世界城市行政体制改革：经验比较与模式选择

◎ 陆小成

世界城市行政体制改革：经验比较与模式选择

◎ 陆小成

纽约、伦敦、东京和巴黎等世界城市在行政管理体制的模式选择各具特色，通过比较发现，体现出不同的政治制度、区域特色、历史文化等差异性，也展现出许多共同的演化规律和改革特征。总结世界城市行政管理体制改革经验，对我国大城市的主要政策启示在于，构建坚持党委领导下的市区两级政府、三级管理的中国模式，将街道、乡镇职能下放社区，加强政府职能整合和社会群众监督，加强社会组织培育，促进公共服务社会化、多元化、均等化供给。

世界城市 行政体制改革 经验比较 模式选择

一、引言

世界城市是现代技术革命的产物，是国际大都市的高端形态[1]。1966年，彼得·霍尔（Peter Hall）将世界城市定义为对全世界或大多数国家产生全球性经济、政治、文化影响的国际一流大都市，是处于世界城市体系顶端的城市[2]。弗里德曼（Friedmann）提出了著名的“世界城市假说”，认为世界城市是全球经济的指挥与控制中心[3]。世界城市成为国际活动的聚集地[4]，在全球城市格局中处于最高层次，对世界经济、政治和文化均有重要影响力和领导力。目前世界城市或城市群主要是纽约、东京、伦敦、巴黎，这四大世界城市群已经成为一流国际大都市，与其优良的公共治理效率、高效的行政管理体制密不可分。2010年8月，习近平指出，北京建设世界城市，要按照科学发展观的要求，立足于首都的功能定位，着眼于提高“四个服务”水平，既开放包容、善于借鉴，又发挥自身优势、突出中国特色[5]。2014年2月，习近平总书记视察北京时提出要建设国际一流的和谐宜居之都。2015年8月，《京津冀协同发展规划纲要》明确提出京津冀将建成以首都为核心的世界级城市群。北京作为国家首都，如何实现这些战略目标？迫切需要在发挥自身优势和特色的同时，加强对世界城市的行政体制模式进行比较研究。研究典型的世界城市的行政体制设置、运行模式和演化态势，总结其体制改革的内在规律和主要特征，对于建立和完善中国特色世界城市的行政体制架构、打造人民满意的服务型政府、推进以首都为核心的世界级城市群和国际一流的和谐宜居之都建设具有重要的经验借鉴和政策启示。

二、世界城市行政管理体制模式比较：两级架构与基层自治

纽约、伦敦、东京和巴黎等世界城市在行政管理体制模式选择各具特色，无论从其演变历程还是现状来看，这些城市的行政体制模式具有许多相似的特点和发展趋向。对伦敦、纽约等世界城市在行政层级设置、职责划分等进行比较，如表1所示。

（一）伦敦的“市—自治市”模式

作为英国第一大城市和欧洲最大都会区之一的伦敦，大都市区面积1577.3 平方公里，包括外围郊区市镇在内的一体化大都市区人口达827万[6]。2010年人口达到863万人。二战以来，伦敦大都市区的行政管理体制改革比较频繁，经历“统一、分散、再统一”的演变过程。从1986年到1997年，大伦敦议会被英国中央政府解散，导致中央和地方政府之间的职责分工存在无序状态，导致伦敦城市行政管理体制改革滞后。1997年，工党政府对伦敦大都市区启动新一轮体制改革，伦敦大都市区建立了“大伦敦—自治市”两级政府和“大伦敦管理局—自治市政府—选区”三级管理体制模式，如图1所示。1998 年伦敦建立大伦敦管理局，由市长和议会组成，市长行使行政权力，议会则掌握审查权。伦敦大都市区行政管理体制改革特征主要表现在以下几个方面：（1）实行两级架构，减少行政层级，明确政府职能权责。（2）实行议行合一，横向权力不变，强化地方自治。（3）实行监督分立，扩大公众参与，维护选民利益。监督机构的分立和公众参与的真正推进，确保对地方政府监督的有效实施和参与，有效维护选民利益。

表1 世界城市行政管理体制模式比较

图1 伦敦城市行政管理体制模式

（二）纽约的“市—行政区—基层社区单元”模式

在行政区划与体制设置上，纽约市被划分为5个区级行政区和59个社区单元，另外还有339个街道，如图2所示。纽约是美国第一大都市和第一大商港，面积1214平方公里。据美国《世界日报》报道，2013年3月，纽约市人口已经达到8,336,697人的历史最高纪录[7]。市级政府总体上遵循“三权分立”原则，设立市长、议会和地方司法机构；区级政府设有议会、区长和其他行政部门；社区采用理事会负责制，理事都由社区居民义务兼职。基层社区单元之下的街道属于市民自我管理、自我服务的群众性组织。纽约市还有许多超越行政区的公共服务功能区，如33 个学校区、6082个选举区、352个消防区、354个保健区等[8]。在行政管理体制运行模式上，纽约实行的是“强市长制”、“强市弱区制”。强市长制突出选民直选，能对选民直接负责，承担城市发展和公共服务供给、任免政府职能部门负责人、提出预算草案、否决市议会议案等重要行政权力。纽约在市级层面的体制设置中，增强了对政府的监督功能，专门设立审计长、公共利益监督官（Public Advocate），并通过直接民选获得社会认可的人士担任，保持人事安排的独立性，为其能真正发挥财务审计和监督功能建立制度保障，避免因人身任免依附政府而受到牵制。审计长的职责是审计监督全市财政开支，公共利益监督官负责处理市民的投诉、抱怨、建议、批评等[9]。纽约通过“市强区弱”的体制模式改变，加强市级层面的土地、城市规划、交通等重大公共事务管理权限。

（三）东京的“都—特别区”和“都—市町村”模式

图2 纽约城市行政管理体制模式

在行政管理体制模式运行上，东京实行“两级政府、高度自治”的模式。东京大都市区主要由23个特别行政区和26个市、5个町、8个村所组成，人口约为1299万人（截至2009 年10 月1 日），面积约为2188 平方公里。“都—区”或“都—市町村”的体制架构形成“两级政府”，所属部门和机构不存在交叉管理矛盾，没有设置派出机构。“都”下辖的行政区具有一定的自治权力，与都政府并非完全的依附关系。东京两级政府均具有结构扁平化、机构精简化等特征。都政府和区政府所属政府部门和下设机构按照各自职权划分设立，不强调上下对口，实现机构精简化、管理扁平化、权责明晰化，提高行政效率，减少机构臃肿、人员膨胀等现象发生。为满足基层政府提供多元化、高效化的市民公共服务需求，东京都给予都内市、町、村等地方机构更大的决策自主权，提供一定的财政支持补充款项来弥补地方政府在发展当地公共设施投入与建设上的不足，设立基金提供专项帮助[10]。各政府间部门职能明确、权责对等、管理规范、机制灵活。通过设立“都区协议会”和“都市町村协议会”，有效实现各个政府部门之间的沟通协调、信息共享、合作治理。

（四）巴黎的“大区—市镇”模式

作为世界城市的巴黎建立了“大区（或省）—市镇”的体制模式。如表2所示[11]。法国的行政建制分为国家、大区、省和市镇，后三者统称为地方领土单位，各地方有明确的职权划分，市镇作为法国最基本层在社会、经济、城市建设等领域拥有很大的自主权。省和大区两级领土单位的主要职能是在市镇或各省之间发挥协调作用，维护省或大区的整体利益。巴黎在职权上有明确的行政区意义上的“省”、“市”和“大区”三个层面。巴黎大都市区主要是指巴黎大区。巴黎大区管辖巴黎市（省）和另外7个省，这一个城市和7个省之下，又总共设有1300个市镇，而巴黎市下属的20个市镇一般又被称作20个区。巴黎大区面积12万平方公里，2008年人口规模为1184万(其中巴黎市人口217万)人，占法国人口的18.7%。自从1975年法国中央政府对巴黎的行政体制进行改革后，确立了巴黎的自治地位，规定巴黎既是一个市镇，又是一个省。巴黎市和巴黎省，除法律另有规定外，分别适用一般市镇和省的共同法。虽然是两个不同的地方领土地位，但它们的权力机关却是共同的：巴黎议会既是巴黎市议会，又是巴黎省议会，同时行使两个议会的权力。在行政体制管理模式上，巴黎实行的是“强市长制”。巴黎市长负责规划和交通，巴黎市政厅还管理社会住宅和小学等。在行政层级和府际关系上，巴黎呈现出“强市弱区”特征，市镇级政府拥有经济社会发展及公共服务等方面较为广泛的权力，区级政府权力则极其有限，区长在行政上受到市长和省长的指导和监督。

表2 法国行政管理分割表

三、世界城市行政管理体制模式特点：层级精简与强化服务

通过对伦敦、纽约、东京、巴黎等著名世界城市行政管理体制模式及其改革的分析，可以发现每个城市政府均根据自身的实际情况设立不同的体制架构，没有统一的模式，每一种体制模式均展示不同的政治制度、区域特色、历史传统、文化习俗等差异性，同时也展现出许多共同的特点和改革经验。

（一）行政层级少，机构精简，区划设置均衡，公共服务中心下移

伦敦、东京等世界城市均强调依法规定政府职能，根据职能要求设置政府机构，职能稳定也确保机构基本稳定，如表3所示。同时，行政层级实现精简化，强调管理扁平化，减少行政管理程序的繁杂和官僚主义，提高运行效率。区划设置趋向更加均衡，市级权力集中但不滥用，强调公共服务职能下移，以便满足多样化、及时性、个性化、均衡化的社会群众需求。公共服务中心下移将各种公共服务供给的职能下放到基层政府，甚至下放给社区、非政府组织和企业等，有效促进政府管理部门与市民的直接沟通，能有效、快捷、及时满足市民提出的各种公共服务需求，解决群众问题，提高群众满意度。特别是教育、住房、垃圾处理、公园建设、医疗健身、文化娱乐等基本公共服务方面，下放到区级政府和社区基层管理部门。部分公共服务通过权力下放、财权与事权对等、政府采购等方式和渠道委托给非营利机构、企业及其他社会组织，坚持均等化供给、就近原则保障，确保面向群众的基本公共服务供给到位，满足群众需求，维护公共利益。

（二）强调市级政府的统一规划和地方自治，规范职责，分工合作

伦敦、纽约、东京等世界城市在行政层级精简的基础上，强调市级政府的统一城市规划，又尊重地方特色实现地方自治，各自依法明确职能、规范职责、分工合作，避免打架和上级对下级的过多干预，体现法治精神和自治理念。欧美和日本等国家城市规划的主要任务在于如何使城市健康发展，同时又保持良好的生活和工作环境，在城市管理中善于把城市规划和建设有机结合起来，使理想的规划能逐步得到实施[12]。重视促进大都市的统一规划和协调发展，强调市级政府的权威和统一规划职能，在城市拓展、土地利用规划、公共交通等领域，市级政府处于主导地位，建立比较完善的、统一协调的大城市管理机构。上下两级政府之间并非上下隶属关系，依据法律规定明确各自职权范围，独立行使管辖权，向选民负责。依据法律规定上级政府对下级政府具有指导、协助、监督等职责，但不存在财政、人事等方面的干预权，确保地方自治。各级政府职能分工由法律加以界定，责任清晰、权能规范、制度稳定，不会因为领导更换带来政策多变。如纽约的“城市宪章”对政府职能进行明确界定，东京和伦敦分别有“地方自治法”和“伦敦市自治法”等确保各个政府的依法行政、制度稳定和管理有序。

表3 世界城市行政体制分级职能设置

（三）立法与行政分立，强化机构整合，避免管理碎片化，提高和改善行政绩效

根据西方政治制度架构，立法权、行政权分立，市长有较强的行政权，但对议员和选民负责，接受监督，议员受市长的行政干预较少，能独立发挥议员的监督制衡作用。回应城市化、后工业化发展要求，满足21世纪知识经济背景下的高知识市民对城市公共治理和公共服务不断提升的要求，加强政府职能转变、机构优化整合，避免管理碎片化和职责交叉等问题，提高行政管理绩效。一方面，通过精简的行政层级和机构设置，减少官僚主义，决策权集中到市级政府，加强政策制定和统筹规划，基层政府更好地执行政策，畅通市民监督机制，提高行政绩效。另一方面加强职能整合，有效治理管理的碎片化和职责交叉问题，提高运行效率，充分体现了大部制改革特点。

四、世界城市行政体制改革的政策启示：模式选择与中国道路

世界城市在行政管理体制设置和改革方面的许多成功经验，值得中国学习与借鉴。但西方国家所打造的世界城市是符合其国家利益和政体特征的，中国不能盲目照搬，更不能简单复制，中国模式选择与发展道路需要结合中国国情、体现中国特色、打造中国模式。结合北京作为国家首都的实际情况，不断学习和借鉴伦敦、纽约、东京、巴黎等世界城市所积累的宝贵经验的基础上，应建立党委领导下的市区两级政府、三级管理的中国模式。主要启示包括以下几个方面：

（一）建立“党委领导、两级政府、三级管理”的中国特色世界城市行政体制模式，完善分层调控机制，推进城市政府治理体系和治理能力现代化

图3 建设中国特色世界城市行政体制模式

伦敦等世界城市建立“两级政府、三级管理”模式是行政管理体制改革的重要成功经验，北京借鉴世界城市经验，行政体制改革伴随由“单位制”向“街居制”再到“社区制”转变和演化趋势[13]，要进一步创新首都政府分级管理体制模式，完善分层调控机制。建议在未来5～10年强化市级政府规划决策职能，完善区级政府行政执行职能，进一步简化层级，提高服务效率和治理能力，建立党委领导下的“市—区”两级政府，实行“市—区—社区”三级管理体系，打造具有中国特色世界城市的北京模式，如图3所示。根据我国政治体制特点，实行党委领导下的市长负责制，突出战略性、全局性的决策制定和规划，提供首都战略性公共服务。区政府负责直接提供区级层面的日常性公共服务，执行市政府各项决议和规划实施，依据权责和分层管理制度派驻街道办事处等下派机构，加强对社区的监管与政策服务。社区则属于群众自治性组织，由社区居民选举产生居委会协调社区层面的各项公共事务管理，区政府可以通过政府采购、外包等形式将日常性公共服务委托给各类社区自治组织或社会组织，区政府加强监督、协调和管理，社区居民有监督、评价、选择社会组织的权利，从而进一步提高公共服务供给质量，提高政府运行效率。以小政府、大社会为导向，社区体制强调透明、回应与参与，要求社区事务的处理、各项措施的制定、实施必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应，拓宽政府与居民之间的对话渠道，从根本上改变城市基层管理的方式[14]。坚持“党委领导、两级政府、三级管理”的城市治理模式，既能适应世界城市行政体制发展潮流与趋势，也能充分体现中国特色和城市实际情况，逐渐将街道权限下放到社区，规范分级管理各层级的权限边界，提高行政体制运行效率，打造高效、群众满意的服务型世界城市政府，推进城市政府治理体系和治理能力现代化。

（二）加强政府职能整合与分工合作，避免管理碎片化，促进公共服务中心下移，利用大数据、互联网技术和现代信息技术手段，加快智慧型世界城市和服务型政府建设

党的十八届五中全会提出深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能。当前，我国许多城市政府职能分散交叉，导致管理碎片化，责任不清，追责难以到位。对一个问题但涉及多个部门的事项，各部门间的职责界定不清晰，如处理食品安全、违章建筑、环境治理等问题涉及多个部门，但没有明确谁来牵头，导致“谁都有责任”变成“谁都没有责任”，管理职能碎片化的结果是产生了严重的权责不对称现象[15]。加强政府管理职能整合就是要面向社会需求及时进行职能转变与创新，提供满足群众多方面需求的公共服务，提高群众满意度，建立服务型、一体化的行政管理体制架构。只有根据职能要求进行体制设置与改革，才能真正确保政府运行的高效和服务职能履行，否则就会走向“机构改革——机构膨胀——机构再改革”的体制运行循环怪圈。借鉴世界城市体制改革与运行的基本经验，是面向社会需求加强职能设置，市级政府重抓战略、规划、政治性职能，区级政府具有一定的自治性，主要服务基层社会需求的具体性公共服务职能，不强调上下对口，避免过多的繁文缛节和文山会海，提高体制运行效率，真正构建服务型政府。如大伦敦政府、东京都市区政府均强调宏观层面的职能整合，而将具体的、一般性公共服务职能转变给下级政府，发挥世界城市在全球经济中宏观规划、资源整合、战略制定等功能，提高世界城市政府运行效率和国际影响力。打造中国特色世界城市，需要面对经济全球化的国际背景，加强政府职能转变和整合，加强市级政府的宏观管理职能，统一政策标准，统一职责要求，避免管理碎片化，就应将具体执行性、一般性的公共服务权限下放到基层政府，并将公共服务中心进行下移，充分利用大数据、互联网和现代信息技术手段，建立统一的集中办公的现代公共服务中心或平台，加快建设智慧型、智能型世界城市，提高城市基层行政管理体制运行的高效性、快捷性、扁平性和服务性，避免政府职能“越位”“缺位”和“不到位”的现象，实现政府治理能力现代化，打造服务型、扁平化、一体化、高效化的现代政府。

（三）强化宏观层面的政府决策，规范下级政府执行职能，增强社会群众的公共监督，形成制度化互动的运行架构

伦敦、纽约、巴黎、东京等世界城市政府体制运行强调立法权、行政、司法三权分立，但中国具有自己的国情和政治体制特色，不能盲目照搬和实施西方的三权分立制度，其中有效的制度安排可以学习和借鉴。在决策层和执行层之间建立委托授权、责任契约等关系模式，加强决策层对执行层的监督考核，规划执行层的服务职能。北京市作为国家首都，建设世界城市既要保证政治体制的稳定性，同时也要回应经济全球化、知识化、后工业化等发展要求，进一步强化宏观层面的政府决策，加强中长期战略规划制定，加强区域之间的政府协调，为建设世界城市和美丽北京的宏伟蓝图进行谋划。北京市级政府要注重宏观层面的规划决策，发挥市人大在立法决策等方面的作用，吸收城市管理、社会建设、经济发展、城市规划等领域的专家咨询作用，进行科学的城市规划决策，抓好城市规划立法，并保证规划的法律权威和有效实施。进一步减少行政审批，下放权力，释放体制活力，规范好下级政府特别是基层政府和社会组织的执行职能，减少行政层级和行政机构，提高行政绩效。要改革和创新传统的行政监督机制，增强社会群众、社会组织对政府体制运行的监督权、知情权和参与权，避免传统的监督机构依附政府和自己“监督”自己的弊端，提高监督的时效性和透明度，确保阳光运行，进而增强下级政府特别基层政府提供公共服务的积极性和主动性，提高体制运行效率。

（四）重视基层政府在具体性公共事务的自治，增强社会群众的制度化参与和自我管理

基于世界城市行政管理体制设置及其模式改革的基本经验，重视地方自治和加强社会群众的公共参与，是促进城市行政体制改革、提高政府绩效的重要突破口和内在活力。一方面，地方自治是尊重基层群众首创精神和人民当家作主的民本思想的重要体现，也是减少政府干预，减少行政层级，减少行政管理成本的重要举措，也是充分发挥地方特色，结合地方实际情况，进行差异化、地方化管理的基本要求。我国在行政体制改革历程中，不断重视地方自治，特别是增强城市社区和农村居委会自我管理能力方面进行了大胆改革与创新。部分地方通过扩权强县，减少行政层级，提高了行政绩效。北京应进一步重视和加强地方自治，赋予地方和基层更多的自治权和自我管理权。另一方面，要重视社会群众的公共参与，加快推进街道管理体制变革，畅通群众参与渠道和体制机制，理顺街道与群众参与的关系，不断压缩和消减街道办事处的管理权限，将权力下放到社区，并通过群众参与，使居民有更多的资源分配权和监督权，使社区真正为群众服务。

（五）通过政府采购与外包形式，加强社会组织培育，促进公共服务社会化、多元化、均等化供给

世界城市的行政管理体制改革应重视社会组织的积极作用，承接政府职能，促进公共服务供给社会化建设，为行政体制运行减负、提质、增效。面向多元化、个性化、复杂化的社会发展，传统的大一统和高度集中的行政体制架构难以适应变化的市场需求。伦敦、巴黎、纽约、东京等世界城市积极回应这些需求，重视更具有灵活性、社会性、服务性、多元性的社会组织培育和建设，依托发达的社会组织体系实现部分公共服务职能的有效运行，确保社会健康发展。首都北京相对其他国内城市，还承担服务中央的首都政府职能，任务更多，压力更大，要求更高。借鉴世界城市行政体制改革经验和全球经济社会发展潮流，加强社会组织培育与建设，转变职能、下放权力，创新机制，将更多的一般性、公共性和不涉及政治性问题的公共服务，以外包和委托等形式交给社会组织和基层群众。政府要着眼于转变职能，从实际出发，做到简政放权，善于从大量社会事务中解脱出来，将一些服务性职能交给或归还社会，由社会服务组织去承担[16]。将更多的公共服务通过采购和外包方式转给社会组织和中介机构，依托社会组织构建更加灵活、多元、丰富、公平、均等的公共服务体制，不断提高公共服务覆盖面、质量和效益，建立群众满意的公共服务型政府，既有利于社会稳定和政治稳定，也能促进社会和谐，满足社会需求，促进首都经济社会协调发展。

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A Comparative Study on the Reform in the Administrative Institution of World Cities：Experience and Patterns

Lu Xiaocheng

World cities such as New York, London, Tokyo and Paris manifest various characteristics in their choice of administrative institution respectively. They are different in political institution, regional features, history and culture, but similar in evolution and reform. Lessons that could be drawn from this world cities is adhering to the leadership of CPC committee, administered by two tiers of government, delegating power to local governments and social com-munities, integrating governmental functions, strengthening public surveillance, nurturing social organizations, providing socialized, multiple and equilibrium supply of public services.

world city; administrative institution reform; lessons comparison; pattern choice

D630

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.02.012

陆小成，北京市社会科学院市情调查研究中心副主任、研究员，北京世界城市研究基地副秘书长，主要研究方向：行政体制、公共管理。

（责任编辑：卢小文）

北京市社科院课题“城市低碳发展与公共治理研究”（2017C3856）；国家社科基金项目“生态文明视域下国家低碳创新体系建设研究”（14BGL099）；北京市哲学社会科学规划基地项目“建设以首都为核心的世界级城市群研究”（15JDCSB007）成果。