度，是民意表达和整合的重要制度渠道。

首先，从权力的来源上说，人民代表大会是由人民选举产生的，其权力是人民赋予的，应根据人民的意志和利益来行使国家权力，因而要充分反映民意，处处对人民负责，时时受人民监督。“人大的唯一职责，就是忠实代表民意，客观反映民意，并确保民意的实现。”[3]其次，人民代表大会具有统一行使国家权力的优势，具有相对超脱的地位，没有自己的特殊利益，能够摆脱政绩思维，用法治思维和民主意识，更好地代表人民群众的利益，为人民群众发声。第三，人民代表大会是实现民意组织化表达和制度化表达的重要途径，能够把分散的、局部的民意集中起来形成组织化的意志，通过体制内组织对组织的对话和协商，形成对相关权益诉求的法制和政策共识，实现问题的根本解决。

从广义来说，人大及其常委会的各项工作都是汇集整合民意的过程，是代表人民的意志和愿望，共同管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的过程。从狭义上来说，人大及其常委会采用一些具体的工作机制，广泛汇集民意。 比如，北京市人大常委会发挥代表联系群众的优势和作用，形成了以常委会围绕工作议题组织代表开展视察检查调研活动、代表小组活动、代表年中活动、会前集中视察、三级代表联系机制等汇集民意的机制，还在基层设立了代表联系选民的代表工作室、代表工作站、代表之家等，方便区、乡镇代表定期与原选区选民保持联系、听取选民对各方面工作的意见、了解选民的诉求和意愿等。此外，还有会议征求意见机制，比较典型的有立法工作中的座谈会、论证会、听证会机制等；公开征求意见机制，比如围绕立法、监督工作中的重要议题，通过北京市人大常委会官方网站，向社会各界公开征求意见建议。

近几年来，北京市人大常委会不断改进工作方法，围绕常委会的重点议题，引入专业调查机构开展民意调查逐渐常态化、制度化。2015年，针对停车管理问题和居家养老服务问题，与市统计局民意调查中心合作，开展民意调查。2016年，针对降低小客车使用强度立法和老旧小区改造议案办理，开展民意调查。其中，对降低小客车使用强度立法的调查委托市场调查公司开展，重点了解社会公众对北京当前交通拥堵状况的客观感受，以及对拟采取的单双号限行常态化、征收拥堵费缓堵措施的态度，为常委会立法提供信息参考。调查公司将调查对象确定为本市18岁至70岁的常住有车和无车居民，以有车居民为主，有车居民覆盖各年龄段，男女比例大致均衡，拥有车辆各个档次适当兼顾，在北京市城六区及通州区、昌平区进行专业调查，街头随机访问和电话随机调查共2200人，最终形成了10多万字的详细调查报告。经分析，只有不到三成有车公众支持征收拥堵费，五成有车公众支持常态化限行。以民意调查结果为支撑，市人大常委会决定暂缓这项立法。

四、对人大汇集整合民意的建议

（一）加强人大汇集整合民意机制的顶层设计

从前面的内容可以看出，民意本身是多元、复杂的，存在潜在和显在民意的区别，存在主流民意与少数民意的区别，但人民代表大会制度作为汇集整合民意的重要制度平台，汇集整合民意的机制缺乏总体的顶层设计。现有的各项机制，都是人大常委会在立法、监督、代表等工作中逐渐探索、总结出来的，不够系统和完善。有些机制并未常态化，比如立法中的听证会形式很少被使用，北京市人大常委会只使用了3次；有些议题几乎穷尽了各种汇集民意的工作机制，但有些议题只采用了一两种，呈现出不平衡的态势。在如何防止个体意见与公共利益和社会利益冲突，防止沉默的螺旋理论导致的显在民意与真实民意存在较大差异等问题方面，还需要加强制度设计。

这种顶层设计，应该像立法法明确规定了听证会、论证会、座谈会、向社会公开征求意见等做法一样，明确梳理出几大类汇集整合民意的工作机制。比如，对公开征求社会意见机制，明确哪些议题必须公开征求意见、公开征求意见不能少于多长时间、在哪些媒体和网站上公开、社会意见吸收情况如何反馈等。比如，对发挥代表联系人民群众作用方面，可以明确代表围绕人大及其常委会工作议题征求一定数量人民群众意见机制，使代表就近就便征求人民群众对某一项工作议题的意见建议成为常态，成为一个重要的民意来源。

（二）形成民意搜集、分析、整合、吸收、反馈的完整工作链条

目前，人大初步形成了汇集民意的工作机制，但尚未形成比较完整的从搜集、分析、整合到吸收、反馈的完整工作链条，没有形成工作的闭环。获取民意基础信息只是第一步，如何整合吸收民意，并对民意吸收情况及时反馈，才是激发公众参与度、提高公众满意度的重要一环。汇集民意重在把握民意，分清民意的主流和支流，将主流民意进行表达，对支流民意做到统筹兼顾。这需要人力的投入，需要对民意的真正尊重，也需要作出相关的制度设计。

这就需要我们完善整合民意的工作机制，在深入分析的基础上，分清民意的主流与支流，抓住支流民意关心的核心问题，提出兼顾不同群体利益的更合理的工作方案，真正达到整合协调利益关系、找到最大“公约数”的目的。在相关议题的前期准备、方案制订、开展调研、形成报告的全过程，都应当建立民意收集整理机制，引入第三方力量收集民意，常委会工作机构加强对收集哪些民意、怎样收集等问题的分析和指导，围绕民意反映突出的几个问题，有针对性地召开论证会、听证会、座谈会等，形成自己的认识和判断，反过来又能进一步引导舆论，推动社会各界形成共识。建立民意吸收的反馈机制，通过一对一答复、集中答复、网络回复等方式，对哪些意见吸收了、哪些意见没有吸收、没有吸收的原因是什么等内容作出反馈，反馈信息要及时予以公开，鼓励更多的人民群众积极参与、积极表达。

（三）加强对民意的量化分析

主要是更多使用统计调查等量化分析手段，真实、准确、全面地把握民意。实践中，我们也深刻地感觉到，民意调查是“面”上的调查，通过分层抽样等方式，抽选出与人口真实结构最接近的样本，开展电话调查、街头随机访问、入户调查等，得出的结论能够尽可能地接近整个社会民意的原貌，在为常委会科学决策提供民意支撑上，有更强的说服力。然而，由于委托专业机构开展民意调查或专项调查的成本较高、执行时间较长，人大工作中较多使用的仍然是“点”的工作方式，比如与相关政府部门座谈、召开小型座谈会听取利益相关方的意见、视察基层典型经验等，采用专业民意調查的项目主要是社会普遍关注、涉及公民切身利益、各方意见分歧较大的个别议题，每年一般只开展一两项，利用率不高。

建议在人大及其常委会的工作中，增加开展民意调查的议题数量，特别是像既有多层住宅加装电梯、生活垃圾分类等涉及人民群众切身利益、存在一定意见分歧的议题，更要用数据说话，使信息结构尽可能地与整个社会结构相一致，反映社会民意的原貌，增强决策的说服力，避免决策的片面化。

（四）积极应用互联网广泛汇集民意

目前，人大及其常委会对网络、手机客户端等新型方式应用较少。虽然公开征集社会意见是通过常委会门户网站进行，但几乎从未利用影响力更大的商业网站征求意见，征求意见的覆盖面、影响力都很有限。以2016年为例，北京市人大常委会通过机关门户网站，对人口与计划生育条例修正案等7项立法议题和2017年监督议题建议等3项监督议题征求了社会意见，但网民的参与度并不高，最多的一项是关于人口与计划生育条例修正案，8天时间里共有43条留言，其他项目中，除两项法规收到一两条回复外，基本是零回复。

习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出，网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网。群众在哪儿，我们的领导干部就要到哪儿去。各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切、解疑释惑。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2016年6月，中国网民规模达7.10亿，其中手机网民规模达6.56亿，占比达92.5%；2016年上半年，中国网民人均周上网时长为26.5小时，平均每天上网接近3.8小时。

由于中国网民规模的庞大，网络开放、平等、自由的特点，网民在网络上发表意见更加便捷、容易，人民群众参与公共政治的活跃度更高，民情民意的信息量更丰富，借由网络传播的焦点信息能够很快达到一定的传播量级，形成网络舆论，这些信息对于判断和了解民意具有很重要的参考价值。我们可以利用互联网网民数量大、互动性强、实效性强等优势，对人民群众关注度高的问题开展网络调查。

（五）发挥新闻媒体汇集整合民意的作用

当前，人大新闻宣传工作更多地还停留在程序性报道、工作过程报道、事实报道方面，汇集整合民意的作用发挥得还不够。事实上，新闻媒体是沟通联系人大及其常委会与人民群众的重要桥梁，承担着宣传和反馈双向作用。一方面，把人大及其常委会的工作宣传出去，让更多的人民群众知情；另一方面，把人民群众的意见和声音收集上来，让人大及其常委会的决策更科学、民主。新闻媒体具有一种为公众设置“议事日程”的功能，通过赋予各种议题不同程度的显著性的方式，影响着人们对周围世界“大事”及其重要性的判断。通俗一点说，媒體经常报道哪些事情、对哪些事情关注度高，人民群众就会认为这些事情重要，就会更加关注这些事情。

我们应善用新闻媒体的议程设置功能和舆论表达场的功能，对一些人民群众关注度高、各方意见可能分歧较大的议题，比如烟花爆竹禁放、养狗、限行限号限购等问题，让新闻媒体积极报道，引发人民群众的关注、参与和讨论，充分发表自己的看法和观点，从而让常委会工作机构能够把握民意的总体流向，进而有意识地加以引导，在不同观点的争论、交锋中，促成主流民意的形成，整合协调利益，达成社会共识。

这里面要处理好舆论和民意的关系。民意存在于公开与潜在两个层面，经由各种媒介传播、告知于公众的民意即是舆论；但更多的民意往往是潜在的、隐而未发的。民意在外延上比舆论更广，舆论是经过传播和再现的民意，是民意的一种表现形式，而不是全部。我们要善用媒体的力量，让更多的潜在民意通过新闻媒体的报道，成为显在的民意，形成舆论，根据民众意愿和接受程度，出台合适的政策。

注释：

[1]《历程：北京烟花爆竹由“禁”改“限”》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/society/2005-09/09/content_3603283.htm，访问时间：2017年3月2日。

[2]余致力：《民意与公共政策——理论探讨与实证研究》，台湾五南图书出版股份有限公司2002年版，第36～37页。

[3]蔡定剑：《中国人大制度》，社会科学文献出版社1993年版，第34页。

（作者单位：北京市人大常委会研究室）