农村土地承包经营权流转与地方政府绩效考评

何阳 孙萍 孙大雄

摘要：基于四川南充JL区两个相邻试点村落农村土地承包经营权流转实践的案例分析，发现农村土地承包经营权流转中的农民利益难以得到有效保护，尤其是政治利益和经济利益。地方政府乱作为与不作为是农村土地承包经营权流转中农民利益保护不力的主要原因之一，其同当前政府绩效考评缺乏合理性密切相关。要确保地方政府在农村土地承包经营权流转中真正代表农民、根植农民和服务农民，需要构建独立科学、多元主体协同合作、评价指标体系多样化、奖罚行为分明、责任落实到位的地方政府绩效考评体系。

关键词：农村土地承包经营权流转；农民利益；地方政府；绩效考评

中图分类号：F321.1文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）03-0001-08

土地是农民赖以生存的、最基本和最重要的生产资料，是农民生活的可靠保障。为促进农村经济发展，增加农民家庭收入，早日实现新型城镇化，国家制定并实施农村土地承包经营权流转政策，以期利用规模效应解决农业生产的成本和效益问题。但农村土地承包经营权流转政策在执行过程中，因承包商携款消失或者地方政府与承包商合谋致使农民利益受损现象时有发生，严重威胁到社会稳定。因而，农村土地承包经营权流转中如何保护农民利益是当前必须应对和解决的重要问题。

一、问题的提出

2016年7月，笔者利用假期对四川南充JL区两个相邻试点村落农村土地承包经营权流转实践进行了走访，这里以X村和Y村替代被走访村落撰文。两个村落的具体情况大致如下：（1）两个村落均隶属同一乡（镇）管辖，公共交通较为便利，到周围乡（镇）都建设有两车道的柏油马路；（2）村落地形都是“两山夹一沟”，住家户零散地分布于山脚，村落以留守老人和小孩为主，基本上没有年轻人身影，留守老人最大年龄者90多岁，最小年龄者近60岁；（3）从土地的使用性质看，两个村落的耕地面积均小于林地面积，沟底土地主要用于种植水稻、蔬菜，山间土地主要用于种植玉米、小麦；（4）两个村落住家户锐减现象突出，有在城市购房安家的，有常年外出务工的，使得至少1/3的房屋闲置没有人居住。

X村和Y村均是被当地政府选中用以开展农村土地承包经营权流转的试点村，整个项目由地方政府牵头引进承包方流转农村土地承包经营权。具体言之，农民在地方政府指导下将个人土地的经营权流转给承包方，承包方按照每亩580元/年的价格支付土地流转费用，流转后的土地主要种植柠檬、西瓜等经济作物，一改传统的水稻种植习惯。承包方种植经济作物需要雇佣当地劳动力，雇佣价格基本维持在30元/天的水平，通常在耕作和收获季节较为繁忙，而作物成长期间也会有几次短暂的像除草、套袋等雇佣需求；适用于农村土地承包经营权流转的土地都位于两山所夹的沟底，山间土地没有承包方愿意接收，因为开发山间土地的成本远远超过沟底，而在土地承包经营权流转后，承包方通常会将农民以往设立的地界全部抹平，实行统一的管理范式。承包方与农民签订农村土地经营权流转合同的期限都较长，即30年，由村委会替代全体农民签订相关合同，农民不直接与承包商接触。此外，地方政府在土地流转合同实施的前三年需要给承包方一笔数目不小的资金用于项目启动，是政府招商引资的优惠政策，主要包括项目前期的基础设施建设费和农民土地承包经营权流转费。基础设施建设如修筑沟底小马路、水渠和栅栏等，沟底小马路基本上从各农户家门口经过，是农民在土地承包经营权流转中提出的公共服务条件，水渠主要用于作物的取水、泄洪等，栅栏主要用于防止作物成熟时外来人员盗取。

X村开展农村土地承包经营权流转早于Y村约2.5年，现今X村的柠檬树成林成片，丰收季节果实累累，但承包方在农村土地承包经营权流转4年后便玩起“人间蒸发”，该村农民的土地流转费用已有1年未曾發放，而且在农村土地承包经营权流转之后第3年，承包方也没有组织农民收获果实，雇佣劳动力缩减，大量的柠檬坏死在树上，继而成片地掉落腐烂，乡间流传着承包方骗取政府资金一走了之的议论，甚至还散播着基层政府与承包方共同骗取国家财政的传言。因为该村农民多次寻找基层政府解决流转经费正常发放问题，主张承包方履行义务，维护自身正当利益，但总是被当地基层政府工作者敷衍、搪塞了之。农民目前非常迷惘和恐惧，担心积蓄用尽后，生活难以为继。需要进一步说明的是，当地居民以米饭为主食，被流转的土地原本多为稻田，农村土地承包经营权流转之前，农民在饮食上的需求完全能够自给自足，但现今对大米的需求要么依靠以往剩余，要么在市场上购买，待以往剩余消耗殆尽，则唯有依靠市场供给，因为村落已无合适的土地种植水稻，山间土地大多缺乏水稻生长的必备条件——水源。

Y村的柠檬树处于生长阶段，尚未达到产果状态。存在着一个持续了两年至今仍未解决的现实问题，即农民与村干部在该村流转土地面积的统计数上始终存在分歧，承包方也早将土地流转资金打到预留账户，而农民的土地流转收益却未能到手，大家不愿意领取这笔资金。村干部对流转土地面积的上报数为392亩，而农民的统计数为500亩，两者之间足足相差108亩，以每亩580元/年的流转价格计算，这笔资金每年大约为6.264万元，30年的合同期限总共相差187.92万元。农民以联名上书举报的方式将事件反馈给市政府后，市政府指派工作人员利用遥感技术到村内丈量流转土地面积的结果为522亩，比农民自发丈量的还多出22亩，但村干部却依然坚守着自己上报的统计数，不愿屈服妥协。

结合上述个案，问题接踵而至。承包商“人间蒸发”和村干部坚持流转土地的上报数都在不同程度上侵害了农民利益，那么农民利益究竟受到了哪些侵害？什么原因造成了这些侵害行为的发生？又应采取什么措施来规避这些侵害行为？下文就此展开讨论。

二、文献回顾

当前学界以农村土地承包经营权为研究对象的成果颇为丰富，主要可概括为以下几类：其一，农村土地承包经营权的流转、退出机制，如钟涨宝等从必要性和权利的基本规定性出发探讨农村土地承包经营权的退出机制，提出建立健全农村土地承包经营权退出机制须建立退出程序，而退出程序的设计要与户籍制度、社保制度改革相结合，并坚持因地制宜原则[1]；其二，农村土地“三权分离”改革，即土地所有权、土地承包权和土地经营权的分离，如丁文基于土地承包经营权流转的实践，探讨土地承包权与土地承包经营权的分离，力主两者之间必须分离，但要注重理论与实践的有机结合，从制度设置和立法上来保障上述两种权利的分置[2]；其三，农村土地承包经营权的可抵押性与可继承性，如黄惠春等基于湖北和江苏两地的案例比较，发现农村土地承包经营权可抵押性受到法律因素和经济因素的共同制约，有必要在经济发展水平较高、农业生产水平较高、土地流转市场相对完善的地区展开试点，同时放开部分相关法律政策[3]；其四，农村土地承包经营权流转制度的缺陷与破解之道，如杨光提出现行农村土地承包权流转制度在法律规范、所有权主体、流转方式和登记环节上都存在不足之处，需要清理相关法律文件，明晰所有权主体，科学界定流转方式并完善流转登记制度[4]；其五，农村土地承包经营权流转过程中的农民利益保护，如李民等将土地流转过程中农民利益分配失衡归结为农地所有权主体地位含糊，土地承包经营权被排斥在土地决策与增值收益分配之外，要保障农民利益，只有在土地集体所有的前提下，淡化土地所有权，规范流转市场机制，建立多层社会保障制度[5]。

对已有文献进行梳理发现，当前研究成果主要集中在法学领域，像探讨流转制度、退出制度、权力分离、可继承性和可抵押性等几乎都紧紧围绕着权利和义务这组基本法律关系。虽然有学者尝试从不同视角审视农村土地承包经营权流转问题，比如以农民利益保护切入，但也未能脱离土地所有权等民法上的几个重要问题。殊不知，农村土地承包经营权流转中，农民利益能否得以有效保护是多种因素综合作用的结果，除所有权、市场之外，地方政府在整个过程中也发挥着重要作用，甚至可以说地方政府是农民利益能否得以有效保护的重要因素，而地方政府的作为反过来又影响着它的公信力。因此，如何应对农村土地承包经营权流转中出现的问题，这对地方政府既是一种机遇，也是一种挑战，但现有研究却较少涉及。本文从地方政府视角审视农村土地承包经营权流转中农民利益保护问题，构建地方政府绩效考评体系，指导和规范地方政府行为，以期实现对农民利益的有效保护。

三、农民土地流转利益的现实考量

2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，其中规定农村土地承包经营权流转的三条红线分别是“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”，这说明农村土地承包经营权流转中农民利益问题已经引起国家高度重视，也从侧面折射出实践活动中存在大量的类似侵权现象，与农村土地承包经营权流转政策的初衷相悖。而农民利益一般包括政治利益、经济利益、文化利益和社会利益，经济利益是农民利益的核心，是农民其他利益的基础和前提，政治利益是经济利益的集中体现，影响和制约着经济、文化、社会利益的实现[6]，这些利益紧密联系、不可分割，倘若只重部分，忽略整体，都难以真正地解决农民利益问题。

农民利益虽然可划分为政治利益、经济利益、社会利益和文化利益，但回归到农村土地承包经营权流转实践中，政治利益和经济利益明显更为突出，而社会利益和文化利益相对涉足较少，尤其是土地承包经营权流转后仍然种植农作物，对生态环境破坏不具太大威胁和对科学技术依赖不强的项目，X村和Y村都属于这类情形。因此，下文主要从政治和经济这两个维度审视农村土地承包经营权流转政策的实效化。

（一）农民政治利益的考量

政治利益是政治主体参与政治生活得到的利益，包括依法取得的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等权利以及其他各项人权，作为农民利益的一个部分，时常与经济利益并列但高于经济利益而被提及[7]。案例中X村和Y村在农民政治利益层面都有所牵涉，但X村的问题主要出现在民主监督上，而Y村在民主决策、民主管理以及民主监督方面都不太尽如人意。鉴于Y村的情况更为复杂，并包括了X村遭遇的相关情形，由此选择Y村展开论述。

Y村农民同意开展农村土地承包经营权流转项目，但整个行动完全由村委会和承包商两者单独商洽，而村委会并未获得农民们在书面或者口头上的委托授权，这明显是对既有制度的一种背离，不符合程序正义原则。更甚者，在对该村土地流转面积统计存在争议的情形下，村委会则单方面与承包商以392亩这个数字签訂土地承包经营权流转合同，使得尽管土地承包经营权流转费用已经到账两年时间，村委会多次组织发放流转资金事宜，农民们也迟迟不肯接受。就这个因统计数存在差异而导致土地承包经营权流转费用缩减的现实问题，该村农民以全体联名上书方式依次向乡（镇）政府、区政府和市政府反映，但问题始终未能得到及时有效的解决。而统计数存在差异的原因主要是农民开发的“自留地”是否应纳入流转土地面积范围，以及村委会可能存在少报流转土地面积的嫌疑等。“自留地”的建立、取消、恢复均由国家政策调控，未纳入国家法律范畴，但现今国家政策没有对其产权进行确认，使得自留地的产权始终存在争议[8]。

农民联名上书举报的整个流程和反馈情形如下：首先，农民向乡（镇）政府反应情况，乡（镇）政府工作人员起初并未理会，直到承包商着手项目建设，农民不服阻扰承包商开展工作，事态进而扩大，乡（镇）政府工作人员才出面协调，要求农民选举几名代表到政府办公室协商解决，协商前后共组织3次，但均以失败告终；然后，农民向区政府及其信访部门和区纪委等机构反应情况，内容包括质疑村委会上报的流转土地面积统计数以及基层政府的行为和态度两个方面，但这些区级机构在接到联名举报信后，迅速地将举报信件转交到基层政府，要求基层政府妥善处理举报内容，当举报信到达基层政府处，结果可想而知，基层政府往往走走形式，并未按照上级要求解决问题，但也没受到来自上级政府追责；最后，农民向市政府及其信访部门和市纪委等机构反应情况，内容增加了对区政府行为和态度的质疑，市政府除了组织工作人员到村落利用遥感技术丈量了流转土地面积外，其他处理形式与区政府都基本一致，将联名举报信转交给了区政府。

市政府和区政府偏好采用将处理责任层层转达给下级政府的做法，从职权设置方面看具有一定的合理性，但完全没有必要将联名举报信一并向下转达，并且农民向区级和市级政府部门及其纪委反映情况后，倘基层政府接到处理任务，未能在规定时间内完成，应当给予基层政府相应的惩罚，并非放任不管。此外，基层政府工作人员在处理争议时，向村干部透露出联名举报信内容，使得村干部在村落内以殴打等形式威胁投递联名举报信的群众，严重地影响了政府形象，造成政府失信于民。这些现象揭示出倘若政府不作为或者乱作为，农村土地承包经营权流转中的农民政治利益会受到侵害，使得民主决策、民主管理和民主监督都流于形式。

（二）农民经济利益的考量

经济利益是对经济关系、经济活动及其成果——产品的占有、享有和消费，或者是对一定收入（最普遍的形式是工资、利润、利息等）的需要的满足，是反映社会利益的一种社会经济关系的形式[9]。农村土地承包经营权流转中的经济利益与农民生活质量和农村经济发展相关联，是农民最为关注的领域，将流转前后农民每年资本结余之比较作为衡量农民经济利益保护是否给力的指标科学合理。基于此，试算四川南充JL区两个相邻试点村落农村土地承包经营权流转给农民经济利益造成影响的综合状况。

首先，试算农村土地承包经营权流转之前农民在流转土地上的资本结余。农村土地承包经营权流转之前，流转土地上大多种植着水稻，每家稻田面积约是3.2亩，依照每亩稻田产出350千克稻谷的年平均数，每家在流转土地上每年可收获1 120千克稻谷，而每千克稻谷可产出0.65千克大米，推断每年大米产量总计为728千克，但每年种植水稻除劳动力投入外，还需要购买种子、肥料和租赁收割机等，通常情况下，种子费用为65元，肥料费用为130元，租赁收割机费用为150元。当然这些大米并非全部用以市场交换，农民自身也需要消费部分，按照每人每天平均消费0.4千克大米计算，农民在1年周期内大约要消费146千克大米，而每家暂定为2人，如此每家每年大约会消费292千克大米，除去农民家庭自身消费，每年还可剩余436千克大米能在市场上自由买卖，当地大米的市场价格约为5.5元/千克，因此，农村土地承包经营权流转之前，除種植水稻的成本投入外（劳动力除外），每家每年大约可在流转土地上获得2 053元的资本结余。

然后，试算农村土地承包经营权流转之后农民在流转土地上的资本结余。农民在流转土地上的收入主要是土地流转费和承包商雇佣劳动费。每家流转土地的面积大约是3.2亩，而每亩按照580元/年的标准支付，由此每家每年可获得的土地流转费为1 856元。此外，承包商雇佣农村劳动力的日常费用是30元/天，每年承包商雇佣农村劳动力大概40天，而这种雇佣在土地流转前期相对较多，因为土地流转前期涉及基础设施建设以及育苗等阶段性工作，待农作物生长成型后，只会有除草、包果和采摘等工作，后期基本上趋于稳定。倘若每家按照雇佣2位劳动力统计，每家每年可获得2 400元收入，两种收入每年总计是4 256元。但因农民在购买大米上每年需要额外支出1 606元，因而，农村土地承包经营权流转之后，每家每年可在流转土地上获得2 650元的资本结余。

进行比较后分析可知，农村土地承包经营权流转每年可为每户至少增加597元收入，因为种植、护理和收割水稻的劳动力投入未包括在内，而平摊到人头来看，大约每人每年至少增加298.5元收入，这种增幅其实是有限的。倘若出现承包商拖欠农村土地承包经营权流转费或者不雇佣和少雇佣当地农村劳动力现象，农民在农村土地承包经营权流转中的经济利益则难以保障，甚至达不到土地承包经营权流转之前的收入水平，并且还将收入主动权移交给了承包商，由承包商安排处理。案例中的X村和Y村，农民的经济利益无疑受到重创，未能有效地发挥农村土地承包经营权流转政策的功效。

四、农民土地流转利益保护不力的原因分析

造成地方政府在农村土地承包经营权流转中乱作为和不作为的因素复杂多样，但主要是当前政府绩效考评缺乏合理性。

（一）地方政府绩效考评缺乏针对性

当前国家并未针对农村土地承包经营权流转制定专门的地方政府绩效考评体系。对于农村土地承包经营权流转工作落实的好坏，直接放在政府日常工作内评议。而地方政府的日常工作众多，农村土地承包经营权流转工作仅是日常工作的小部分，反应在考评环节的比重不大，难以引起地方政府的足够重视，这便削弱了地方政府与流转土地农民间的利益关系，造成地方政府在农村土地承包经营权流转中缺乏保护农民利益的动力。但农村土地承包经营权流转是党中央和国务院为增加农民收入和发展农村经济在全国范围内实施的重要政策，地方政府迫于上级政府压力，不得不在某些村落试点，即为了完成任务而做任务，改革推力方向更多是自上而下的，未能实现自上而下和自下而上两种路径的有机结合；此外，农村土地承包经营权流转政策尚处于起步和探索阶段，地方政府在流转农村土地承包经营权中有机会找政策的漏洞而获得利益，因为政府也遵循“经济人”假定，即人是自利的、理性的效用最大化者[10]。最终导致尽管地方政府推进农村土地承包经营权流转开展得如火如荼，但农民利益尚未得到有效保护现象频繁发生。

（二）地方政府绩效考评的主体单一

地方政府绩效考评的主体单一。或是内部考评，由地方政府自己控制，地方政府既扮演竞技选手角色，又扮演裁判者角色；或是上级政府考评，对所辖区域内的政府行为表现进行检查。这两种方式的考评主体都是政府，难以保证考评的客观性、真实性和公正性，使得考评效果大打折扣，尤其是内部考评往往流于形式，因为地方政府不可能判定自身在某时期内的工作存在严重瑕疵，备案上报接受上级政府责罚。在极端情形下，地方政府还可以趋利避害，调整绩效考核指标展现优势之处，规避不良现象，更甚者直接更改绩效考核结果，毕竟整个考核流程中没有服务对象和独立的第三方参与，缺乏监督和制约。回归到考评绩效，考评主体依然是基层政府和上级政府，它们偏向于关注农村土地承包经营权流转的投入和规模，如在基层工作报告中常见“政府在农村土地承包经营权流转中投入多少，流转土地面积多少，多少人口受益”的表述，而根本不谈农村土地承包经营权流转的实效，农民利益保护显然被掩藏，这也是考评主体单一带来的弊端。

（三）地方政府绩效考评的指标简单

地方政府绩效考评是一项复杂工程，考评指标体系的设计直接关系着考评结果的科学性，而考核地方政府流转土地承包经营权的指标过于简单，未能对政府行为形成规范。当前地方政府考评农村土地承包经营权流转的指标主要为是否完成上级政府安排的土地流转数，其他方面关注较少。这是由我国行政体制决定的，在绩效合法性观念引导下，地方政府率先将上级政府的命令放在第一位，倾向对上级负责，而非对服务对象负责，有悖于新公共服务理念，造成地方政府忽略保护农民利益，存在本末倒置之嫌。其实，是否完成上级政府安排的土地流转数仅是考评地方政府落实政策与否的小环节，应更关注政策执行实效，由注重数量向注重质量转变。而对农村土地承包经营权流转的考评，最为重要的莫过于审视政策初衷是否实现，是否以最小的成本投入获得最大价值，即农村土地承包经营权流转中是否在最小投入的前提下去实现农民利益的最大化，考评指标要紧紧围绕这些方面设计，而非简单地以是否完成上级政府交代的任务为准据，使得农民利益未能进入地方政府视野。

（四）地方政府绩效考评的奖罚不力

提供充分激励是公共部门良性运作的重要保证[11]，而奖罚可从两个方向上对地方政府的行为进行调节，是公共部门人力资源激励制度的有效手段。但地方政府在农村土地承包经营权流转考评中的奖罚不到位，当前对于绩效考核结果尚未形成强有力的、系统的奖罚体系，更不用说将农民利益与地方政府奖罚进行有效结合，致使地方政府缺乏保护农民利益的积极性。除非两种极端情形，一方面是地方政府在农村土地承包经营权流转中确实做得风生水起，形成了地区模式，上级政府才会给予表彰并进行局部推广，介绍土地流转成功经验；另一方面是地方政府在农村土地承包经营权流转中存在严重失误，致使群体性事件、暴力冲突等连续爆发，影响地区稳定，追责在所难免。现实情况是，这两种极端情形的发生概率很低，大多数地方政府的表现都位于两者之间，均缺乏相关的奖罚制度来调节这类地方政府行为。

（五）地方政府绩效考评的责任模糊

作为公共权力的载体，公共部门亦必须承担与公共权力相应的公共责任，以保证公共权力的公共性[12]，地方政府作为公共部门的重要组成部分，自然不能例外。但农村土地承包经营权流转中，地方政府绩效考评的责任模糊，未能落实到位，突出表现在责任认定不清和归责主体不明两个方面，使得地方政府在土地流转的整个过程中即便对农民利益保护不力，也难以对其进行追责，尤其在那些侵害农民利益具有隐蔽性或者侵害程度弱的情形中。责任认定不清缘于当前没有事先针对农村土地承包经营权流转规划系统的考评体系实现责任对接，而事后想要对地方政府进行追责则缺乏依据，倘上级政府一意孤行，整个行为的合理性便备受质疑。归责主体不明缘于地方政府并未针对农村土地承包经营权流转安排相关责任人，即便明确指出相关责任人，但在现行体制下，责任和权力未必能完全对等，倘若相关事宜基本由责任人的直接领导单方面或者领导大会商量决策，而将考评责任归结给相关责任人也不合乎常理。

五、构建地方政府绩效考评体系保护农民土地流转利益

要确保地方政府在农村土地承包经营权流转中真正代表农民、根植农民和服务农民，有必要构建独立科学、多元主体协同合作、评价指标体系多样化、奖罚行为分明、责任落实到位的地方政府绩效考评体系。

（一）构建独立科学的考评体系

国家可制定公共政策要求各级地方政府成立农村土地承包经营权流转领导小组，由分管农业的领导担任组长，统筹辖区内流转事项，而考评客体则是领导小组，与地方政府其他职能部门间不再存有任何关系，主要内容是审视领导小组在流转政策上的绩效，对于表现优异的，可在此系统内实现职位升迁；反之，对于表现不佳的，也要进行处罚，形成可上可下的竞争格局。科学的考评体系是确保考评结果有理有据的重要保障，可在很大程度上增添再次利用绩效考评结果开展其他活动的说服力，而设计科学的考评体系要改变当前地方政府在考评农村土地承包经营权流转中缺乏针对性、主体单一、指标简单、奖罚不力和责任模糊的尴尬际遇，以多元主体协同合作确保考评的客观性，以评价指标多样化增加绩效考评的全面性，以奖罚行为分明调动绩效考评的积极性，以责任落实到位强化绩效考评的责任感。

（二）以多元主体协同合作确保考评的客观性

关于考评农村土地承包经营权流转绩效的主体，除地方政府外，还应吸纳土地被流转对象代表、上级政府和具有专业性技能的第三方评估机构。土地被流转对象作为流转的主体，对于政策实效性以及地方政府在农村土地承包经营权流转中的所作所为存有切身感受，在地方政府绩效考评中理应具有话语权，采用推举土地被流转对象代表的方式，土地被流转对象代表不一定是村干部，应由村民大会选举产生；上级政府作为地方政府的直接领导机构参与地方政府绩效考评，既能直接了解地方政府的行为表现，又能在一定程度上对其监督和规范，确保整个绩效考评公正有序推进；第三方评估机构与地方政府间没有直接利益关系，更能客观地、专业地审视地方政府在农村土地承包经营权流转中的作为，对整个地方政府绩效考评结果提供参考。整个考评主体的人员构成以土地被流转对象代表、上级政府和具有专业性技能的第三方评估机构为主，地方政府中要求“一把手”参与即可，土地流转领导小组组长负责工作汇报，而各参与主体处于平等地位，发表意见的权重均等分配，以协同合作方式共同完成地方政府绩效考评，以此确保地方政府绩效考评的客观性。

（三）以评价指标多样化增加考评的全面性

评价指标体系的设计应秉承注重数量向注重质量转变的原则，改变当前只重对土地流转数、土地流转人口数等进行考核的局面。理性的做法应至少包含以下绩效考评指标：其一，地方政府开展农村土地承包经营权流转的规模，这里面包括既有的土地流转数和土地流转人口数，界定为规模指标。其二，地方政府开展农村土地流转的实效，农庄和农民从土地流转中究竟获得了多大利益，村庄利益的考核依托于公共服务指标和自然环境指标，农民利益的考核依托于经济指标。经济指标主要以被流转土地农民家庭收入的增减来判别。公共服务指标的衡量：倘某个地方政府在投入相当的情况下对公共服务的质量提升多，那么其在此项的评分则高，而地方政府帮助农民在流转土地定价上获得了更高價格，那么在农民经济指标的评分上也应较高；土地流转不能对农村生态环境造成损害，以牺牲环境换取经济增长的模式是不可取的，倘出现破坏农村生态环境的情形，无论其他方面做得再好，都不合格。其三，地方政府在农村土地承包经营权流转中的表现，如地方政府在接到土地被流转对象求助后是否能及时做出精准的回应等，此项可列入政治指标。

（四）以奖罚分明调动考评的积极性

鉴于当前针对农村土地承包经营权流转实施小范围奖罚但效果不理想的现状，主张构建全覆盖的奖罚体系，即对所有参与农村土地经营权流转绩效考评的地方政府均实施一定的奖罚，将整个系统的行动者都纳入到奖罚体系内，从而充分调动各地方政府积极落实农村土地承包经营权流转政策，保护农民利益。构建全覆盖奖罚体系的难点是如何给予绩效相差不大的地方政府奖惩，可通过分类实施奖惩方式来破解，即规定参与绩效考评的地方政府中，考评结果位列前5%以内的为优秀，考评结果位列5%～30%之间的为良好，考评结果位列31%～80%之间的为合格，而考评结果位列最后20%的地方政府评定为不合格，继而针对每个评定等级设立奖惩方式，良好及其以上均有奖励，而合格和不合格均要有处罚，优秀和不合格等级的奖罚力度一定要高于其他等级，绩效考评结果排名第一位和最末位的地方政府之奖罚也应单独设置。

（五）以责任落实到位强化地方政府绩效考评的责任感

要解决责任认定不清和归责主体不明两大现实问题。关于责任认定不清，要率先厘清地方政府在农村土地承包经营权流转中会牵涉到哪些责任，通常可划分为政治责任、法律责任和职责责任。关于政治责任和法律责任的认定较为简单，参照有关法律法规和党内问责条例等有关规定判断即可。而职责责任的认定相对困难，要判断政府作为是否存有依据，怎样作为才算合理，如政府指导流转土地定价过低侵害到农民利益，地方政府则未履行好职责责任，相关处罚交由地方政府；关于归责主体不明，前文提及的要求各级地方政府成立农村土地承包经营权流转领导小组，由分管农业的领导分任各级地方政府领导小组组长，统筹辖区内流转事项不失为一种有效路径，绩效考评结果的追责则直接落到领导小组组长身上，处理牵涉农村土地承包经营权流转的所有事项的权力也应赋予给领导小组组长，一般地方政府的“一把手”只有建议权，而没有决定权，地方政府领导大会也不例外。

六、结语

切实保护农民利益是农村土地承包经营权流转的终极目标，倘农民在此政策中无法获得任何利益，则背离了党和国家制定农村土地承包经营权流转政策的初衷。而农民能否在此政策中获得利益基本上由地方政府把控，毕竟农民受知识结构、见闻等局限，很难独立准确地判断农村土地承包经营权流转能否获利，而且承包商往往是市场主体，追求个人利益最大化，可能会想方设法限制农民利益，这也需要政府站在农民立场上与之进行斡旋。地方政府虽存在经济人的特性，但要避免其与承包商同流合污，因此迫切需要制定一套科学系统的制度规范地方政府行为。正因为如此，本文基于绩效考评的视角，提出针对农村土地承包经营权流转，构建一套独立科学、多元主体协同合作、评价指标体系多样化、奖罚行为分明、责任落实到位的地方政府绩效考评体系来保护农民利益。将农村土地承包经营权流转作为一个独立的考评活动进行立项是希望地方政府对此充分重视。要求多元主体协同合作、评价指标体系多样化、奖罚行为分明和责任落实到位是希望地方政府能将绩效考核落到实处，规避官僚主义和形式主义。期望在各方力量的共同努力下，农村土地承包经营权流转政策能真正地维护农民利益和促进农村经济发展，使得农村面貌焕然一新。

参考文献：

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