国家治理现代化的多维度透视

肖春花

（华东师范大学 马克思主义与当代发展研究中心， 上海 200241）

国家治理现代化的基本内涵包括国家治理体系现代化和治理能力现代化，治理现代化表明这个国家发展的基本方向和目标。如何科学把握国家治理现代化的本质所在和评判标准，这是一个复杂的问题。该如何正确把握和理解国家治理现代化的科学内涵，应从价值维度、必然维度、生成维度以及目的维度来认识国家治理现代化过程中的民主化、法治化、科学化和效能化。

一、民主化：国家治理现代化的价值维度

民主既是国家治理现代化过程中实行的一种手段，也是国家治理现代化过程中追求的一种目的。简言之，民主是手段和目的的辩证统一，是现代政治活动的核心价值体现，是国家治理制度化建设的基本原则。民主是社会主义存续发展的生命，而人民民主是社会主义国家推进现代化建设的政治价值。中国特色社会主义建设过程中，人民民主发展不是一成不变的，而是一个不断被超越、被实践、被追求的发展过程。因而，只有在不断发展完善的政治实践中，才能更深刻地体现民主，发挥人民民主的作用。

中国共产党自成立以来，就一直把人民民主与实现人民解放作为奋斗使命和目标。延安时期，党领导人民探索社会主义道路，充分吸取古今中外的经验教训，明确找到一条可以跳出国家兴亡周期率的“新道路”，“这条新路，就是民主。”[1]新中国成立后，为了最大程度地实现和保障人民当家作主的基本权利，为了最广泛地实现人民民主，党领导人民进行了社会主义社会的艰苦实践和摸索，在政治制度、经济体制机制、文化文艺工作等方面取得了很大的历史性成就。但在实践的过程中也遇到了不少阻碍，由于思想认识脱离客观实际，加上缺乏社会主义建设经验，导致在政治领域方面的建设一味追求所谓的“大民主”，通过单一化的群众运动形式治理国家，国家秩序由此受到冲击，民主的实现也受到挫折。

改革开放后，人民民主的发展可以说是实现了一次质的飞跃。邓小平在《坚持四项基本原则》中指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”，[2]这意味着党对民主与社会主义建设之间的关系达到了较高的认识境界，民主政治的发展就是社会主义现代化进程的推进，是踏上社会主义民主政治建设的全新历史征程。在此基础上，进一步通过改革党和国家制度，系统总结历史经验，提出党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机结合于中国特色社会主义民主政治建设。基于这一政治基础，不断推进政治体制改革，为保障最广大人民的基本政治权利、促进民主化的国家治理提供了总体性的前进方向。

十八大以来，新的一代党中央领导人坚持人民主体地位，积极开展人民群众路线教育，实施“四个全面”战略布局，践行落实“五大发展理念”新论断，社会主义现代化进程得到加速发展。尤其是国家治理体系和治理能力现代化的提出，同时，人民群众的自由民主诉求和维权意识都在不断增强，必然要求民主政治建设取得新突破。推进国家治理现代化必将不断发展和完善具有中国特色的民主政治制度，将人民民主原则更加充分地贯穿到制度建设过程中，提高人民民主在实际运行中的实现程度和水平，确保国家治理活动能够真正体现人民意志和维护人民利益。

二、法治化：国家治理现代化的必然维度

进入新的历史发展时期，国家治理的社会条件和现实状况都发生了重大变化。伴随社会利益格局的变化，利益集团与利益阶层也发生了较大变化。相应的，人们的法治观念、权利意识、法律认识都得到相应地增强。实行法治是合乎社会发展规律的，是政治文明发展的时代要求。法治，某种意义上来说，指的是充分运用法律手段治理国家、规范人们行为。法治化是国家治理走向现代化、文明化的必由之路。

所谓国家治理就是治理主体运用国家公共权力共同维护社会秩序，以维护公共利益。因此，国家权力的运行状况影响一个国家治理的水平。从中国传统政治发展历史来看，国家权力的运行主要在于人治和法治两种治理形式。然而，在传统社会中，人治占主导地位，决定着整个社会发展的趋势。在人治社会中，国家秩序和社会运行状况依赖于统治者个人的意志和意愿。权力过于集中，缺乏外部监督和制约，容易导致滥用职权和腐败问题，最终导致国家权力与社会发展处于不可调和的矛盾冲突中，严重损害人民群众利益，阻碍社会发展。随着时代的发展，要求摒弃专制独裁型的人治社会，呼唤公平公正的法治社会。尤其是工业革命时代的到来，人们的民主权利意识进一步增强，认识到要维护广大人民的利益和社会秩序良好运行，必须将权力关进制度的笼子里，将国家治理实践建立于法治基础上。

古今中外历史证明，一个国家的法治是否强大有力深刻影响着国家治理的成效。新中国成立后，中国共产党人逐渐将法律法规建设提上国家治理日程，确立了社会主义社会法制建设的基本内容，为社会主义政治秩序提供有力的法制保障。改革开放后，国家治理开启了法治化的征程，治理理念由“法制”逐渐转变为“法治”。党的十五大明确指出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略。到了1999年，正式将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，这意味着依法治国已上升为党领导人民治理国家的基本方略，成为治理国家的基本方式，法治化成为国家治理现代化的必然趋势。

十八大以来，以习近平总书记为核心的一代领导人站在更高的历史起点上，明确提出“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[3]从维护社会公共利益、党和国家的事业发展视角来看，需结合当今中国特色社会主义现代化发展的特点和现实要求，坚持走中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治社会与中国特色社会主义法治体系。同时，这也是符合全面深化改革过程中法治建设的战略目标要求。

三、科学化：国家治理现代化的生成维度

国家治理科学化基于遵循社会发展的客观规律，尤其是在当今深化改革时期，国家治理必须坚持历史唯物主义关于生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑这一人类社会发展的基本规律。把握客观规律才能更准确地认识事物和改造客观世界，才足以深刻理解国家治理现代化的生成路径。科学化是国家治理现代化的生成规定，既要适应我国社会结构领域发生的深刻转型和变迁，还要适应现代社会结构的基本形态和治理需求，以此来深化发展国家治理体系现代化和治理能力现代化。

从社会结构视角看，改革开放前，中国社会可以称为高度一体化的“全能型国家”，政治领域在整个社会发展过程中发挥主要作用，经济领域虽然也在影响着社会的发展，但并不是作为一个相对独立的影响因素而存在。一个相对自主的经济领域意味着国家和社会的发展受经济权力支配的，遵循经济领域中特定的逻辑和规则运行。计划经济时代的中国，行政指令和计划支配着经济领域的发展，企业不仅承担着生产功能，更多的表现为一种政治行政组织。同时，人们的思想观念、社会关系、生活家庭等方面都带有明显的政治烙印，为政治力量所影响。改革开放后，随着社会主义市场经济的发展，不断瓦解高度政治化、一体化的社会形态，经济、政治、社会领域逐渐深化发展，社会结构呈现多元化、多样化的发展趋势。经济领域中，随着经济体制的改革和市场经济的发展，经济活动不再按照指令和计划运行，政府只需负责宏观经济调控和维护社会公共秩序。随着现代企业制度的建立，国有企业管理体制得到进一步改革，企业家成为经济领域中生产经营的主要负责人，企业家的权力成为主导经济领域的基本力量。社会和文化领域亦是如此。

当今中国国家治理现代化的推进，是在不断调整和改革政府与企业、政府与社会等关系中促进社会秩序良好运行，政治、经济、社会等领域在分化中相互依赖、相互影响，为国家治理现代化创造全新的社会结构条件，也给国家治理现代化的推进提出新的要求。国家治理科学化就是要让国家治理体系能够适应改革开放以来社会转型过程中的发展趋势和要求，建设法治政府和服务型政府，既要尊重社会结构领域分化的现实运行逻辑，又要发挥各领域之间的互动和协调功能。

四、效能化：国家治理现代化的目的维度

国家治理效能化是指国家治理既要有效地达成既定治理目标，又要最大可能地降低治理过程中耗费的社会资源，实现和维护治理绩效与治理成本之间的最佳平衡。换言之，效能化要求国家治理能力讲求有效性与低成本性，以最低成本实现国家治理目标的有效性。

国家职能的转变是现代国家治理过程中的基本要求和特征。随着全面深化改革的推进，传统国家职能观念也随之发生了深刻变化，最为显著的是认为现代国家不仅要维护基本公共秩序，还要承担发展经济、社会保障、公共教育、卫生事业等方面的职能。随着现代国家政府承担起越来越多的社会和经济职能，国家在公共领域中的支出比重逐渐上升，在国民经济中所占的比重也迅速增长。这引发人们思考和关注公共支出的效率和成本问题。随着政府职能扩张，国家治理体系也就变得愈加庞大和复杂。要维持和运行这样一个庞大的体系，需耗费巨大的社会资源，国家治理体系中复杂的社会结构和治理规模容易导致制度交易成本上升，更为严重的是出现权力寻租和腐败问题。这些问题的扩张化制约着国家治理效率，造成国家公共资源的浪费和内部损耗，并影响着国家权力运行的合法性。

从国家治理的有效性层面分析，社会主义国家和资本主义国家都追求高效性的运行方式，都具有政治统治和社会管理能力。从国家职能范围分析，由于社会主义国家和资本主义国家的社会制度存在本质上的区别，资本主义国家推行自由主义意识形态，某种程度上表明这是对国家权力的不信任，认为国家只有为社会提供必需的秩序和安全才具有正当合理性，实质对国家职能的扩张具有相当的制约性。社会主义国家性质决定了国家承担着生产力解放和发展、实现共同富裕等根本性任务。

我国社会主义现代化取得的突破性成就，充分证明了社会主义国家在实现国家治理和社会发展目标方面的制度优越性。但从治理成本分析，在国家治理过程中不可忽视的一些问题是，公共支出规模较大但公共服务能力较弱，行政支出占公共支出比重大，各种体制机制障碍较多，制度交易成本较高。这些问题的存在，决定了国家治理现代化必须将效能化作为其追求的治理目标。实现这一治理目标，关键是要界定清国家职能的边界和范围。由此，有西方学者认为“国家的职能和公共支出应该更加适中、更加专注，这样国家就有可能迎来一个充满活力的经济，社会福利就会增长。”[4]

[1]中共中央文献研究室编.毛泽东年谱1893-1949（修订版）:中[M].中央文献出版社,2013:611.

[2]邓小平文选:第2卷[M].人民出版社,1994:168.

[3]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报,2014-10-29.

[4]（美）维托•坦齐等著.胡家勇译.20世纪的公共支出[M].商务印书馆,2000:99.