福建省大学生创业扶持政策的价值及其优化——基于政策文本分析的视角

陈细英 周 韬

（1.闽江师范高等专科学校，福建 福州 350117；2.福建师范大学 生命科学学院，福建 福州 350117）

美国创业教育与研究的先驱狄蒙斯(Jeffery A.Timmon)曾指出：“我们正面临一场无声的革命——人类的创新和创业精神在全世界取得伟大胜利的一场深刻革命。我认为创业革命对二十一世纪所产生的深远影响将相当于甚至超越工业革命对十九世纪和二十世纪所产生的影响。”[1]在21世纪的今天，创新创业已经成为一个国家、一个民族经济社会发展的主要驱动力。2015年李克强总理在政府工作报告中提出：“大众创业，万众创新”，并将此确定为实现中国经济提质增效升级“双引擎”之一。大学生因其与知识、现代高新技术结合紧密，理应成为国家创新创业的生力军。但时至今日，我国大学生创业人数占在校生人数的比例仍然偏少。据麦可思研究院发布的《就业蓝皮书：2017年中国大学生就业报告》披露，在就业学生中，“自主创业”的比例为3.0%，[2]这一比例与欧美发达国家的创业水平存在较大差距。大学生的创业活动固然受个体性格和背景等主观因素的影响，但也受客观创业政策环境在内的外在因素的影响。为此，本文对福建省创业扶持政策的文本内容、价值构成和成效进行分析，深入剖析政策文本背后的内在逻辑，并在此基础上提出优化福建省大学生创业扶持政策的思路。

一、福建省大学生创业扶持政策的文本分析

政策作为一种政治系统的产出，不仅表现为部门规章，同时也常以条例、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现。[3]政策文本指的是通常表现为文件形式由国家颁布的相关法律、法规和规章。据此，本文在样本的选择上，采用2008-2016年福建省人民政府及相关政府职能部门颁布的代表性创业扶持政策文件。政策文本的搜集主要取自于福建省人民政府、福建省教育厅、福建省财政厅、福建省发展和改革委员会等网站。在搜集的同时，遵循一定的标准，对文件进行相应的遴选和整理。一是发文单位为省一级单位；二是文件类型主要是已通知、办法、意见、方案为主；三是文本全部为公开发布的政策文本。最终确定了37份文本作为本文的研究对象。

（一）政策文本的数量变化

通过梳理2008-2016年政策文本，绘制了一张福建省大学生创业扶持政策数量年度分布图，如图1所示。从政策文本出台的数量来看，各年度数量变化幅度较大，个别年份特别明显，其中2009年、2012年和2015年三个年份数量明显较多。虽然各年份文件数量上有起伏，但总体趋势是呈上升状态。分析认为，福建省政府出台大学生创业扶持政策文本有两个特点：一是及时落实国家层面的相关创业政策；二是紧跟国家和本省经济形势的变化。

图1 福建省大学生创业扶持政策数量年度分布图（2008-2016年）

2008年，受美国次贷危机爆发后引发的全球经济危机的影响，我国经济增长率为9%，这是自2002年以来首次增长率低于10%。经济的“寒冬”也导致大学生就业的艰难。这一年，《国务院办公厅转发人力资源和社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作的指导意见的通知》（国办发〔2008〕111号）出台，为贯彻落实文件的精神，福建省研究制定具体落实政策，因此2009年创业政策数量猛增，达到了一个次高点。

2012年，中共福建省委、福建省人民政府出台《关于开展2012年为民办实事工作的通知》（闽委〔2012〕1号），把“支持创业促进就业”列为该年度为民办实事项目，创业的地位被进一步提高。

创业政策文本数量的第一高点出现在2015年。2015年年初的全国“两会”将“大众创业，万众创新”确定为实现我国经济提质增效升级“双引擎”之一。国务院《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔2015〕32号）等一系列重要文件，从创新体制机制、发展众创空间、优化财税政策、扩大创业投资等多方面出台了具体扶持政策。为此，福建省随后同步出台了多项配套政策，大力推进大众创业、万众创新，掀起了大学生创业热潮。

（二）政策文本的内容变化

福建省人民政府、福建省教育厅、福建省财政厅、福建省发展和改革委员会、福建省人力资源和社会保障厅、福建省国家税务局、共青团福建省委等部门都出台了一系列与大学生创业相关的政策。经梳理，福建省大学生创业扶持政策的基本类型有：创业教育政策、创业金融政策、创业平台政策、创业服务政策。创业教育政策的关键词有创业培训、高等教育改革等；创业金融政策关键词有小额担保贷款和贴息、创业基金、税费减免、注册资金优惠等；创业平台政策关键词有创业园、科技园、实训基地、孵化服务、众创空间等；创业服务政策关键词有放宽市场准入、放宽经营场所限制、手续简化、公共服务等。

我们对2008-2016年政策文本中的政策类型和内容关键词做了整理，通过研究发现：

第一，早期（2008年及以前）的大学生创业政策仅是泛泛而谈，没有具体落地政策。随后，2009年开始创业教育政策、创业金融政策、创业平台政策、创业服务政策相继出台，构成完整的创业扶持政策体系。在相关文件中，综合性主题文件较多，单一政策主题的文件多为创业金融政策和创业平台政策。近年来，以创业教育为单一政策主题的文件呈增加趋势。

第二，2009年和2015年的大学生创业政策数量明显高于其他年份，而且政策类型齐全、内容范围广泛。创业教育政策、创业金融政策、创业平台政策、创业服务政策等四方面均有涉及。

第三，通过分析内容关键词可以发现，从2008年到2016年，在福建省创业扶持政策中关注最多的是创业培训、税收优惠、小额担保贷款。近些年来，在“全面深化改革”之转变政府职能的背景下，在“大众创业，万众创新”的倡导下，福建省政府也将关注点更多地投向高等教育改革、放宽准入、公共服务等方面，这也将是未来政策关注的发展趋势。

第四，福建省既落实了国家的相关大学生创业扶持配套政策，也零星出台过具有地方特色的大学生创业扶持政策。福建省就专门出台文件，鼓励和支持台湾青年（包括高校毕业生）来闽创业。2012年，福建省公务员局等12个部门联合出台《关于鼓励扶持台湾高校毕业生到平潭综合实验区创业的意见》（闽人发〔2012〕18号），内容涵盖市场准入、注册资本、办公场所、资金筹集等方面。2015年，福建省人民政府出台《关于鼓励和支持台湾青年来闽创业就业的意见》（闽政〔2015〕28号），以省政府名义从创业基地建设、创业辅导服务、创业融资支持、创业项目扶持、经营场地和住房保障、子女就学、社保等服务、来闽实习就业等八个方面予以鼓励和支持。

二、福建省大学生创业扶持政策的价值与成效

任何公共政策的研究都离不开价值分析。大学生创业是推进创新型国家建设的需求，是促进经济转型发展的需要，是高校教育改革的需要，也是促进毕业生就业和社会和谐、提升大学生自我价值的需要，因而大学生创业政策具有价值理性和工具理性双重性。就其价值理性而言，具有一定的导向作用、调控作用和分配作用。[4]

（一）福建省大学生创业扶持政策的价值

具体的公共政策在不同的时空内，发挥着向度不同、类别不一、程度不等的功能。从整体上说，大学生创业扶持政策具有导向、调控、分配的作用。

1.导向作用。大学生创业活动的行为是可以规范和引导的。制定和实施大学生创业扶持政策，正是针对大学生创业环境艰难等问题而确定一定的行为准则，凭借这些行为准则规范和引导大学生的创业行为，从而在空间的分布和时间流动方面，改变社会的人力物力和财力等资源。2011年，《关于进一步扶持高校毕业生自主创业的意见》出台，是福建省在全国率先出台鼓励和扶持高校毕业生自主创业的综合性文件。该文件从工商注册、税收优惠、资金扶持、创业场所、完善服务等方面对大学生创业进行规范。对大学生创业中最关注、最迫切的问题，每项措施都明确了责任单位，对于进一步鼓励和扶持大学创业起到巨大的推动和引导作用。

2.调控作用。在市场经济条件下存在着不同的利益群体，彼此之间不可避免地会有冲突和摩擦，甚至对抗，各利益群体矛盾的调节有赖于政府的公共政策发挥作用。完善的创业政策体系包含财税、科技、金融、产业、人才等方面，其中涉及的主体包含政府、高校、社会和大学生创业者等。只要政府有意识地去调节、控制政府和大学生创业者、政府部门和部门、政府和高校与社会之间的关系，就能保证大学生创业者和其他利益群体的均衡合理，保证大学生创业活动的持续有序。

3.分配作用。公共政策的分配作用源于政府具备的参与社会再分配的职能。政府制定大学生创业扶持政策的目的就是要将社会公共资源正确有效地在大学生群体中加以再分配。福建省和地方各级政府出台一系列政策设立大学生创业基金、基地，提供小额贷款，提供创业培训，提供税收优惠等，旨在合理分配这些公共资源。

（二）福建省大学生创业扶持政策的成效

2008-2016年间，福建省大学生创业扶持政策得到逐步完善，涉及大学生创业的培训、融资、税收等多个层面，初步形成了以创业教育、创业金融、创业平台、创业服务为内容的政策体系，并取得了较好的社会效果。

1.大学生创业环境逐步改善。创业环境分为软环境和硬环境。软环境建设方面，各类创业扶持政策制定经历了从摸索到深入的阶段。《福建省大学生“十百千万”创业助力计划实施意见》（2009年）、《关于进一步扶持高校毕业生自主创业的意见》（2011年）、《福建省大学生创业引领计划实施意见》（2014年）、《福建省人民政府关于进一步做好新形势下就业创业工作十五条措施的通知》（2015年）等具有里程碑意义的文件的出台，使大学生创业环境得到很大的改善，在全社会营造出了一种良好的创业氛围。

硬环境方面主要是指创业平台的建设，包括创业园、科技园、实训基地、孵化服务、众创空间等。一是政府职能部门建设的平台。2009年福建省建立了十个大学生创业培训基地；2012年省政府支持南平市、三明市、宁德市建立市级高校毕业生创业孵化基地，并要求同年年底完成大学生创业项目筛选入驻与孵化服务。这一年规划建设福州地区大学城大学生创业基地，面积达4000多平方米；2014年，福建省又重点扶持9个设区市和高校建设创业孵化基地，2个县（市、区）建设创业孵化基地；2015年，省教育厅决定在“十三五”期间建设一批省级大学生创新创业基地。2015年，海峡两岸青年创业孵化中心在福州成立，同年授牌第一批11个台湾青年创业基地；2016年，省教育厅开展福建省高校大学生创新创业标准园区创建工作。二是高校开设的创新创业孵化园。福建省众多高校专门为孵化学生创新创业成果而建设创业园。如福州大学科技园已初步形成“一园三区”的格局，包括国家大学科技园区（Ⅰ区），校企联合研发、创新转化集中区（Ⅱ区），信息产业专业孵化区与产业化加速器 （规划中的Ⅲ区）；三是众多的创业空间。众创空间也为大学生创业项目提供了孵化空间。

2.大学生创业的比例逐年递增。随着一系列创业扶持政策的出台，大学生的创业热情高涨，创业比例逐年递增。2014年福建省大学生自主创业率1.5%，[5]2015年为2.2%，[6]2016年这一比例增至2.4%，[7]这说明大学生毕业后不再按部就班地就业，创业成了越来越多的大学生的选择。

3.大学生创业成为推动地区经济增长的新亮点。在“大众创业万众创新”的国家战略下，在国家和省市多重创业扶持政策的助力下，凭借各类创业平台的支撑，创业成为日渐普遍的现象，人才聚集和产业集群效应也正在形成。大学生创办各类企业，既减轻了自身找不到工作的压力，又给其他劳动者创造了就业机会，具有良好的社会正效应。研究表明，每个创业的劳动者都能够带动3.9人就业。到2015年年底，福建省科技企业孵化器备案136家，在孵企业3375家，创业岗位6.9万个。据初步统计（不含厦门），大学生创办科技企业数量286家，吸纳应届大学毕业生3283人；[8]福建省2016年众创空间建设创造了良好的经济效益和社会效益，其中总收入6.94亿元，创业团队和企业吸纳应届毕业大学生就业10376人。[9]

三、福建省大学生创业扶持政策优化的对策

当前，福建省现有的创业扶持政策对促进大学生创业无疑具有重要的作用，但是政策应急性问题、“碎片化”问题明显，缺乏整体性和协同性，政策的影响力不大，推行政策工具的局限，以及在推动台湾青年来大陆创业方面，两岸交流合作先行先试还有很大提升空间。我们认为，当前福建省大学生创业扶持政策还应从以下几个方面予以改进和完善。

（一）整合政策“碎片化”，增强政策的整体性和协同性

纵观当前福建省大学生创业扶持政策的结构，元政策、基本政策和具体政策呈现明显的碎片化。主要表现是元政策、基本政策和具体政策的制定主体和管理部门“分散化”，各项政策零碎地散落于相关部门文件中，内容或大同小异，或交叉重复，甚至冲突矛盾。个中原因，与首要满足党中央和国务院下发的任务有关联，也与应急解决大学生的就业难问题的目标有关联，因而具有较强的功利性色彩。

大学生创业中的问题，要靠政策来调整，而政策体系的问题，则有必要从宏观视角整合政策“碎片化”，增强政策的整体性和协同性。一方面，重新整合现行的政策制定主体，设立统一的、具有权威性的政策制定与实施的管理机构。我国可以借鉴欧美国家的做法，设立专职负责创业政策制定和实施的机构。这些国家专门设立组织结构大致可分为三种类型：“垂直型、水平型和伞型”。如美国就专门设立了小企业管理局（SBA），对创业活动加以指导和管理。另一方面，需要强化顶层设计，理顺政策出台主体之间的关系，处理好元政策、基本政策和具体政策之间的关系，使之相互协调统一，更好地促进大学生创业实践。

（二）增加政策影响力方面的投入，提升政策认知度和认同感

公共政策的受众对政策的了解、认同甚至信任公共政策是公共政策实施的前提。现阶段，福建省的大学生创业扶持政策出台历史不长，宣传不到位等原因，导致整个社会包括大学生自身对政策的认知和认同度不高，影响了政策施行的实效。因此，首先要加大政策的宣传力度。具体落实可由政府部门、新闻媒体以及各高校来实施。此外，也应在政策对激发创业意愿影响、转变就业观念影响、创业环境影响等方面上增加投入，可借助独特地域的闽商文化，弘扬“善观时变、顺势而为；敢冒风险、爱拼会赢；合群团结、豪爽义气；恋祖爱乡、回馈桑梓”的闽商精神，营造良好的创业环境和浓厚的创业氛围，以推动福建省大学生勇于创新敢于创业。这也是创业扶持政策存在的一个非常重要的价值。

（三）选用综合性的政策工具，重点关注创业教育和引导政策

根据麦克唐纳和埃莫尔 (L.M.McDonnell&R.F.Elmore)的分类，可以把政策工具分为5种：命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具以及劝告工具。[10]完备的创业扶持政策的构建需要全面运用综合性的政策工具。然而，从2008年到2016年的政策文本中，福建省在大学生创业扶持政策的制定过程中，使用频率最高的工具是能力建设工具与劝告工具，而命令性工具和系统变革工具严重缺失。一方面，我国目前没有出台类似《创业促进法》的法律文件，导致地方政府出台的各类创业扶持政策的权威性不足，文件内容为多鼓励性为主，并没有强制实行的方针。因此，未来政府应运用综合性的政策工具，有效完善大学生创业扶持政策；另一方面，劝告目的是力图改变人的偏好和行动。当前福建省大学生创业活动还处于起步阶段，大学生创业率和成功率相较于沿海其他省市来说不高。因此，福建省当前应重点关注创业教育和引导政策，从而提高整体的创业意愿，促使更多的大学生投身到福建省创业队伍中。

（四）发挥近台区位和“五缘”优势，深化落实台湾青年来闽创业政策

福建省出台的很多创业扶持政策，多数还是根据上级部门发布的基本创业政策，制定本地配套措施。我们认为，在保障国家创业政策可持续性的同时，建议出台符合地方经济、社会发展水平以及福建省域特色的政策。

福建省是大陆距离台湾最近的省份，近台区位优势明显。历史上两地就一直保持密切联系，有着五大优势，称作“五缘”：地缘相近，血缘相亲，文缘相承，商缘相连，法缘相循。为保障福建对台交流一直走在全国前列，加深闽台民间交流是重点之一。其中一项新的内容就是鼓励台湾青年来闽创业，“由青年而大众”促进两岸同胞融合发展。2012年，福建省凭“五缘”优势率先出台鼓励和支持台湾青年来大陆创业文件，之后各地优惠纷至沓来。下一阶段，福建省应继续做好对台交流合作的先行先试，出台更多服务于台湾青年在闽创业的政策，全方位帮助台湾青年圆大陆创业梦。

[1]Jeffry A.Timmon,Stephen Spinelli,Jr.New Venture Creation:Entrepreneu-rship for the 21st Century.Paperback[N].Hill Higher Education；8th Re-vised edition(2008 12-01).

[2]2017年中国大学生就业报告[J].商周刊,2017(13):8.

[3]E•R•克鲁斯克,B•M•杰克逊.公共政策词典[M].上海:上海远东出版社,1992:32.

[4]严强.公共政策学[M].社会科学文献出版社,2008:6-9.

[5]东南网.明年福建高校毕业生数再创新高 就业总量压力和结构性矛盾依然突出[EB/OL].http://fjnews.fjsen.com/2014-12/19/content_15419386.htm,2014-12-19.

[6]福建省教育厅.福建省2015届高校毕业生就业质量年度报告[R].2016-03-17.

[7]福建省教育厅.福建省2016届高校毕业生就业质量年度报告[EB/OL].http://www.fjedu.gov.cn/html/jyyw/jyt/2017/06/21/f8fe8f61-7e47-4633-9d64-28 7 c7cb15fc1.html,2017-06-21.

[8]孙新兵.福建省大学生自主创业现状探析及对策研究[J].海峡科学,2017(01):75-76.

[9]佚名.福建省2016年众创空间建设实现量质齐升[EB/OL].http://www.most.gov.cn/dfkj/fj/zxdt/20 1702/t20170227_131355.htm.2017-02-28.

[10]黄忠敬.教育政策工具的分类与选择策略[J].国家教育行政学院学报,2008(08):47-51.

[11]陈成文,孙淇庭.大学生创业政策:评价与展望[J].高等教育研究,2009(07):24-30.

[12]刘军.我国大学生创业政策体系研究[D].山东大学,2015.

[13]薛志谦.我国青年创业扶持政策的现状、价值及优化[J].中国青年研究,2017(02):84-89.