基于政策视角下的黑龙江省新型城镇化发展中存在的问题及建议

（哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，黑龙江 哈尔滨 150028）

基于政策视角下的黑龙江省新型城镇化发展中存在的问题及建议

杨旭

（哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，黑龙江 哈尔滨 150028）

2016年政府工作报告中提出要大力推进新型城镇化和农业现代化，实现城乡区域经济协调发展的战略部署。其中调整经济结构的重点，也是释放发展潜力的关键就是缩小城乡间的差距。本文从政策视角，对黑龙江省新型城镇化的发展水平进行了分析和测度，发现目前黑龙江省在新型城镇化发展在政策执行、政策实施和政策效果方面存在问题，通过成因分析提出加大对政策执行的监督力度、增加财政支出、完善政策评价体系等建议。

黑龙江省；新型城镇化；因子分析法

2012年十八大报告中指出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化四化共同发展道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。[1]2015年黑龙江省推出《黑龙江省新型城镇化规划（2014-2020年）》明确了黑龙江省新型城镇化的发展道路和需要解决的问题。并在2015年更改了户籍政策，为农村人口向城市转移，推动黑龙江省新型城镇化发展做出了指向。[2]在社会福利政策方面，2015年《黑龙江省城乡医疗救助暂行方法的通知》中提出推进医疗救助制度，促进城乡统筹发展，加强与居民基本医疗保险，推动新型城镇化发展。

一、黑龙江省新型城镇化政策的演进过程及政策支持

本文通过对黑龙江省有关促进新型城镇化发展的政策进行整理，从政策涉及的方面，将新型城镇化政策分为三个方面：

1、经济发展方面的政策

2010年《黑龙江省人民政府关于促进城区经济发展的指导意见》提出推进产业创新，培育新的经济增长点。2016年《黑龙江省国民经济和社会发展第十三个五年规划》提出加快新型城镇化进程，提升城镇综合服务功能，完善城镇体系、构建大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化发展格局。2010年《黑龙江省人民政府关于促进城区经济发展的指导意见》提出优先发展城区特色产业与传统产业并重。2011年《黑龙江省人民政府关于2011年深化经济体制改革工作的意见》提出大力推进农业产业化、农区工业化、农村城镇化和区域经济社会发展一体化重点改革。

2、人口政策

2014年《黑龙江省人民政府关于进一步推进户籍制度改革工作的通知》提出进一步推进户籍制度改革是国家推进农业人口有序合理转移，是加快新型城镇化发展重要载体。2015年《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省新型城镇化规划（2014—2020年）的通知》提出深化户籍制度改革。2006年《黑龙江省人民政府关于切实解决农民工问题的意见》提出改善农民工的就业环境，促进城乡经济繁荣。2008年《黑龙江省农村劳动力转移办法》提出引导农村劳动力就地就近转移，增加农民就业机会。2010年《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省农民工培训工作实施方案的通知》提出向城市非农产业转移的农村劳动者技能培训的政策制定和组织实施。2006年《黑龙江省人民政府关于切实解决农民工问题的意见》提出引导农村富余劳动力合理有序转移依法保障农民工的合法权益。[3]2012年《黑龙江省流动人口服务和管理办法》提出加强流动人口服务和管理，维护流动人口合法权益。

3、社会保障政策

2011年《黑龙江省人民政府关于加快推进社会养老服务体系建设的意见》提出实现城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险全覆盖。2015年《黑龙江省城乡医疗救助暂行办法的通知》提出推进医疗救助制度城乡统筹发展，加强与居民基本医疗保险。2005年《黑龙江省人民政府关于加快城乡社会救助体系建设的意见》提出完善城镇居民基本生活救助体系。2006年《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省农村居民最低生活保障办法(试行)的通知》提出为切实保障农村贫困居民基本生活权益，加快农村社会救助体系建设步伐，推进城乡一体化进程。

可以看出黑龙江省在新型城镇化政策制定与国家政策制定方向一致，在经济发展、人口政策、社会保障方面均有涉及，并取得了明显的效果，黑龙江省的城镇化率从2004年的52.8%达到了2015年的58.8%，城镇居民人均可支配收入也从2004年的7471元达到了2015年的24203元。但可以看出黑龙江省在有关新型城镇化经济发展和人口政策方面的制定要明显落后与国家的政策制定时间，比如：国家对于新型城镇化在经济发展和人口政策的制定从2001年就开始逐步规划，而根据笔者整理黑龙江省在2006年才开始实施相关政策。

二、黑龙江省新型城镇化发展水平的分析

根据城镇化的相关文献资料，在深入理解新型城镇化的内涵与特征的基础上本文选择了四个方面作为反映城镇化水平的依据，以期更系统、更全面地反映城镇化水平，主要从经济发展、基础设施、生态环境和人口与就业等方面来分析黑龙江省城镇化水平[4]：

第一层面——经济发展。经济发展是城镇化发展的内生动力，支撑着城镇化发展。本文选择城镇居民人均可支配收入、恩格尔系数、第二产业GDP增长速度、第三产业GDP增长速度等指标来反映。

第二层面——基础设施。基础设施建设能够反映城镇化发展带来的成果，保障了城镇的协调运行，是城镇化的基础。本文选择城市用水普及率、城市燃气普及率、每万人拥有公交车数量、每城镇居民家庭平均每百户移动电话拥有量等指标来反映。

第三层面——生态环境。生态环境的好坏能如实反映城镇化进程中是否对环境产生了威胁。本文选择绿化覆盖率、城市人均公园绿地面积、生活垃圾清运量等指标来反映。

第四层面——人口与就业。城镇化的发展能够提升人口就业率。本文选择城镇人口、城镇失业登记率、第二产业和第三产业占总就业人口比重、常住人口城镇化率等指标来反映。

选取我国和黑龙江省2004~2014年的数据，参考四川大学学者吴振明（2012）提出的计算发展指数的方法[5]。将上述指标利用spss17.0软件首先对原始数据进行标准化处理，然后运用主成分分析法进行主成分提取，最后计算我国和黑龙江省新型城镇化发展指数。得出数据如下图1：

图1 新型城镇化发展指数对比图

由图1可以看出自2004年来黑龙江省新型城镇化发展趋势整体平缓上升，2015年黑龙江省常住人口城镇化率达到58.8%,比“十一五”末提高3.1个百分点。城市供水、燃气、集中供热普及率分别达到96%、89%和74%；城市污水、垃圾处理率分别达到85%、90%，投入24.9亿元用于提高城市机械化清冰雪能力，城镇化水平不断提高。在2010年之前黑龙江省新型城镇化的发展水平高于国家平均水平，但从2011年开始，虽然发展趋势上升，城镇化水平却低于全国平均水。由此可以看出，黑龙江省的发展进程没有跟上国家的脚步，可能在政策制定和执行环节存在问题。

三、政策视角下黑龙江省新型城镇化发展存在的问题

1、政策执行不到位

政策的执行分为政策执行主体和政策执行客体。政策执行主体方面，国家制定的新型城镇化政策下达后，省级需要时间制定相关政策，政策会出现延误，政策的制定时间落后于国家政策的制定，政策执行的效果就会低于国家标准。同时，由于政策的传递性，每到下级政府政策的全面性就会小于上级政府，当国家和省级政府下达新型城镇化相关政策后，县、乡政府在执行政府户籍政策、人口就业、公共服务设施、基本生活保障等政策时，执行的力度和执行的全面性会低于上级政府的制定。政策执行客体方面，推进新型城镇化的过程中户籍政策多针对于农村人口，县、乡政府往往只是单纯地执行但缺乏执行前在农民中的广泛宣传工作，在制定相关政策执行办法时也会出现上述情况，致使农民不能了解到政策的改变能给他们带来的切身利益，往往政策执行客体处于被动状态，会阻碍政策的执行和推进，影响政策的执行效果。

2、政策实施不连续

一项政策从制定到执行都会消耗大量的人力、财力、物力，从黑龙江省新型城镇化的政策制定角度看，政策制定的时序性是不连贯的，比如在社会保障方面据可查政策分析，政策从2005-2016年制定的过程中政策的目标和侧重点是不统一的，会导致新型城镇化进程缓慢。每一个政策都有其相应的周期，如果政策在执行过程中突然中止，政府决策者所做的决策就要相应调整，以适应当前经济形式，会失去民众的公信力。同时，在新型城镇化发展的过程中，会带来增长缓慢，事半功倍。

3、政策效果不明显

新型城镇化的特点是以人为核心。图2可以看出从2004-2014年城镇居民和农村居民的人均收入均成逐年上升的趋势，2014年的人均收入超过2004年人均收入的2倍。但城镇居民人均收入远超过农村居民人均收入，没有达到新型城镇化提出着眼农民，涵盖农村，实现城乡均等化的目标。政策实施虽然实现了收入增长，但实施的效果没有达到预期标准，收入差距依然过大。

图2 黑龙江省2004-2014年城乡居民人均收入对比图

四、政策视角下加快黑龙江省新型城镇化发展的建议

1、加大对政策执行的监督力度

加大对政策执行的监督力度是政策管理的重要内容，是保证新型城镇化政策正确执行、取得成效的重要保障。有效的监督，能够将决策科学化、高效化地执行。同时各部门分工明确，通过有效的监督，也可以发现经济社会生活中存在的各种问题并促进其及时解决，推动新型城镇化发展。

政策监管部门在监管新型城镇化的过程中，不仅仅是组织内部进行互相监督，同时，应设置公民监督举报模板。新型城镇化的发展以人为核心，所以完善的政策监管部门应把公民的监管纳入其中，为公民的监督建立完善的表达渠道，多方面、多渠道加大政策监督力度，保证政策的有效推行。

2、增加财政支出

新型城镇化进程会增加公共支出的压力，需要通过财政手段进行解决，新型城镇化政策不连续有一部分原因也是由于财政支出不足导致的。

一方面，财政支出的增加能够保障政策的持续进行，新型城镇化是人口、生产生活资料、技术等生产要素不断向城镇集聚的过程，这一集聚过程也必然是基础设施和在城镇实现集中化、规模化提供的过程。城镇的基础设施作为居民进行生产生活的先决条件，是推进城镇经济发展不可或缺的硬件设施。另一方面，提高社会保障和就业、医疗卫生、农林水事务等方面的资金分配。通过财政支出的增加，可以保证人财物的有序流动。总之，基础设施和各项财政支出的需求会随着新型城镇化的发展进程而不断提高，这就需要政府通过财政政策提供财力保障，推动新型城镇化进程的持续发展。

3、完善政策评价体系

评估是一种政策在不断的实施过程，进行改进、制定新目标、新政策的依据。新型城镇化的评估体系应该能够全面具体地反映某一地区的政策实施效果。所以应该根据黑龙江省的地理情况、人文情况，设计相应的评价体系，使其能够通过科学方法对发展水平进行定性分析，找出政策方面存在的不足，从而形成结论性意见。健全的政策评价体系有助于促进黑龙江省新型城镇化的有序良性发展。政策作为新型城镇化发展的导向，完善政策评价体系有助于提高政策实施的水平，提高政策实施效果。

4、落实户籍政策

黑龙江省是农业大省，相应地农民数量多，政策效果的不明显一部分原因也是由于户籍政策落实不好。根据《黑龙江省新型城镇化规划（2014-2020年）》中提出目标：到2020年，黑龙江省常住人口城镇化率达到63%左右，户籍人口城镇化率达到55%。由此，要以黑龙江省特大城市（哈尔滨、齐齐哈尔、绥化）和Ⅱ型大城市（鸡西、鹤岗、双鸭山、大庆、伊春、佳木斯、牡丹江、黑河）两大体系为基础推进落实户籍制度改革。一要建立健全实际居住人口登记制度，加强和完善人口统计调查制度，大力推进以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的人口基础信息库建设，并列入智慧城市工程。二要分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合、共享和综合利用，为人口服务和管理提供支撑。三要在信息共享基础上，着重解决无户口人员问题，实现户口与身份证系统的准确对接。四要扩展应用居住证配套功能，落实“同城待遇”，提高城市工作生活的品质。从根本上促进户籍制度的改革，推动黑龙江省新型城镇化的发展。

[1]郭永丰：探析新型城镇化道路的显著特点[J].经济研究导刊, 2015,08:83-84.

[2]王志浩、魏玮：公共政策视角下黑龙江省人口城镇化发展浅析[J].经济研究导刊,2013,(29):52-54.

[3]陈文晶、何宏莲、徐嘉辉：黑龙江省农村社会保障制度实施现状及问题分析 [J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2015,(05): 78-81.

[4]韩振燕、王珏：新常态下新型城镇化指标体系构建——以江苏省南京市为例[J].商业经济研究,2016,08:146-148.

[5]吴振明：工业化、城镇化、农业现代化进程协调状态测度研究——以中国西部地区为例 [J].统计与信息论坛,2012,07: 101-105.

（责任编辑：王瑞芬）