水库移民资金使用的新模式

姚鸟儿，胡立峰

（1、宁波大红鹰学院，浙江 宁波 315175；2、宁波城市职业技术学院，浙江 宁波 315100）

水库移民资金使用的新模式

姚鸟儿1，胡立峰2

（1、宁波大红鹰学院，浙江 宁波 315175；2、宁波城市职业技术学院，浙江 宁波 315100）

为有效改善水库移民的生产生活条件，我国结合实际情况设立了库区建设基金、库区维护基金以及库区后期扶持基金，以助于水库移民遗留问题的解决，这对保护水库移民权益以及维护库区稳定具有重要作用。浙江省自2006实施水库移民后扶政策以来在不断的实践中取得了显著成效，在水库移民资金使用方面逐渐探索出了新模式。本文则主要以浙江省水库移民后扶情况为切入，进一步探讨浙江省水库移民资金使用的新模式。

水库移民；资金使用；浙江省；新模式

课题项目：本文系2016年度浙江省民政政策理论研究规划课题的部分研究成果，（课题编号：ZMZC201624。

水库移民，即水工程移民。因水利工程建设的需要，相关居住地居民需根据政府安排进行搬迁并到他处居住，由此也称库区移民。自新中国成立以来，我国兴建了大批大中型水库，在防洪、灌溉、生态等方面均产生了巨大效益，促进了国民经济发展，而水库移民为此做出的贡献巨大[1]。为使移民生活改善，国家先后设立了相关扶持基金，以保护移民权益、促进稳定发展。浙江省在水库移民后扶政策的落实方面成效显著，本文接下来则围绕浙江省水库移民资金使用的新模式予以探讨。

一、浙江省水库移民后扶情况

浙江省现有小型水库4000余座，大中型水库191座，水库移民160万余人。从大中型水库移民后扶政策于2006年实施以来，浙江省共下拨各种类别的水库移民资金143.77亿元。

在移民资金监管方面，浙江省致力于健全财务管理制度，并设立了针对水库移民资金的财务管理机构；同时还加强了对后期扶持资金的使用绩效考评工作，以确保资金有效使用。为强化监督，浙江省移民办于2016年专门制定了《浙江省水库移民后期扶持稽察暂行办法》，通过制度的构建促进后扶工作的规范化，以制度促长效[2]。截至2016年已对全省11个市的50个县（市、区）进行了检查，对6个市12个县（市、区）的移民资金使用情况进行了内部审计。

在移民资金使用绩效方面，浙江省规范资金使用的同时，努力提高移民资金的综合使用绩效；2015年全省的水库移民人均可支配收入就已达全省农村居民可支配收入的85%。2016年，省移民办联合省财政厅出台了相关文件，对移民资金的分配、移民资金支出的加快和规范进一步明确化，并通过移民资金使用管理培训会的召开、绩效评价等多种方式，促进了水库移民资金的使用[3]。2016年，全省移民资金支出率相比2015年提高了近10个点，项目资金支出率相比2015年提高了18.4个百分点（见表1）。

表1 2015-2016年浙江省移民资金支出率情况

在移民后扶项目成效方面，浙江省创新了后扶项目建管机制，大大提高了项目资金的投入使用效率，同时积极落实新农村建设，致力于改善水库移民的生活环境与生存条件，增强了移民安置区及库区的持续发展能力。就浙江省乐清市来说，2015年移民后扶项目计划立项总共34个，计划总投资1196.8万元，计划补助829.66万元；同时在移民后扶其他项目中取得了显著成效，具体数据（见表2）。

表2 2015年浙江省乐清市移民后扶项目情况

在水库移民信息系统建设方面，浙江省从2008年开始进行建设，2012年起依托原有业务系统及基础设施加以升级改造，不仅完成了省级分中心软硬件采购，而且实现了地理信息系统的开发运用。并结合实际开发出了自主需求模块，一是2013年试运行的资金管理系统，二是2014年开发的项目管理系统，完善了水库移民信息系统建设。

二、水库移民资金使用存在的问题

1、后扶项目相关问题

一是项目谋划不容易，如何摆脱移民项目“零零散散”的格局，如何从长远、专业、惠民的角度谋划出优越的项目是需要重点思考的问题[4]。二是未对后扶资金进行专账核算。如将后扶专项资金与其他资金存储于同一账户使用，未对后扶资金予以专项核算与管理，致使后期无法对后扶资金的使用与结余进行核实，影响专项资金的监管。

2、城乡统筹与移民资金对接问题

第一，城乡统筹政策主要倾向于往中心城镇的倾斜，而实际上，安置位置相距中心城镇较远的移民则难以坐上城乡经济一体化发展的快车。第二，移民帮扶政策在目前的实施中均以移民为主体，而有些移民跟非移民之间进行相互合作的项目还没有相关政策依据，实施遭受瓶颈。第三，大的、好的项目需要通过村村联合或乡镇联合方得以实施，故在整合资金方面存在一定困难。

3、后扶资金使用“重投入、轻评价”

对后扶项目的资金使用状况缺乏效益的评价，在实施中倾向于资金投入规模及项目数量方面的重视[5]。虽然部分后扶项目的实际中会予以评价，但无统一的评价标准，项目类型相同而背景不同情况下难以形成效益的对比。这使得资金投入后，对项目的识别缺乏科学的手段，难以对之后的资金使用起到警示性作用。

三、水库移民资金使用的新模式

1、提高对水库移民的补助标准

现阶段浙江省政府对水库移民实施的补助不断提高，尤其是对小型水库移民以及周边受水库建设影响的居民。就客观而言，移民补助应满足移民基本的生活需求，但若考虑到持续的生产与发展，就应不断跟进水库移民的生活需求，并依据资金需求进行测算[6]。而对生产发展相对落后的库区则适当提高补助，加大项目的扶持力度，同时解决各库区移民问题，促进可持续发展。

2、项目扶持方式多样化

就过往而言，浙江省对水库移民施以无偿扶持方式较为常见，这种方式实则对移民进行生产开发的项目予以资金的直接提供，或者无偿式提供种子种苗。无偿扶持方式相对而言较为简便易行，较适用于贫困水库移民，但需建立在成立服务机构的前提下，因服务机构具备专业技术人才，这对水库移民进行生产具有重要的服务帮助。这种方式也致使水库移民过于被动化，并未发挥自身创新意识，在生产生活中处于消极状态，也未发挥集体的力量，使得政府在统筹兼顾下产生的资金使用效益并不高。而为充分调动水库移民的生产发展积极性，项目扶持方式也不断趋向于多样化，先后产生了无息/低息贷款扶持方式以及股份合作扶持方式。

无息/低息贷款扶持方式主要在于鼓励水库移民通过向农信社等机构贷款来进行生产发展。此方式较适用于生产资金量大，具有广泛扶持面的项目。由于有政府资金作为担保，易操作、风险小，而且能够实现的效益可观，较容易为各级政府、信用社以及水库移民所接受。但同时也衍生出了这种方式的局限：若无政府出面担保，贫困的水库移民难以争取到生产贷款，也无法享受免息的利益。

股份合作扶持方式主要是指以一个移民乡为单位或以一个移民村、组为单位抱团发展方式，通过自愿推进移民生产发展的能人进行养殖业、种植业等开发性项目的兴建，而库区基金则均充当移民股份加以投入，水库移民均持股参与到生产经营中，风险共同承担，利益共同享用，水库移民可经分红获得收益。这种方式还可应用为村村联合、乡镇合作、部门整合。其最显著的特点在于能够充分发挥能人的作用，并且可调动大多数水库移民的生产发展积极性，实现规模化经营，提高项目开展的成功率，促进移民区龙头产业的形成[7]。如衢州市衢江区截至2016年10月底已促成库区65个移民村建成了12个重点致富项目，投资总额达7730.92万元，已建成的项目促使移民村集体平均增收18%，效益显著。

3、构建资金使用效益评价指标体系

2015年浙江省开展了水库移民资金绩效评价的试点工作；并在总结试点经验的基础上于2016年制定了绩效检查评价指标体系，主要从制度建设、计划执行及资金使用管理情况、后扶政策实施经济及政策效益三方面内容进行指标体系构建与绩效评价（见表3）。在市县自查前提下，浙江省移民办再组织进行3个市7个县的抽查。同时，将内审与检查的相关工作内容也纳入到绩效评价指标体系中，以归入到移民工作的年度目标责任制考核。

4、进行“高”“大”“优”的创业致富

近几年，浙江省在水库移民创业致富的项目谋划上有所突破，并致力于通过移民农贸城、移民农业基地、移民创业基地等实现“高”“大”“优”的创业致富新项目[8]。高：即高起点进行谋划，并立足于长远发展，实现两条腿走路（物业经济与现代农业）。如衢江移民项目之现代农业基地，自谋划起就以全国样板为目标予以打造，后以移民资金百万元撬动了3000万投资。大：通过资金整合开展大项目。致力于突破传统小项目之局限，刷新单个致富项目投资总额的记录，如破石村水库移民食用菌基地150万元，廿里水库移民创业一条街450万元，衢江区水库移民创业园项目3100万元。优：创业致富项目在带动移民创业、就业、增收、致富上具有显著成效。

表3 浙江省水库移民扶持资金绩效检查评价表

四、结语

浙江省经济发展较快，城乡居民收入水平已多年位居全国之首。在此背景下，各级移民管理机构应以创业致富为推进水库移民的工作主线，加大项目资金的投入与使用，拓展水库移民资金使用的新模式，拓宽水库移民增收新渠道，缩小水库移民与当地居民的收入差距，并为水库移民的可持续发展提供有力保障，使水库移民移得出、但安得下、也更富得起。

[1]李波、余文学:关于浙江SX水库移民非农安置选择的几点思考[J].水利经济,2007,25(4):78-80.

[2]张琳:关于浙江省大中型水库移民后扶资金管理政策的研究[J].华东工程技术,33(z1).

[3]王沛沛、许佳君:水库移民创业的困境与对策——基于温州地区的分析[J].水利发展研究,2013,13(1):51-55.

[4]徐智、凌晨:水库移民城镇化安置规划设计初步探索——以浙江省Y县A水库工程为例[J].中国科技纵横,2015(14):203-204.

[5]郑瑞强,徐元刚,王英:水库移民同步小康的关键问题与发展策略[J].水力发电,2015(3):6-10.

[6]戴晓倩、许佳君:农村水库移民后期扶持政策对移民生产生活水平的影响效果评价——以浙江省常山县为例 [J].辽宁农业科学,2015(5):53-57.

[7]李晓蕾:浅析浙江省大中型水库移民监测评估工作[J].电子测试,2013(14):208-209.

[8]陈海生:创新水库移民后扶管理 确保创业致富平稳实施——浙江省乐清水库移民后扶管理创新研究[J].吉林农业,2016(13): 127-127.

（责任编辑：孙茜茜）