城市更新实施策略与机制研究——以“上海西岸”城市更新为例

俞泓霞 Yu Hongxia 古小英 Gu Xiaoying 李飞宇 Li Feiyu

1 “上海西岸”城市更新概述

1.1 “上海西岸”概述

“上海西岸”是以整个徐汇滨江地区为载体塑造的城区品牌，位于上海徐汇区，北至日晖港，南临关港，东靠黄浦江，西至宛平南路/龙华港/龙吴路，面积约9.4km2，总岸线约长11.4km，区域开发总面积约达到900万m2（图1）。

作为中国近代民族工业的摇篮之一，“上海西岸”所在的徐汇滨江地区曾是龙华机场、上海铁路南浦站、北票煤炭码头、上海水泥厂等众多工业设施和重要民族企业的所在地，是上海当时最重要的交通运输、物流仓储和生产加工基地，是中华百年民族工业历史的载体。自20世纪70年代以来，随着上海城市空间的拓展和新的大型交通枢纽设施的建设，徐汇滨江地区丧失了以交通、物流为核心功能的区位优势。滨江地区逐渐成为经济相对萧条、居住环境恶化、流动人口聚居的城市“锈带”，亟待实现地区的功能结构调整和社区活力复兴（图2）。

1.2 “上海西岸”城市更新实施情况

借由上海世博会契机，徐汇滨江地区启动了城市更新。一期工程开发从2007～2010年世博会结束。2012年，徐汇区区委、区政府决定成立西岸集团，深化实施一期项目，并建设开发二期工程（图3）。

秉持“规划引领、文化先导、产业主导”的开发理念，经过第一轮建设，余德耀美术馆、龙美术馆等一批著名文化艺术机构，及上海梦中心、腾讯等文化及金融产业项目已纷纷入驻上海西岸。同时，通过举办西岸建筑与当代艺术双年展、西岸音乐节、西岸艺术与设计博览会等有影响力的活动，上海西岸正在成为上海的高端文化、商业等活动的聚集地。

后续，上海西岸还将继续推进西岸传媒港、油罐艺术公园、星美术馆、西岸美术馆等系列场馆建设，通过产业聚集的优势，深化娱乐传媒、艺术品、文化金融三大核心产业板块的发展。

图1 “上海西岸”实景照片

图2 徐汇滨江原状航拍图

图3 “西岸文化走廊”品牌工程布局图

2 “上海西岸”城市更新策略实践

2.1 “上海西岸”的城市更新策略

2.1.1 规划先导

“上海西岸”建立了完整的规划体系，互相有序衔接，以规划为先导引领“上海西岸”的城市更新实践。

2003年，上海编制了《黄浦江南延伸段结构规划》，其中明确了徐汇滨江B、C两个功能区块的结构性划分。在此基础上，于2008年编制了B、C单元控制性详细规划，徐汇滨江的空间结构、功能定位、开发规模等规划核心内容基本确定，土地开发和再开发的法定依据也逐步形成（图4）。

在功能咨询规划的基础上，针对滨水功能区和公共开放空间又通过国际方案征集等形式开展了深入的景观性规划，成为打造徐汇滨江公共开放空间的良好基础。

结合功能性规划和景观性规划，徐汇滨江进一步开展各项配套规划和相关节点的设计工作，以保障规划有效实施。如滨江开发单元的划示研究、重点桥梁设计方案征集、滨江工业建筑梳理等。根据《上海徐汇滨江地区综合开发建设三年行动计划（2015～2017年）》，徐汇滨江还要形成6个方面专项规划，包括滨江地区交通组织专项规划、市政公用和城市管理设施专项规划、岸线利用专项规划、地下空间、管线综合及竖向系统专项规划、灯光夜景和广告阵地专项规划、智慧西岸专项规划。

2.1.2 文化产业植入

“上海西岸”的文化产业植入主要分为两个部分：文化建筑等基础设施的建设和文化活动的举办。

一方面，西岸集团通过规划、土地等相关政策引入各类资源共同建设文化设施，形成艺术区域的集聚；另一方面，随着画廊、艺术机构、艺术家资源引进，一体化的创作、仓储、交易展示平台逐步建成，文化艺术功能逐步完善。如已建成的龙美术馆、余德耀美术馆、西岸艺术保税仓库等。“上海西岸”将城市空间品质与文化内涵紧密地联系在一起，文化在西岸的体现并不只是文化设施的建设，更重要的是培育文化创意产业的集聚，文化氛围和文化机制的形成，是文化导向城市开发区区别于以地产导向城市开发的本质。

在文化设施不断推进建设的同时，“上海西岸”以音乐节、双年展、艺术博览会等一系列官方活动的举办为先导，同时引入私人机构运营的时装秀、电音节、圣诞集市等文化活动。如每年秋天举办的西岸音乐节，政府通过政策支持、资金投入等方式，以音乐节等活动的举办为媒介，宣传扩大西岸地区的社会影响力（图5）。“上海西岸”开展的一系列文化活动实践，都为推动徐汇滨江地区的全面发展作出了一定贡献，并且与西岸地区整体发展战略相匹配。

图4 徐汇滨江地区控制性详细规划图

图5 西岸音乐节

图6 上海CORNICHE的基本结构

2.1.3 滨水景观营造

“上海西岸”在景观设计中首次将CORNICHE理念引入中国（图 6）。 “CORNICHE”指一条地中海海滨大道，人们可以沿着这条大道从法国戛纳到尼斯散步、观景。

一方面，“上海西岸”未设置水泥防汛墙，而将沿江路基直接从4.5m升到6.5m，市民可近距离俯瞰江水在脚下拍岸；另一方面，CORNICHE理念将沿江岸线分为休闲文化区、艺术文化区和自然体验区3个段落，以及休闲步道、滨水步道、自行车休闲道、预留有轨电车4条线路。市民无论驾车还是步行，都可以便捷地进入滨江开放空间，可达性较好。

2.1.4 历史遗存保护性开发

徐汇滨江地区拥有众多的具有历史文化价值的优秀工业遗存，让这些记载时代记忆的优秀工业遗存在城市更新中获得重生，传承历史文化，延续城市文脉，可谓是一种新的探索。

图7 上海龙华机场机库改建为余德耀美术馆

图8 原铁路南浦站铁轨改造为谷地花溪

图9 原北票码头煤漏斗改造为龙美术馆（西岸馆）

为保护历史遗存，2007年徐汇区对西岸地区开展了工业历史遗存的普查，根据“拆、留、改、迁”分类保护保留的原则，将工业记忆的典型代表纳入上海市第五批优秀历史建筑名录。精细化地开展土地收储，原样保留了4万m2码头，保留33处历史建、构筑物，近100个系缆桩，2.5km铁轨， 1 200根枕木， 1 800 m2石材，4台吊车[1]，为滨江开放空间建设积累了丰富的历史、人文和载体资源，延续了城市脉络（图7～9）。

2.1.5 低碳绿色城区建设

2011年，徐汇滨江被授予“低碳发展实践区”。为开展实践区低碳建设，“上海西岸”制定并颁布了《徐汇滨江低碳发展实践区建设实施方案》、《低碳建设导则》、《上海市徐汇黄浦江南延伸段WS5单元绿色低碳城区专项图则》等一系列指导性文件，并提出“区域所有新建建筑全部按照国家绿色建筑星级以上要求，50%以上新建建筑符合国家二星级以上建筑标准，地标建筑满足三星要求”的绿色建筑发展目标，对西岸地区的绿色低碳发展起到了引领作用。

在实际建设中，西岸采用了局部换填、隔离控制、植物净化相结合的方式实现棕地利用；通过微地形塑造实现项目土方平衡；采用透水路面、雨水花园、细分排水区等手段打造海绵城市；通过疏林草地的种植搭配增加乔木数量，提高区域二氧化碳吸收能力；运用风能发电等技术提供场地照明，减少碳排放，倡导绿色、可持续开发建设理念[1]。

2.2 “上海西岸”城市更新实施机制

“政府主导、市场运作”的原则在“上海西岸”的城市更新实践中发挥着重要的作用。西岸集团突破了传统的一级地产开发商的开发模式，使徐汇滨江城市更新的运作机制实现了全面创新。

2.2.1 组团式整体开发

“上海西岸”以组团式整体开发为基本运作模式。如“上海西岸”的重要先导项目西岸传媒港，总用地面积约19万m2，规划总建筑面积93.4万m2，其中地上53.4万m2，地下约40万m2，共有9个地块组成。为了使项目中各个地块完美衔接，该项目在土地出让上尝试了带地上方案、带地下工程、带绿色建筑标准的出让方式，取得了较好效果。

一方面，该项目尝试地上、地下空间分别出让。通过市场化运作，将地上建设用地使用权分别出让给腾讯、湖南卫视、国盛、万达信息等开发大单位。上海西岸传媒港开发建设有限公司则获得地下空间的建设用地使用权，进行统一管理运作。通过将所有街区的地下空间纳入整体开发过程，实现了资源的整合并简化了流线，突破了传统开发模式只管各自红线内的局限性。

另一方面，为协调多个开发主体，各开发单位共同签订了西岸传媒港合作开发相关协议，内容包括工作界面划分、进度计划约定、费用分摊等，以强化各地块不同空间的一体化设计和整体开发。

2.2.2 关注产业链后端

西岸集团试图从土地开发者的角色转型为文化产业链的后端增值服务商，通过打造品牌项目，实现项目融资、营收和产业链延伸的创新。

作为中国乃至亚洲地区领先的影视动画制作基地，“东方梦工厂”涵盖了动画技术研发与动画影视制作、版权作品发行、衍生产品等，西岸集团通过与其合资经营的模式，参与文化项目的开发。

2.2.3 土地与资金的合作经营方式

西岸集团以项目带动企业发展，提供了融资新渠道。在民航四大中心的建设过程中，采用民航华东管理局提供土地、西岸集团提供资金的模式进行投资合作，西岸集团股权占比41%，华东民航管理局占59%[2]。通过在建工程融资，缓解资金压力。

2.3 “上海西岸”城市更新难点

“上海西岸”的城市更新实践取得了异常瞩目的成果，而城市更新是一个多目标、多元化的命题，在“上海西岸”城市更新的推进过程中，不免也产生了一些困惑。

2.3.1 绿色更新技术的运用

目前，“上海西岸”的绿色低碳技术主要在新建建筑中使用，对于既有建筑，如何在减少对原有建、构筑物的破坏及影响的同时实现绿色技术的应用，在保留建筑物特色的基础上实现绿色更新和功能提升，是“上海西岸”一直在探索的课题。

2.3.2 工业用地盘活

“上海西岸”经过一轮的发展建设，该区域的土地价值及发展潜力有了较大的提升，导致后续工业用地的收储成了难题。如何运用当前政策体制盘活这些工业用地资源，是“上海西岸”在后续开发中亟待解决的问题。

3 上海城市更新实施建议

3.1 推进机制

3.1.1 以功能定位为先导，以更新规划为引领

在城市更新推进过程中，应加强顶层设计，根据城市发展对区域空间结构、功能布局等方面的客观要求，通过衡量不同区域的内外部条件，对各区域进行差别化的功能定位，为后续区域内的产业转型和物质环境改善奠定基调。同时，城市更新规划体系，应以补充完善现有规划编制的内容为主要思路构建。应侧重战略指引、政策分区；更新单元或更新区域一旦划定，应制定城市更新年度计划；并要通过配套规划与节点设计深化、细化控制性详细规划。

3.1.2 建立多元主体更新机制，推进城市更新制度创新

目前，上海在城市更新体制方面已作了突破，鼓励多方参与、共建共享的开发机制。西岸集团在土地收储和项目合作模式上作了多项探索，通过土地与资金的合作、合资入股等模式，建立多元主体的更新机制，其收储模式对于工业用地盘活具有借鉴意义。同时，对于以原土地权利人为主体的开发机制，应加紧出台相应的操作细则，推进工业用地盘活试点案例，形成可复制可推广的实施机制。

3.1.3 健全公众参与机制，避免绅士化倾向

多方参与、凝聚共识是城市更新项目得以实施的核心条件，既能反映公众诉求，也能在更新决策主体间形成公私权利制衡，实现城市更新多维综合目标。因此，需要借鉴协商规划与公众参与的经验，探索社会各界共同参与更新方案确定、政策决议过程的工作机制，体现“人本主义”思想。

3.2 实施策略

3.2.1 注重更新区域的综合成片开发

划定城市更新区域时，应强调综合性、整体性，由过去的零星项目改造逐步发展为成片更新。一方面，有利于产业的整体布局，并根据产业布局提前开展区域发展策划和规划设计工作，合理整合土地资源；另一方面，政府可通过规划统筹土地资源，在区域再开发的过程中，通过约束指标，同步实现保障公共利益和保护历史文脉的目标。

3.2.2 尊重历史文脉，保护历史遗留空间要素

历史文化遗产是城市文化的重要载体，对于更新区域内的历史遗产，需要处理好保护和发展利用的关系。首先，应对区域内的历史遗产开展细致的普查工作，制定分类保护策略；其次，对于部分保留的历史遗产，在保留历史遗留空间要素的前提下，可对历史遗产进行用途转换，使其焕发生新的生命力；再次，可根据历史遗产的特点，采用绿色更新技术，如自然通风、自然采光、围护结构节能改造等，在其转型和再利用的过程中实现绿色化。

3.2.3 强化公益属性，增加公共开放空间

纵观国内外城市更新实践，城市更新正逐步从“经济型”走向“社会型”，城市的社会、公益属性将被重点关注，如配套设施的建设、保障房的配建、公共空间的增加、生态环境的改善等。如深圳市将基础设施、公共开放空间、保障性住房等指标与城市更新单元开发建设用地指标捆绑，对于更新单元内公益性项目与公共开放空间的落实具有较大的推动作用。

3.2.4 引入低碳绿色理念，推动既有建筑绿色化改造

城市更新并非“大拆大建”，而应在持续更新的过程中，引入低碳绿色的理念，尽可能节约资源和能源，减少对周边环境的破坏和影响，通过更新区域功能提升和环境改善，达到有机更新和可持续改善的目的。对于更新区域，一是要根据区域现状评估和生态本底诊断，编制相应的低碳绿色规划，并结合区域特点和定位，编制相应的绿色建筑、能源和水资源、智慧城区、海绵城市等专项规划，有条件的宜编制相应的专项图则，将低碳绿色指标明确分解到各个地块；二是可在土地出让环节明确绿色建筑要求，并在后续方案设计、施工图审图、竣工验收备案、交付使用落实全过程闭环管理。

4 结语

“上海西岸”作为上海市中心突出的成片城市更新地区，植入文化产业、精心保护工业遗存、打造公共开放空间、建设低碳绿色城区、构建慢行交通系统，成为中心城区高品质城市更新的模板。同时，“上海西岸”城市更新实践直面社会多方力量，在整体开发、实施机制上做出了重大创新和突破，在当代的城市设计语境下打开了一个新方向。“上海西岸”城市更新的成功经验和面临的困难，可为上海全面推进城市更新工作提供借鉴和指导。