系统结构中的大学董事会——基于对美国私立大学单院制董事会的探究

蒋惠玲

(浙江越秀外国语学院大外部，浙江绍兴312000)

系统结构中的大学董事会
——基于对美国私立大学单院制董事会的探究

蒋惠玲

(浙江越秀外国语学院大外部，浙江绍兴312000)

美国高校董事会制度是一个系统，其有效性依赖于各子系统之间的协同。27所美国私立(非营利)大学的单院制董事会组织实践显示:私人制度、公共制度和个体间治理结构纵向三个子系统协同，有助于董事会获得支持性办学环境、董事会自治和董事会治理大学。相对来说，我国民办高等教育的相关公共制度尚不完备，私人制度乏善可陈，高校内部治理结构需要改善。对于董事会而言，改善校内治理结构是根本，高校内部力量的强大，既有助于学校的稳定，也有助于丰富私人制度、反拨公共制度。

私立高等教育;民办高等教育;私立大学;董事会;单院制;美国

美国高等教育中的董事会制度已成为高校管理的一大特色，自20世纪90年代开始，该制度成为我国学者进行比较研究的热点之一。美国高校董事会制度是一个系统，而不是一种孤立的制度安排，其有效性依赖于各子系统之间的协同作用。要成功借鉴美国高校董事会制度，仅依靠设置由校外人士参与的董事会是远远不够的。王绽蕊认为:“美国高校董事会制度由纵向和横向两个维度的子系统组成，其中纵向子系统包括个体间治理结构、私人制度和公共制度，横向子系统包括公立高校董事会制度、私立非营利性高校董事会制度和私立营利性高校董事会制度。”①王绽蕊:《系统性:美国高校董事会制度的基本特征》，《比较教育研究》2010年第8期，第25－29页。她认为，这种系统化的制度安排，不仅具有节约交易成本、自我修正和自我发展的功能，而且具有很强的稳定性。“个体间治理结构”是指当时双方通过谈判、协商、命令和承诺等方式建立起来的用于治理双方交易的契约性关系结构，主要表现为董事会及其利益相关者之间的委托代理关系结构;“私人制度”(或称为私人意义上的集体治理结构)是指由组长或个人自愿组成的机构及其指定的实体性、程序性规则以及各种治理机制;“公共制度”(或称为公共意义上的集体治理结构)主要包括公共规则、公共制度组织，是具有强制性和对规制对象具有普遍约束力的第三方治理机制。

本文聚焦于美国私立(非营利)高校董事会组织，选取2010年卡内基教学基金促进会基本分类中被列入“从事非常高级研究活动”之列的学校和2010年THES公布的名列全球前200位大学排行榜交集中27所美国一流私立(非营利)大学的单院制董事会②单院制董事会模式开始于18世纪早期的耶鲁学院，可弥补双院制董事会(如哈佛学院的法人会与监事会)存在的一些弊端，避免学校管理上的混乱。组织作为研究对象(见表1)，探究私立大学董事会制度体系中纵向3个子系统协同的作用。

表1 27所美国私立大学概况①“学校规模”一栏数据为各校本科生与研究生总人数，根据美国中学后教育数据中心(Integrated Postsecondary Education Data System)2011/2012学年数据统计所得。

一、私人制度有助于董事会获得支持性办学环境

私立大学办学离不开支持性环境，这些以学校为边界的环境在本质上是系统的。联邦政府在高等教育治理中的立法与资助面向公私立高校且不向任何一方倾斜，对私立大学办学环境有重大影响外部系统主要在州。不同于各州公立院校外部的治理(协调)性质的委员会，私立(非营利)院校在州内的外部系统为协会性组织，这些协会性组织不是州的机构，也不受托于州政府，但他们在关涉私立(非营利)院校的公共政策时集体发声，向州长、议会和其他机构提供与州内私立院校的贡献、需求有关的信息，支持、维护那些改善私立高等教育办学环境的立法。他们在州内的权威性来自于成员院校的质量和院校对州的贡献。

以马萨诸塞州为例，该州私立(非营利)院校至少在五个方面为州作出了重大贡献。第一，有助于州政府节省高等教育经费投入。与同样位于东部的北卡罗来纳州相比(该州用于高等教育的经费为30亿美元，占州预算的11%)，由于马萨诸塞州私立院校数量远超公立院校，州政府只需将州预算的4%用于高等教育。第二，私立(非营利)院校每年容纳的学生数占就读于州内高校学生总数的55%，私立(非营利)院校授予学位的数量占州内高校授予学位总量(63 000个学位)的85%。第三，私立(非营利)院校向就读于本校的本州籍学生提供5.6亿美元的基于需求的援助经费。第四，私立(非营利)院校吸引的州外学生数居全美第二，这些州外生源既可以抵消本州流失到州外高校的学生数，也有利于为该州的经济发展储备人才。第五，私立(非营利)院校雇用了8.4万名员工，每年的经济影响力超过300亿美元，包括用于工资和福利的70亿美元以及联邦划拨的、赞助机构提供的20亿美元的研究经费。

成立于1967年的马萨诸塞州独立院校协会(The Association of Independent Colleges and Universities in Massachusetts)是州内60所私立(非营利)院校的校外协会性组织，这些院校中既有大型的、著名的研究型大学，也有小型的、久负盛名的文理学院、宗教附属学院以及商业、音乐、卫生服务等专门学院②AICUM，About AICUM，2016－06－11，http://aicum.org/about-main-page/about-aicum/.。2013—2014年间，协会与成员院校商量确定了重点关注的5项事宜:一是要求在州预算的单项项目中增加基于需求的学生援助经费，以资助在州内上学的本州籍学生;二是修改学术专业审批过程，使州内的私立(非营利)院校以更创新、更经济的方式对学生的学术需求作出快速反应;三是保障州内私立(非营利)院校的免税地位，确保学校可以将资源集中用于人才培养，有更多的经费向学生提供经济援助、开展前沿研究以解决社会面临的医疗、环境问题;四是鼓励家长为高等教育储备费用，推动州立法机关允许纳税人就高等教育费用储蓄部分予以税收减免;五是支持研究与创新的经费划拨①AICUM，Legislative Update，2014－04－12，http://aicum.org/policy-main-page/legislative-update/.。期间，协会就高等教育经费共提交3项提案，并就立法机构涉及私立院校办学的10项政策提案提交听证材料。

通过上述方式，协会在帮助私立(非营利)院校董事会获得支持性办学环境方面发挥了实质性作用。以协会“保护州内私立(非营利)院校的免税地位”为例，根据《马萨诸塞州普通法》第59章第5部分的规定，私立(非营利)院校享有资产免税权②Massachusetts State，2014 Massachusetts General Laws，Part I Administration of the Government，TitleⅨTaxation，Chapter 59 Assessment of Local Taxes，Section 5 Property，Exemptions，2016－03－10，http://law.justia.com/codes/massachusetts/2014/part-i/title-ix/chapter－59/section－5/.，但是州参议院1308号提案、州众议院2642号和2680号提案提议取消州内所有慈善组织享有的税收豁免权，代而征收其财产商业价值25%的税收。2013年5月，协会主席兼法律总顾问罗伯特·J.麦卡伦(Robert J.McCarron)就此提出听证意见。他认为，非公共经费办学的私立(非营利)院校向市民提供公共利益是其获得税收豁免权的最主要原因，上述提案不仅会终止1836年以来就存在的私立(非营利)院校享有税收豁免权这一公共政策，也会造成州内私立(非营利)院校的财务混乱，若这些法案通过，学校现在用于投入学生经济援助、科学研究和基础建设的经费将被迫用于支付财产税，那么就会形成上述工作的经费空白③The Association of Independent Colleges and Universities in Massachusetts，Testimony:S.1308，H.2642，H.2680，2013－05－28，http://aicum.org/policy-main-page/testimony/testimony-s-1308-h-2642-h-2680-may-28-2013/.。为此罗伯特反对向州政府提出的“剥夺州内私立(非营利)院校免税权”的政策动议，认为应将私立(非营利)院校视为促进经济发展的战略部分，促使院校与州合作，共同推动经济发展、提升州的竞争力。上述三个提案最后未在州立法委员会中通过，为马萨诸塞州内私立(非营利)院校省下了一大笔开支，大大减轻了董事会的财务压力。

二、公共制度有助于董事会自我治理

自我治理是董事会的职责之一，包括选任董事、规范董事履职行为等。达特茅斯案确立了董事会私法人的法律地位，确保了董事会自我延续的权利。另一个有助于董事会自我延续的有利条件是各州《非营利法人法》中关于董事任职资格的规定条款:非营利法人董事需为“年满18岁的自然人”，并且允许“组建条款、章程可对董事的其他资格作出规定”。这一宽泛规定使私立大学董事会有足够的空间确定符合本校发展需要的董事任职标准，聘任有利于大学发展的董事。根据笔者统计，27所大学共有1 220名董事，据其中1 024名董事的资料显示:除赖斯大学1名董事为路德教会中学毕业外，其余均有接受高等教育的经历，其中接受过研究生教育的至少有833人(占81%);就任职岗位而言，至少87%的董事来自管理岗位，仅4所大学的董事会成员来自管理岗位的人数低于3/4，仅7所大学的董事会中没有来自公共管理部门的成员，在拥有来自公共管理部门成员的多数学校中，成员大多来自州政府和法院④并非所有私立大学都提供本校董事的详细信息，为此笔者根据董事姓名在各社会网站、大学内新闻网站收集与该姓名相关的信息，在审读从社会网站搜集的董事个人信息资料时，若显示其中有此人“担任某某大学董事”的信息且姓名与任职大学等信息一致，便确信其为同一个人，从而对相关信息予以采用、统计。数据收集时间为2013年5月至2014年1月。。然而，比自我延续更为重要的是董事会规范这些受过良好教育、具备管理经验又有社会资源的在职董事的履职行为，这不但有助于大学发展，还可减少办学风险。

有助于规范董事履职行为的公共制度主要体现在各州《非营利法人法》关于董事履职的基本原则。以纽约州为例，该州《非营利法人法》第7章第717款规定，非营利组织的董事应当基于三个基本原则履行作为董事包括董事会下属委员会成员的职责:(1)善意地;(2)尽一般谨慎的人处于相同地位相似环境不作为的注意义务;(3)以董事合理认为符合法人最佳利益的方式。其中，第(1)(2)条被理解成为要求董事履行法定的关注义务，第(1)(3)条原则被视为要求董事履行法定的忠实义务①New York State，2014 New York Laws，NPC-not-for-profit Corporation，Article 7-(701-726)Directors and Officers，717-Duty of directors and officers，2015－12－20，http://law.justia.com/codes/new-york/2014/npc/article－7/717/.。詹姆斯·J.费舍曼对关注义务与忠实义务作了区分:如果一个非营利法人董事不仔细阅读合同条款就草率签约，属于没有履行关注义务;如果董事利用职权为其或与其相关的人牟取私利，则是违反了忠实原则②Fisherman J J，Schwarzs S，Nonprofit Organization:Cases and Materials，the Foundation Press，1995，p.160.。董事须履行的关注义务要求董事以一般谨慎之人在类似情况下运用同等程度的关注、技能、谨慎和勤勉，以最有利于法人的方式履行其职责，在参与决策、分析合同、投资、公务往来以及其他事务中进行合理查询。董事行为前与行为后的情形是他人判断其是否履行了关注义务的依据，董事们作出决定时是否倾注了足够的关注，董事们的决定是否十分草率以致应当由董事个人承担相应后果?《非营利法人法》明确要求董事行为符合忠实义务原则的一个预设前提是:任何一个董事在从事职务行为时，都会有可能出现个人利益与法人利益冲突的情况，所以需要有相应的制度安排，以法定义务的形式要求非营利法人董事将法人利益置于个人利益之上，以便在出现利益冲突的情形时董事能忠于法人利益。因此，忠实义务重在关注董事行为的意志因素，避免董事利用职务之便获取个人的不当利益，即董事行为不能对法人构成伤害。

参加董事会及其常务委员会会议，是私立大学董事会成员履行关注义务的基本途径。为使董事有效履行关注义务，以便在决策组织事务时能作出正确判断，大学会定期提供各种信息供其阅读，以帮助其履行职责。董事有权依据由大学下列人员提供的信息、意见、报告以及财务决算报告作出合理决定:能胜任相关事务的法人管理层或雇员;对相关事务具备专业能力的律师、独立会计师等;由其他董事、上述两类人员组成的委员会提供的有关该委员会职责范围内事务的信息。在职董事因缺席会议达到一定次数，或者涉嫌欺诈、不诚实、严重滥用权力的，董事会有权罢免该董事。董事履行忠实义务的重要途径是回避利益冲突事务，这有多种形式，如:董事会在就教师待遇、学生学杂费等问题进行表决时，与该待决事宜相关的教师或学生不能参与表决;在由法人(包括法人控制的下属实体)主张或对法人有重大影响的工作(交易)中，若在任董事或与其相关的人员与交易一方有关、或其在交易中有重大经济利益，或因有着这样的关系使人们有理由相信该董事在董事会表决中会左右董事们的判断和决定，那么该董事就不能参与该事务的议决。在一些对利益冲突更为谨慎的学校，如塔夫茨大学，甚至要求“除大学校长外，大学内任何教育、行政人员，一旦担任本校董事，则被视为辞去原岗位职务;任何董事，一旦成为本校教育、行政人员，则被视为辞去董事职务”③Tufts University，Byaws of Trustees of Tufts College，Amended by the Board of Trustees on November 2，2013，ArticleⅡthe Trustees，Disqualitication of Staff，2013－11－02，http://trustees.tufts.edu/bylaws/.。

符合州内《非营利法人法》基本原则的董事，在担任董事期间因其履职行为成为或可能成为民事诉讼、刑事诉讼、行政复议、仲裁和调查中的一方时，有权依法获得补偿。补偿分为允许的补偿、无条件补偿、预付补偿和法庭裁定的补偿。董事若有资格享有上述任何一种补偿权利，可以在有效时间内向法人主张这一权利，法人须在有效时间内支付其补偿。各校根据这一条款制定了细则，如卡内基·梅隆大学要求:被补偿人在收到诉讼通知的7天内书面申请大学法律顾问办提供法律援助，在收到被诉传票7天内或抗辩2天前通知法人的首席财务官……若法人在收到申请的30天内没有付清相关董事主张的费用，该董事可以起诉要求学校支付未付清部分，并且可以要求学校支付因本次诉讼产生的开支④Carnegie Mellon University，Bylaws of Carnegie Mellon University(A Pennsylvania Non-profit Corporation)，ArticleⅨLiability and Indemnification of Trustees and Officers:9.2.Indemnification，Approved by the Board of Trustees on January 22，2010，2012－01－22，http:// www.cmu.edu/policies/documents/Bylaws.html.。各大学通常未雨绸缪，为董事购买相关保险，一旦发生牵扯董事的诉讼案件，就通过保单收益支付补偿费用。

三、大学内部治理体系有助于董事会治理大学

“共治”理念是美国各大学设定组织机构的重要原则①AAUP，Statement on Government of Colleges and Universities，2012－12－02，http://aaup.org/file/statement-on-government.pdf.，各私立大学内部治理结构的基本组织体系包括董事会、大学校长的领导团队及大学的教师共治组织，他们相互依存、相互作用:三者的等级体系具有相对性——校长领导团队、教师共治组织是各自下层分系统的上层体系，具有比下层体系更多的职能;董事会则是校长领导团队、教师共治组织的上层体系。这种相对性的等级体系不断向下延伸，而各下级体系的优化，有利于董事会的自稳，也有利于丰富上层体系的功能，最终有利于董事会履行治理大学的职责。

作为顶层治理组织的董事会，为履行职责在其内部构建起“董事会—下属常委会—董事”的层级体系。董事会通过层层筛选，挑选出成就与能力均被认可的董事，内置于董事会下属各委员会中，以满足大学发展的需要。27所私立大学常见的董事会下属委员会包括:审计委员会、治理委员会、财务委员会、学术事务委员会、发展委员会、执委会、场地与建筑物委员会、投资委员会、待遇委员会以及学生事务委员会。这些功能互补的委员会依靠内置于其中的董事履行职责，董事会关注的是已经经各委员会董事仔细筛选并慎重探讨过的事务。董事会对大学发展承担终极责任，并依赖于大学校长的领导团队和教师共治组织。

大学内部工作包括行政与学术两大类，相应地，大学校长的领导团队大致分为学术工作领导团队和行政工作领导团队。前者的结构为“校长—教务长—学术官员”三级②学术官员包括二级学院院长、其他分管学术支持性工作的副校长。。后者的结构有两种模式:一是“校长—副校长”二级模式;二是“校长—资深(执行)副校长—副校长”三级模式。在三级模式中，副校长根据工作职责分别向资深(执行)副校长、校长汇报工作。对私立大学来说，财务健康和学术质量是办学的命脉，也是大学领导团队的工作重点。

大学的财务健康首先仰仗于大学内部的行政力量，这一力量自上而下发挥作用。据27所大学主管财务领导的个人简历显示:有21所大学的资深(执行)副校长或其下不再设主管财务的副校长岗位的高层直接领导财务工作，其中16位拥有MBA学位。哥伦比亚大学、埃默里大学、乔治城大学、塔夫茨大学和宾夕法尼亚大学则设有分管财务的“资深(执行)副校长—主管财务的副校长”层级体系。大学基本上通过这些上下级搭配进行资源补充，实现管理专业化:在这5位隶属于分管领导的副校长中，4位拥有MBA学位，1位拥有工业经济学硕士学位③此处信息根据各校主管领导的履历资料统计而得，伦斯勒理工学院主管领导的资料无法获得。。这些人的职场经历成为他们驰骋职场的重要基础，他们有的在世界知名企业工作过，有的熟悉公立部门的工作流程，有的在多个高校工作过。专业化的管理人才可以使大学合理制定符合本校特色的财务规划，在实践中各校财务收入均有自己的强项。据2011—2012财务年各校的财务报表数据显示，(1)董事会吸金的力量并非是私立大学财务的立校之本，即便是将各位董事提供的捐赠计算在内，27所大学获赠收入在年办学收入中的占比也仅在1%～16%(如埃默里大学、南加州大学)。(2)大学收入来源多样，各私立大学年办学收入包括五大块经费，除了捐赠收入，其余四大块收入的占比区间分别为:学杂费占2%～56%(如加州理工学院、乔治·华盛顿大学);研究所得占11%～86%(如纽约大学、加州理工学院);投资所得占1%～52%(如南加州大学、普林斯顿大学);销售、服务和后勤企业收入占1%～69%(如加州理工学院、范德堡大学)。(3)大学办学经费与净资产充裕，各校生均净资产在6.2万～222万美元之间，生均年办学收入在4万～96万美元之间，净资产值最高的耶鲁大学达到205亿美元④本文中私立大学的财务信息来自各校当年经审计的财务报表，“生均”含非全日制学生数。。

在“大学—学院—学系—个体教师”构成的学术组织层级中，27所大学的校长、教务长及二级学院院长均有在名校求学的经历，并拥有哲学博士学位或本专业最高专业学位①此处信息根据各校履历资料统计而得，文中所说的“著名大学”，指的是位列2010年《泰晤士高等教育特辑》公布的全球前200强榜单的大学。。大学严格的学科规训、自由探究知识的学术特性，深深地烙刻在他们的成长经历中，追求卓越的习惯与诉求，既是大学的品质，也成为他们的品质。扎根于学科的身份，学术工作领导团队的成员和个体教师在学系这一层级汇聚。据2012年的数据显示:除波士顿大学师资数据无法获得外，其余26所大学拥有最高学位的教师占比均超过90%，耶鲁大学的一些教师甚至同时拥有数个最高学位，因此其拥有最高学位的教师比例超过100%②根据美国院校问责网各校的数据统计而得，其中波士顿大学的数据无法获得。数据来源:University and College Accountability Network，2012－08－06，http://www.ucan-network.org/default.asp.。由于学术组织重心在下的特点，构成基层体系的个体元素为大学学术质量奠定了基础，并且成为学术力量发挥作用的基本保障。这样的教师群体不仅为大学财务健康贡献了力量，同时也成为大学向学术领导团队输送人才、向教师共治组织各层级体系输送基本元素的来源。

大学的教师共治组织，按功能可以分为立法决策型、咨询顾问型和审议型。不同功能、不同层级的教师共治组织关注的事务与政策范围各不相同，发挥作用的效力也有所不同。以西北大学为例，在各学院的教师会中，校长、教务长、二级学院院长以及在本校工作满一年的在编教授、副教授、助理教授是二级学院具有表决权的教师会成员，校长主持各级教师会会议并有权在表决票数持平时投决定性选票③Northwestern University，Northwestern University Faculty Handbook:7－8，2015－04－01，http://www.northwestern.edu/provost/docs/ faculty-handbook-2015.pdf.。西北大学全校性的教师共治组织包括:全校教师大会和全校教师代表组织，后者有权讨论、建议并通过有关下述事务的决议:关涉整个大学的教学与研究工作、关涉整个大学的教师聘用、职称晋升和终身教职评聘的政策。目前经大学教师代表组织通过的、面向教师的大学政策共计94项，其中30项为学术政策④Northwestern University，University Policies，2016－06－11，http://policies.northwestern.edu/policies-by-audience.html#faculty.。

四、结语

美国私立大学董事会是大学内部共治体系的子系统之一。若将个体大学视为一个相对独立的系统，则其不仅是空间的，而且是一个时间的整体。由大学内部三类权力主体构成的子系统，同样经由了时间与空间的综合。在历史发展中，大学内部由最初“扁、窄”的组织模式逐渐演变成当代的立体模式，具有组织基础日渐庞大、权力及其协调日渐复杂及功能日渐丰富的特点。在共时态中，各子系统内的等级体系具有相对性，某个层次上作为整体发挥功能的系统在较高层次上作为其部分发挥功能，上一层级某个系统的各部分本身都是较低层次上的整体，所以较高层次上的系统比低层次的系统要少，但具有更丰富的功能。在稳定的系统中，各子系统相互独立，但又相互作用，并与系统整体发生联系。

贝塔朗菲将有物质输入与输出的系统称为开放系统⑤冯·贝塔朗菲:《一般系统论:基础、发展和应用》，清华大学出版社1987年版，第113页。。大学是典型的开放系统，以大学为边界，大学及构成其内部基本治理体系的三个子系统均与外界环境相互联系、相互作用，不断交换着能量和信息。环境在本质上也是系统的，在横向维度上，各大学相互依存，私立大学体系成为美国社会系统不可忽视的组成部分。大学之间这种相互依存形成的体系同样出现在各校董事会组织之间，由此构成外部丰富的私人制度。内部治理体系、私人制度和公共制度共同构成了私立大学董事会制度体系。

发端于殖民地学院的美国私立大学与我国民办高校有着显著差别。我国民办高校在公办高校一统天下的环境中诞生，就外部环境来讲，与之相关的法律制度尚不完备，私人制度乏善可陈;就其内部治理结构而言，起点低、基础弱，在内涵建设方面较美国私立大学明显逊色，构成其内部共治体系的行政力量与学术力量薄弱，且经费成为发展的瓶颈。但两者在以下三个方面又是同质的:一是都属于具有私法人地位的社会组织;二是学术性是两者更为核心的本质;三是寻求善治是两者一致的目标。对我国民办高校董事会而言，在公共制度、私人制度和个体间治理结构三个纵向系统中，改善内部治理结构是根本，内部力量的强大既有助于学校的稳定，也有助于丰富私人制度、反拨公共制度。

注:本文为浙江越秀外国语学院校级课题(B12039)的阶段性成果。

Board of Trustees in Systematical Structure:A Case Study on Unicameral Board in Private Universities in USA

JIANG Huiling
(College English Department of Zhejiang Yuexiu Foreign Languages University，Shaoxing，Zhejiang，312000，China)

Board of trustees is an organization in the systematical structure，and its effectiveness depends on the coordination between the various subsystems.Studies on the practices from 27 unicameral boards in private(non-profit)universities in USA reveal that the coordination of the private system，public system，and individual governance structure helps the boards to achieve supportive educational environments，board autonomy and board governance.In comparison，the corresponding public system in non-governmental higher education in China is imperfect，private institutions have nothing commendable and the institutional governance structure needs improvement.As for the board of trustees，improving the internal governance structure is its fundamental need，and strengthening the internal strength of universities contributes to their stability and helps to enrich the private system and backwashes the public system.

private higher education;non-governmental higher education;private universities;board of trustees;unicameral board;USA

10.3969/j.issn.1671－2714.2017.01.003

(责任编辑：毛红霞)

2016－06－14

蒋惠玲，女，浙江绍兴人，副教授，教育学博士，研究方向为比较高等教育和跨文化交际。