新一轮集体林权制度改革阶段成效、存在问题及完善对策

朱莉华++马奔 温亚利

摘要：对国家林业局随机抽查的10个省（区）、20个县、40个乡（镇）、80个村800户农户的问卷数据进行统计分析，显示新一轮集体林权制度改革取得了阶段性成效：明晰产权、承包到户的改革任务基本完成；分林到户后农民造林护林的积极性显著提升；农民造林及林地流转收益权逐步得到保障；合作社在促农增收方面发挥了积极作用；公益林生态效益补偿款基本到户。但也存在不少问题：林权证登记不规范，发证管理与经营需求脱节；扶持农民营林增收的资金、技术、服务难落实；农民很难也很少用林权证抵押贷款；林业专业合作组织带动农民营林致富的作用不强；公益林补偿标准偏低，商品林采伐受限。结合各地在深化改革阶段的创新实践以及《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》，提出了推进集体林地三权分置，明确集体林地发展定位，引导集体林地适度规模经营，吸引社会资本进山入林，加强社会化服务体系建设等完善集体林权制度改革的具体措施。

关键词：集体林权制度改革；林业经营模式；三权分置

中图分类号：F326.20文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）03-0143-09

新中国成立以来，我国农村集体林权制度围绕农民与集体林权关系进行了数次调整变革，一直在探索“分与统”“放与收”的林业管理和经营模式。新一轮集体林权制度改革全面开始于2008年，中共中央、国务院印发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，提出用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标[1]。至2013年，历时5年的改革任务完成情况及改革成效如何，还存在哪些问题？2014年，国家林业局在全国设立了30个深化集体林权制度改革试验示范区，旨在破解集体林权到户后，林地承包经营中存在的体制、机制性问题，那么各地开展了哪些完善集体林权制度的创新实践？2016年11月，国务院办公厅印发《关于完善集体林权制度的意见》，再次对集体林权制度改革进行全面部署，那么完善的具体对策是什么？基于以上问题，本文对2013年4月，国家林业局随机抽查的山西、内蒙古、吉林、黑龙江、湖北、广东、广西、重庆、四川、贵州等10省（自治区、直辖市）、20个县、40个乡（镇）、80个村800个农户的有效问卷数据[2]、座谈调研资料进行了统计分析，首次全面系统地实证研究了新一轮集体林权制度改革的阶段成效及存在的问题，结合各地在深化改革阶段的创新实践以及国办意见，提出了完善集体林权制度改革的具体对策，以期对各地制定和完善集体林权制度改革实施方案提供参考。

一、新一轮集体林权制度改革成效国内外研究综述

国外学者对中国林权改革的研究仅见于20 世纪八九十年代，且研究的文献资料不多。主要是分析了早期集体林权改革的制度绩效及影响因素。如Song Yajie 等认为，中国林业家庭股份合作模式有利于调动林农的生产积极性，提高林业生产力[3]。Horst 等也认为，中国林业家庭经营模式有益于林业经济增长与环境改善双重目标的实现[4]。但是，由于林权改革政策不稳定（频繁变动）及一些不合理的制度安排，林權改革的效果受到了严重的影响[5]。南方林权改革对林地增加有一定的积极影响，但受制于采伐限制等制度约束，林权改革对木材采伐量并没有产生积极效果； 而集体林权制度变迁所导致的不确定性，显著地影响了农民造林与森林经营的积极性[6]。林权改革本身对农户增收可能并没有什么效果，农户收入增长主要受制于诸如社会、文化、经济、生态环境等外部因素的约束[7]。以上研究结果也印证了我国在新一轮集体林权制度改革中，要用5年时间完成明晰产权、承包到户改革任务的必要性。国外文献中，有学者初步分析了新一轮集体林权制度改革的成效，如：基于2006-2007年在福建等8个省区的调查数据分析，认为林改后，农户林业收入有所增加[8]，林业生产投资增加[9]，林改仅对实施当年的造林面积有显著的正影响[10]。基于福建永安和江西铜鼓的案例研究，Chen等认为新一轮集体林权制度改革有效地促进了农民增收[11]。也有学者对农户林业投资的影响因素进行了分析[1213]。国外文献对新一轮集体林权制度改革成效的研究也几乎是国内学者的研究成果。

国内文献对林改成效的研究主要是在林改初期，孔凡斌等基于福建、江西等试点省份的调查，认为新一轮集体林权制度改革后农户林业生产积极性提高，农户造林投入增加，造林面积增长[14]。刘珉基于河南的实证研究发现，林权改革对增强农户种植林木的意愿有显著的促进作用[15]。有学者认为通过确权、发放林权证和家庭经营极大地促进了用材林的规模扩大，并增加了林地的投资[16]，林农发展经济林、林下经济等生产积极性提高[17]。也有学者指出，集体林产权制度改革不过为林农投入提供了一个前提条件——良好的产权环境而已[18]。银小柯基于福建省漳平市、永安市、政和县、仙游县、永定县和长泰县6个地区的调查数据研究指出，产权明晰是林业投入的必要而非充分条件。即便是产权稳定，但如果配套的林木林地流转、抵押市场不完善，林农也会缺乏投资积极性[19]。目前国内学者对新一轮集体林权制度改革成效的研究多见于农户收入、地方收入、森林资源经营情况以及效率与公平，多以南方个别省区、单一地区、某些方面的定性分析为主，林权改革成效的地区差异没有体现，鲜有系统全面的实证研究，且采集数据的时间基本都在六年以前，反映的均为新一轮集体林权制度改革试点及实施初期的成效，没有反映5年林改结点期最新成效和通过全国性大样本调查体现2008年中央10号文件精神落实情况。以农户为研究对象，对关键结点期的林改成效进行实证分析，同时跟进分析深化改革试验示范区的创新实例，探索进一步完善改革的具体路径，是一项非常必要、漫长而且重要的研究课题。

二、新一轮集体林权制度改革阶段成效

（一）明晰产权、承包到户的改革任务基本完成

2013年的调查涉及中部省区山西、湖北，西部省区内蒙古、广西、重庆、四川、贵州，东部省区广东和北部省区吉林、黑龙江，调查省区的选择对现有研究具有补缺性和典型性。经对调查数据进行统计分析，80个样本村集体林地总面积7.16万公顷，确权面积7.12万公顷，确权率99.34%。确权面积中，自留山0.32万公顷，家庭承包6.03万公顷，联户承包0.15万公顷，农户家庭承包经营率为91.31%；集体统一经营0.40万公顷，占确权面积的5.65%；其他形式承包0.22万公顷，占确权面积的3.04%。

800户样本户中，35.63%的农户有自留山，86.38%的农户通过“分林到户”承包了林地，11.38%的农户有联户承包林地。明晰产权主要以家庭承包为主，其中内蒙古杭锦旗塔然高勒镇的两个抽查村以100%家庭承包的形式明晰产权，给散布于草场中的林地落界确权发证，既避免了林地流失，又为林权流转、抵押贷款创造了条件。乌拉特前旗将农田防护林以林带为单位确权发证，按照“树随地走”的原则，村委会与每一家签订一份管护合同，将每一棵树的管护责任落实到户，使农田防护林得到了有效的管护。

80个村林权证发证面积6.93万公顷，发证率97.36%。共发放林权证2.86万本，其中发到农户2.79万本，占总本数的97.60%。抽查的农户基本都签订了承包合同，800户样本户中有723户拿到了林权证，占90.38%，没有拿到证的原因主要是集体经营，均股均利，还有个别是因为村里保管。10%的农户有股权证，主要集中在广东省。10省区80个样本村明晰产权、承包到户情况见表1。

800户样本户中，31.13%的农户有荒山，有荒山的农户中，71.95%的农户开展了造林，没有造林的原因主要是缺乏资金，占64.18%；其次是缺乏劳动力，占11.94%，还有部分是因为交通不便，地理或地质条件不适合造林。94.39%的农户自己管护林地，个别农户家中林地无人管护主要原因是农户认为林子不会出事，不用管护，还有部分农户没有能力管护。农户反映，林改后他们的林地上没有发生偷砍滥伐现象。森林防火、病虫害防治工作主要由林业站、防火队和农户配合完成。

（二）分林到户后农民造林护林积极性显著提升

依据2008年中央10号文件的总体目标，利用5年时间基本完成明晰产权、承包到户改革任务的阶段成效可通过确权率与发证率来直观体现，那么分林到户是否提升了农民造林护林的积极性，本文利用卡方检验对分林到户与未分林到户农户的造林、护林及林地流转和加入合作社的积极性以及公益林生态效益补偿款到户情况进行分析验证，结果见表2。

从表2可以看出，分林到户的农户其造林和护林积极性都很高，在造林积极性上，分林到户的农户造林积极性显著高于未分林到户的农户（75%>4%），且农户的护林积极性也显著高于未分林到户的农户（90%>31%）。虽然从整体来看，农户林地流转及参与合作组织的积极性并不高，但是分林到户还是显著增加了农户流转林地和参与合作社的积极性。

（三）农民造林及林地流转收益权逐步得到保障

内蒙古乌拉特前旗出台政策鼓励农民在毛渠上以育代造，树种选择、采伐年龄由农民自主决定，委托乡镇林业站核发采伐许可证，进一步简化了毛渠林带采伐管理程序。毛渠林带采伐免征育林基金让农民看到了农防林直接的经济效益，有效缓解了河套灌区农民造林与胁地的矛盾；贵州省以锦屏县平略镇3个村为试点，实行木材采伐村级自主管理，免交税费押金和更新保证金；四川省眉山市东坡区降低大部分商品林采伐龄级，减少采伐审批环节中的村、组签字，2平方米以下的采伐审批下放到乡镇林业站，缩小凭证运输范围，竹片、竹制品不再凭证运输，同时建立森林抚育和经营的流动科技指导队伍，走村入户开展科学经营服务。四川省还积极探索林权流转最低指导价制度，推行森林资源资产实物量评估。眉山市东坡区根据不同因子将林地等级划分为3级，最低流转价格每年不得低于100元/亩。林木等级划分为4级，最低流转价格不得低于1 000元/亩，保障了农民林地流转权益。重庆市酉阳县政府推行林地联营和森林景观资源流转模式，实现“不砍树也能变现”。彭水县探索推进单一林地经营权流转，促进流转经营权获得者集约发展林下经济，提高林地经济效益，带动农民增收；广东省林业厅与省工商局联合推行林地流转合同、承包合同示范文本；广西壮族自治区积极开展林权流转登记发证试点，规范管理林地林木流转。

（四）合作社在促农增收方面发挥了积极作用

内蒙古自治区杭锦旗锡尼镇阿门其日格村的再兴林沙种养殖专业合作社，组织农牧民合作造林、统一平茬销售、发展林下禽类养殖等，解决了牧区劳动力不足，一家一户造林难、增收难等问题。四川省將发展林下经济和农民林业专业合作组织列入《四川省连片特殊困难地区产业扶贫规划（2011-2015年）》，发挥合作组织帮助秦巴山区、乌蒙山区、川西藏区的60个国家级贫困县发展林下经济脱贫致富的作用，如洪雅县槽渔滩镇文山村的农民成立了明珠林竹专业合作社，统一组织申请采伐指标和木材销售，有效解决了林农单家独户申请木材采伐指标难、销售木材价格低等难题。广东省制定了统一模式的股权证，将股权证发放到户，要求将收入的70%分配到村集体成员，如肇庆市封开县创新集体统一经营山林股份制经营模式，成立理事会机构，建立股份合作社章程和管理制度，通过有机构、有制度、有凭证、有分红的“四有”模式保障农民收益。湖北省钟祥市和宜昌市注重在合作组织中发现能人、培养能人、运用能人，充分发挥能人在合作发展林下经济、促进农民增收致富中的重要作用。贵州省成立了林下经济发展协调小组，每年从林业产业专项经费中单列200万元，依托农民林业专业合作社发展林下经济，带动农民增收。

（五）公益林生态效益补偿款基本到户

800户样本户中，有283户家中有公益林，占总户数的35.38%。其中73.70%的农户拿到了生态效益补偿款，且均是通过“一卡通”直接发放到农民账户里。如表2统计结果，大多数农户的公益林生态效益补偿全部到户，分林到户的农户生态效益补偿全部到户率显著高于未分林到户的农户（73%>12%）。贵州省从2008年开始，省财政每年安排资金3 000万元、市县财政配套3 000万元，按照每亩每年5元的标准，率先对省级以上自然保护区内的集体林地实施生态效益补偿（现已纳入国家公益林补偿范围），并开展对非天保工程区地方公益林的补偿工作。四川省严格落实林地征占用补偿政策，按政策规定全额兑现林农补偿资金。农民没有拿到生态补偿的主要是县级公益林，由于县级财政紧张还没有发放生态补偿金。调查中没有发现农户有林地被征占用情况，10省区样本农户至2013年集体林权制度改革情况见表3。

三、新一轮集体林权制度改革存在的问题

以上对基础改革全面推进5年的阶段成效进行了统计分析，那么农户的满意度如何，找出改革中还存在的问题，是进一步完善改革的前提。调查从林权证发证管理、资金技术服务落实情况、林权证抵押贷款情况、合作组织带动农民增收情况、林业资金补贴力度等5个方面，采用李克特5点量表对每方面的农户满意度进行赋值（见表4）。按照李克特5点量表赋值打分，农户对林权证发证管理、资金技术服务落实、林权证抵押贷款、合作组织带动农民增收、林业资金补贴力度等5个方面改革的满意度得分结果，见图1。

总体看，得分均小于4，说明这几方面需要在深化改革中进一步完善。得分最低的是林权证抵押贷款，说明需进一步采取措施加大推进力度。其次是资金技术服务落实，说明需加快完善社会化服务体系，在改革中不断提升农民满意度。再次是合作组织带动农民增收作用不明显，因此，林业资金补贴力度需加大，林权证发证管理需完善。具体问题分析如下：

（一）林权证登记不规范，发证管理与经营需求脱节

调查中发现，在林权证登记方面存在一些问题，林权证填写打印不规范。有的联户发证只登记了村民小组组长的名字，没有标注其他联户的名字；有的属于家庭承包经营的林地，林权证备注为自留山；有的林权证没有“四至界限”图，或仅有简单的示意图。现有林权发证管理办法与实际经营需求脱节。林木权属或林地经营权属发生变更，农民或其他权力人要求发林权证，用来抵押贷款或融资经营，但不符合现行林权变更登记发证管理办法的有关规定，农民尤其是其他林权权利人对该问题反映强烈。在延包、换发证过程中发现存在历史地界划分不清晰、现有勘界工作模糊不到位的情况，给未来的林地承包经营埋下隐患。

（二）扶持农民营林增收的资金、技术及服务难以落实

农民有强烈的靠山致富愿望，94.39%的农户开展林地管护，71.95%的农户造林，只有2.75%的农户转让和出租了林地，大部分农民希望通过经营林地增收致富，但其产业发展尚处于探寻阶段，存在选择项目、落实资金、技术服务难等问题。林下经济缺乏政府统一引导和科学规划，产业发展迟缓。调查显示，由于缺乏政府引导和支持，缺乏启动资金、缺少相关技术、缺乏市场信息，加上林区偏远、信息不畅、交通不便、林地规模小、地块分散等因素，林农对林下资源进行有效开发利用进展慢、效率低。在吉林、四川省调查的80户农户中，分别只有6户和5户发展林下经济，主要以林下种植、养殖为主，占承包林地农户的8.22%和6.25%。800农户中只有8.75%的农户参加了森林保险，农户森林保险参保率低，主要是地方政府统一组织的森林保险，存在保险理赔款不直接到户的问题。对于生态林保险，全部是由政府买单，保险公司与县林业局签订合同，理赔款付给林业局，除少部分理赔款用于灾后重造林等，其余理赔款去向不明。

（三）农民很难也很少用林权证抵押贷款

调查发现，72%的农户林地面积小，且分散偏远，银行不愿意做这种高成本、低额度的抵押贷款业务。农户目前不用林权证申请小额信用贷款也很方便，用林权证抵押贷款反而门槛高，而且手续繁琐。农民觉得用林权证抵押贷款难度大且不方便。缺乏有资质的林地评估机构出具评估报告，银行不放心，便提高贷款门槛、增加贷款程序、降低贷款额度，使农户很难申请到林权抵押贷款。调查中只有0.25%农户申请了林权抵押贷款，广东、广西有些地区已开展林权抵押贷款，但贷款者主要是造林大户和工商企业。在获得了林权抵押贷款的农户中，贷款金额平均只占评估额的一半，且贷款利率高。农民普遍反映，由于林地面积小、抵押贷款手续繁琐、资产评估难等原因，很难申请到林权抵押贷款。银行倾向于把款贷给村里的造林大户和工商企业。

（四）林业专业合作组织带动农民营林致富的作用不强

由于缺乏政府有力推动和合理规划布局，启动资金投入不足，造成各地林业专业合作组织发展慢，对农户的经营组织作用不强。在调查的800户农户中，只有76户加入了林业合作组织，占9.5%。一些受访农户表示不想加入合作社，担心经营收入大部分被别人拿走。大多数农户没有参加合作社的主要原因是当地没有成立林业专业合作社或者没有形成有规模、有带动作用的林业产业。林地经营处于单家独户经营、分散经营、小规模经营状态，组织化程度低。林业社会化服务组织普遍服务意识不强，因没有经费来保证为农民提供免费或低价服务，结果是高收费导致农民反感，农民宁愿低价将林产品卖给上门的收购商，也不愿意去服务部门咨询或发布销售信息。

（五）公益林补偿标准偏低，商品林采伐受限

广东的农户普遍反对划定公益林，尽管广东生态效益补偿额是本次调查的10个省区中最高的，达到18元/亩，但是对比林地出租（30～70元/亩）与商品林经营的收入，差别较大。大部分省（区）每亩5元或10元的生态效益补偿，对于农户而言是杯水車薪。育林基金征收于民却未用于造林。虽然国家降低了育林基金的费率，但实际上各地变相地提高了基准价，并且每年征收的育林基金基本上没有返还被征收者用于造林，小面积、零星造林农户享受不到造林补贴等优惠。造林、抚育和采伐都需要成本，尤其是种植速生林，农民迫切希望国家能提供苗木和肥料购买补助款等，但实际上造林补贴等都被大户拿走。农民采伐利用商品林受到限制。国家每年在适时增加采伐指标，而地方层层加码减量，政府批的指标用不完，农民却不够用。广东、广西两省区的限额执行率为50%左右，四川省仅为29.4%。近四成受访农户没有开展森林经营，其中68.96%的农户表示，地方政府限制商品林采伐是导致无法开展林地经营的主要原因。

四、完善新一轮集体林权制度改革的对策建议

为巩固和发展基础改革成果，进一步完善政策，逐步解决改革中存在的问题，2013年7月，中国银监会、国家林业局联合出台了《关于林权抵押贷款的实施意见》，正式启动了让林业资源变现资本的深化集体林权制度改革。2014年8月，国家林业局在全国设立了30个深化集体林权制度改革试验示范区，示范区在突破解决集体林权到户后，林地承包经营方面存在的机制、体制问题上进行了创新实践[20]。在总结各地实践创新的基础上，2016年11月，《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（以下简称《意见》）出台[21]，该《意见》是针对确权到户改革完成后出现的新情况、新问题，对2008年中央10号文件的补充完善。新《意见》围绕实施精准脱贫，对完善集体林权制度怎么发力，要处理好哪些关系，解决好哪些重大问题给出了指导意见，提出到2020年实现集体林区森林资源持续增长、农民林业收入显著增加、国家生态安全得到保障的目标。截至目前，全国集体林地资产存量和变现量之间还存在着巨大反差，集体林地经营水平还有待提升，结合800农户调研反映出来的问题和各地深化改革的创新实践，笔者提出了贯彻落实2016年国办《意见》精神，完善集体林权制度改革的具体对策。

（一）推进集体林地三权分置，落实经营权

2016年国办《意见》提出，继续做好集体林地确权颁证工作，逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制。要实现集体林地三权分置，就要在规范林权证登记管理的前提下，落实好三项权能，既要解决好林地承包到户后，农民既不造林，也不经营，又不流转，甚至撂荒的问题，又要解决好由于林权流入方没有相应的林权凭证，无法获得林权抵押贷款和林木采伐指标的问题。前者是由于当前集体经济组织缺乏对集体林地所有权权利行使的手段，不能有效地督促农户经营林地。后者一方面是由于承包权和经营权尚未分离，另一方面是由于农村青壮年劳动力外流，留下“老弱病残”无力经营林地。2015年，浙江省龙泉市率先探索实行了林地流转证制度，实现了三权分置。辽宁省恒仁县在试点村办理发放《林地经营权流转证》46本，面积344.67公顷，甘肃省泾川县开展了果树经济林确权颁证工作，宁夏开展了非基本农田葡萄树确权颁证试点并扩大到枸杞等经济林，湖北省襄阳市积极推进三权分置改革，加快构建新型林业经营体系，四川省成都市探索了林地承包经营权有偿退出机制。各地创新实践表明，在完善改革阶段，应制定具体实施方案，通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对集体林地经营权予以确认，稳定集体林地所有权，规定集体经济组织有权监管并可收回撂荒多年的到户集体林地经营权；稳定农户承包权，规定其他任何主体都不能取代、剥夺或非法限制农户承包权；明确集体林地经营权权能，颁发权益凭证，拓宽权益凭证的使用范围。

（二）修法明确集体林地发展定位，扶持发展林下经济

2016年国办《意见》提出全面停止天然林商业性采伐后，对集体和个人所有的天然商品林安排停伐管护补助。放活商品林经营权，赋予林业生产经营主体更大的生产经营自主权。在完善集体林权制度改革阶段，对现行《森林法》进行修订时，应明确集体林地的发展定位。随着经济社会的不断发展，人民群众对林产品的需求逐年加大。2014年，全国木材需求达5.39亿立方米，其中进口2.59亿立方米，对外依存度高達48.1%[22]。与此同时，木本粮油、名贵中药材、干鲜果品等林产品的市场需求与日俱增。在国有林场和国有林区已定位于生态功能的新形势下，集体林地必然要承担更大的林产品供给任务。据统计，2014年，全国71%的商品材来源于集体林业，但全国有70%的集体林地被划定为公益林，有些地区甚至达到90%[22]，现行《森林法》不允许对公益林进行抵押和转让，影响集体公益林经济效益的提升。2012年，《国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见》，有力地促进了集体林业产业发展。但整体上看，集体林业产业发展仍相对滞后，与其承担的功能不相适应。据国家林业局对部分省区监测，目前集体林区林业一、二、三产业的产值结构约为44∶43∶13[22]，第二产业所占比重明显偏小，第三产业仍有很大的发展潜力。为扶持发展林下经济，中央财政自2013年9月启动了林下经济中药材种植补贴试点工作，林药补贴资金逐步从2013年的7 000万元增加到2016年的2亿，补助范围从2013年的15个省（区）扩大到2016年的28个省（区、市）。在中央财政补贴试点项目的带动下，全国已有16个省区市出台林下经济省级财政资金扶持政策，调动了各地发展林下经济的积极性。但由于补贴试点资金非专项且仅限林下中药材种植，各地在使用过程中普遍反映资金量少、拨付渠道不畅、补贴项目单一。因此，需要在修订《森林法》时，从法律层面明确集体林地的发展定位。制定调整完善承包到户公益林的实施方案，落实公益林分级经营管理政策，鼓励非木质利用，设立林下经济发展中央财政专项补助资金，扩大林下经济补贴范围，放开集体商品林木采伐限额，推进择伐、渐伐方式实施森林可持续经营，充分调动广大林农经营林地、发展林下经济的积极性，提高集体林地经济效益。

（三）扶持培育新型林业经营主体，引导集体林地适度规模经营

2016年国办《意见》提出，鼓励和引导农户流转林地经营权和林木所有权，发展林业适度规模经营，培育壮大规模经营主体。依据国家林业局“集体林权制度改革监测”项目组的实证分析，只有林地规模经营面积超过93.33公顷时才能出现规模经济。要实现适度规模经营，需要培育新型林业经营主体和推进集体林权流转。在2013年对800农户的问卷调查中可以看到，只有9.5%的农户加入了合作社，2.75%的农户自主流转了林地。截至2013年底，专业大户、家庭林场、农民林业专业合作社、林业企业等4类经营主体经营林地面积只占集体林地总面积14.70%。据农业部统计数据，截至2014年底，纳入统计调查的农民专业合作社达113.8万个，其中林业合作社的比重仅为5.8%[23]。林改后，承包林地面积细碎、分散，农村劳动力老龄化、弱势化，青壮年林农进城打工、林地无人无力经营现象较为普遍。浙江省通过政策资金扶持、引导林地流转、加强科技信息服务等措施，形成了承包经营、股份合作经营、租赁经营、转包互换经营、托管经营5种林地流转模式，培育了专业大户、龙头企业、“林保姆”、股份制家庭林场、林地林木股份合作社等新型林业经营主体，促进了林业生产基地化、规模化、集约化、现代化；江西省赣州市丰富农户“五统一分”的经营模式，探索了“林地入股分红”“人入社，地不入股”“人入社，地入股”“企业出资，林农管护”等互利共赢的利益联结机制。辽宁省新宾县制定发展标准、出台扶持政策，引导组建家庭林场287家，家庭林场经营面积达到县域集体林地面积的19.8%[20]。重庆市南川区探索出了国家集体合作共赢的“三种”模式，使农民依靠国家公园建设实现增收，充分调动了林业发展的积极因素和活力。面对山区农村村庄空心化、林农老龄化、林业兼业化的现状，应大力培育规模经营主体，扶持创建林业专业合作示范社，探索创建合作社联社，加强监管，提高质量[22]。同时应规范林权流转行为，推进集体林地适度规模经营、多种经营。建立健全多种形式利益联结机制，让农民切实分享到林业增值收益。

（四）持续加大财政金融扶持，吸引社会资本进山入林

2016年国办《意见》提出加大金融支持力度。尽管国家及各省财政、金融等部门在新一轮集体林权制度改革中出台了一系列政策，引导工商资本进入林业。但林业是一个高投入低收益的行业，农户很难也很少能用林权证抵押贷到款，800农户问卷调查显示，只有0.25%的农户进行了林权抵押贷款，28.05%的农户由于没有资金投入，将承包林地撂荒。当前，由于集体林业发展的补贴机制不健全、融资政策不完善、管理政策不健全导致发展集体林业迫切需要投入却很难找到资金来源。因此，浙江省探索形成了“缙云林贷通”、云和县村级生态公益林补偿质押基金、龙泉公益林信托收益权担保贷款等贷款模式和金融产品[20]，把生态资源转变成了金融资产。同时，建立用林权资产注册企业合作社的模式，直接将林权资产作为工商注册的认缴资金，实现林权资产的资本化，增加了森林资源的财产属性，拓宽了林业融资渠道。福建省三明市组建林权收储机构，解决了不良林权抵押贷款处置难的问题。推行了林权按揭贷款新模式，解决了林权抵押贷款期限短的问题。同时，严把资产评估、森林保险、林权监管、收购处置、收储兜底五道关口，有效防控了林权贷款风险。四川省成都市加大公共财政支持力度，探索林业补贴普惠政策。结合试点创新和国办意见，完善林改阶段还需将木材战略储备林基地建设扩大到集体林区，将营造林和林业基础设施建设列入政府和社会资本合作机制（PPP）试点目录。深化育林基金制度改革，降低对木材的征收标准。争取建立集体林业大县财政奖励补助政策，加快完善森林生态效益补偿制度。支持工商资本投资林木良种繁育、高标准设施林业、林下经济等林业产业，鼓励开发农村“四荒”地，发展林业多种经营。总结推广深化改革试验示范区林权抵资注册制度、林权收储制度和风险担保制度等，加强林业招商引资信息服务，加大金融扶持力度。积极推进林权收储财政激励机制建设，鼓励企业、合作社为农户提供贷款担保服务。引导金融机构针对新型林业经营主体、不同林种、树种的生产周期创新金融产品和服务，逐步建立起适应林业生产特点、经营者愿意借贷、金融机构敢于放贷的林业金融支持體系[22]。

（五）着力加强社会化服务体系建设，妥善化解林权纠纷

2016年国办《意见》提出完善社会化服务体系，健全经营纠纷调处机制，将矛盾化解纳入法治轨道。尽管明晰产权、承包到户的基础改革任务2013年就已完成，但是在延包、换发证过程中存在的历史地界划分不清晰，原来勘界工作不精确、不到位、预期分山等情况，还是给未来的林地承包经营埋下了一些隐患。深化改革阶段不良林权抵押贷款的处置变现、林地经营权流转的不规范、林地经营技术欠缺等一系列问题要靠社会化服务体系去解决。辽宁省本溪满族自治县建设林权交易平台助推林权流转，同时搭建林产品电子商务平台，将林业产权交易引入市场化运作轨道。浙江省成立了庆元县法律援助中心县林业局工作站，开通了法律援助便民“直通车”为山区林农提供涉林法律援助，同时开发使用集林权证信息、森林资源资产信息、林权抵押登记于一体的“林权IC卡”。福建省建瓯市搭建林权抵押贷款担保、林权交易、森林资源评估“三个平台”，建立完善科技下乡、林权纠纷调处和林业行政许可一站式审批“三个机制”，完善林业服务体系的建设。结合各地创新实践和国办意见，完善新一轮集体林权制度改革，林业部门要做好“放管服”工作。应推广建立林权收储交易中心、互联网+电商等林产品销售平台、林权IC卡管理服务模式，为各类林业生产经营主体提供技术指导、市场信息、法律援助、林产品销售、有害生物防治、森林管护、森林防火、森林经营方案编制等服务，为经营者发展林业创造更好条件；通过财政扶持、信贷支持等措施，加快培育林业经营性服务组织，开展政府购买林业公益性服务试点，研究提出政府购买社会化服务指导目录，建立全国联网实时共享的基础信息数据库和管理信息系统[21]，强化服务支持。建立健全县、乡、村林地承包经营纠纷仲裁体系，建立林业法律援助机制，推进纠纷社会化调处工作制度建设，为维护农民权益、完善集体林权制度改革创造更好的条件[22]。

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