加快养老服务发展 让人民群众有更多幸福感——以闽清县养老服务业发展为例

朱志军

（闽清县民政局，福建 闽清 350800）

一、闽清县养老服务业发展现状

（一）闽清县人口老龄化情况

按照世界老龄化社会的认定标准，60岁以上老年人占总人口比例达10%以上或65岁老年人占比达7%以上，表明这个国家或地区已经进入人口老龄化社会。根据这个标准，闽清县已于2005年进入老龄化社会，是福州市提前进入人口老龄化的县份之一，而且老龄化程度明显高出省市平均水平。截止2016年底，闽清县60周岁以上老年人口约5.5万人，占总人口的17.1%，比全国平均值（16.7%）高出0.3个百分点，且增长速度不断加快。

闽清县老龄人口主要呈现以下三个特点：一是比例高。据统计，截至2016年底，全县老年（60周岁以上）人口总数55474人，占总人口17.1%。二是增速快。近三年，全县老年人口每年平均以5%左右的速度递增，预计到2020年，全县60周岁以上老年人口将达到6.6万多人。三是农村老龄化比率高。农村60周岁以上老年人口达4.31万人，占全县老年人口总数的85.7%，农村老龄化率18.3%，高出城乡平均水平1.8个百分点。

随着经济社会的发展以及人口老龄化、高龄化的加剧，失能、半失能、独居和空巢老年人的数量还将持续增长，老年群体对日常生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救助、临终关怀等方面的养老服务需求日益突出，因此，加快推进闽清县养老服务业发展，是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老服务需求和缓解就业压力的必然要求。

（二）养老服务业发展现状

近年来，闽清县委、县政府高度重视养老事业，不断推进养老服务业发展。2007年以来，抓住全省实施“百所敬老院”建设工程的有利时机，积极争取资金新建或改扩建乡镇敬老院10家，建筑面积7729平方米，床位400张；2013年改扩建县福利院1所，建筑面积2000平方米，床位20张；鼓励社会资本兴办养老机构3家，建筑面积3100平方米，床位100张。2014年县财政投入5000万元，在梅城镇茶枳岭新建县社会福利中心，一期建筑面积达9070平方米，新增床位123张，已于2017年7月以“公建民营”方式正式投入运营。先后建设城乡社区居家养老服务机构98个，其中城市社区居家养老服务站14个，农村幸福院84个。目前，闽清县养老服务体系基本形成了以居家养老为基础，社区养老为依托、机构养老为支撑的养老服务工作雏形。

二、闽清县老年人当前主要养老方式

在对农村老年人进行调查之后发现，目前闽清县农村老年人养护模式和全市乃至全国几乎所有农村地区一样，主要是家庭养老为主、社会养老和储蓄养老，社会养老保险在农村才刚起步，作用微乎其微。

（一）家庭养老

受闽清现有经济水平及地理位置等因素限制，决定了大部分老年人口的养老方式目前仍然是以家庭养老为主，且很大一部分老年人未与子女生活在一起，不同程度地得到家庭或子女在经济上的帮助、生活上的照料和精神上的慰藉。在现阶段，城区社会供养体系还不完善的情况下，农村养老更是刚刚起步，家庭在养老方面所起的解决老年人经济供养、生活照料等多方面作用，暂时还难以用其他养老方式替代，且农村老人喜群居，害怕孤独，乐于和儿孙生活在一起。家庭养老的成本也较低，便于赡养照顾老人，无需由专人专职对老人进行看护。经抽样调查，有91%的老年人更愿意在自己家中或者就近的养老机构养老，城区乡镇可引进专业化组织开展居家养老服务，为老年人居家养老提供日常生活中的全面服务，但大部分农村地域广，人员又过于分散，无法集中资源实施居家养老服务。

（二）社会养老

社会养老的形式主要有公办养老机构（县社会福利中心、乡镇敬老院）、民办养老院。虽有10个乡镇建成敬老院，但投入使用率仅8所，且由于服务水平不高，老年人入住敬老院的愿望不强。同时闽清县大部分农村经济相对落后，无力承担机构养老费用，少部分农村老年人到了机构养老后也因不适应而回家养老。现有可供老年人集体养老的床位仅1128张，每千名老年人拥有养老床位数20张，低于福州市平均水平（24张），低于福建省平均水平（31张）。但目前公办、民办养老机构床位暂未住满，县社会福利中心总床位数123张，目前正在接收入住老年人，约入住50名；乡镇敬老院总床位数400张，目前入住181名老年人。原因是多方面的，一是务农收入水平低，农民增收不明显，养老经济支持不足。根据统计数据显示，农村居民人均可支配收入每年仅万余元，未富先老，无力承担机构养老的费用；二是目前闽清县的护理型床位仍处于起步阶段，无法为失能老年人开展高质量的护理。三是乡镇敬老院等由于选址、配套设施薄弱等问题，且建成后也缺乏相应的投入，未完全达到敬老院建设标准，条件简陋，必要的文娱设施配套不足，饮食也难以得到保障，直接影响敬老院管理和服务。此外，也有生活观念及家庭生活结构等多方面原因，大部分农村老年人由于观念较为传统，不愿意离开自己生活几十年的家乡，稍有劳动能力的老年人不愿入住养老机构或者敬老院，认为入住养老机构或者敬老院就是背井离乡。

（三）储蓄养老

依靠积蓄用来养老，平时尽可能省吃俭用，节约储蓄以备老年养老之用。储蓄养老虽然还有一定市场，但由于收入低、利率低、通货膨胀等因素，意味着单靠储蓄养老也是难以为继。

三、闽清县养老服务业存在的问题

当前，闽清县养老服务体系建设虽然取得了一定成效，但与上级要求、群众期盼还存在明显的差距和一些不容忽视的问题。

（一）社区养老组织定位不清晰

目前，闽清县95%以上的老年人仍然选择居家养老，作为社区居家养老的服务中心（站）是政府依托社区开展居家养老服务的工作平台，它与养老机构有着本质的区别。但在实际工作中，各级各类组织却把服务站当成提供为老服务的第一责任人，社区群众也误把政府搭建的服务中心（站）当成是居家养老服务的直接提供者，组织定位明显不清，没有引进专业化、品牌化的企业和机构参与养老服务工作，造成居家养老机构总体利用率不高，或只作为老年人开展文化娱乐活动的场所，活动内容单一，根本无法提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉等养老服务项目。

（二）养老服务机构发展不均衡

从政府层面来看，乡镇对发展养老服务业的意识不强，积极性不高，在财力投入上没有真正向养老服务业倾斜，缺乏长远规划、养老服务设施建设滞后等问题。城乡社区养老服务设施分布不均衡，新的社会福利中心投入使用后，城区优抚对象、“三无”老人和革命“五老人员”等养老问题将得到妥善解决；但对于农村老年群体来说，目前只有坂东、塔庄、白樟、白中等8个乡镇8家敬老院在运营，梅溪、上莲2个乡镇敬老院建设中，还有4乡镇目前仍没有相关设施建设计划，农村幸福院个数也仅占村居总数的30%，农村养老服务水平明显偏低。

（三）现有养老机构设施缺项多

当前，闽清县运营中的乡镇敬老院，都是在2014年以前开展“百所敬老院建设工程”期间或者更早之前建设的，由于缺乏整体建设规划，县、乡（镇）两级财政投入少，这批敬老院建设规模都不大，建筑相对简陋，基础设施不完善，没有进行绿化美化。另外，择址也不尽理想，有的紧邻省道县道，四周环境吵杂；有的置身街区集市，没有休闲活动空间；有的是由旧房改造而成，通风采光视野不佳。最大的问题还是当初兴建时相关建设程序缺失，造成这批敬老院至今无法取得土地使用证和房产证，更谈不上达到相关消防要求。当前闽清县运营中的养老机构仅有县福利院和闽清县金太阳养老机构刚取得设立许可，其余机构均未取得“设立许可证”，处于无证经营状态，得不到省市任何补助。

（四）养老机构服务功能不完善

目前，闽清县养老服务工作尚处于起步阶段，县福利中心和10家敬老院中的8家为公建民营，3家是民建民营，除了金太阳养老公寓外，大部分经营者是刚刚转行从事养老服务行业的个体，管理服务等工作还处于摸索阶段，服务能力和专业化水平不高。没有医养结合、康复护理型的养老机构，现有养老机构条件十分简陋，娱乐设施缺乏，没有保健所、医务室，没有与乡镇卫生院或附近诊所签订医疗救助协议，大多数养老机构都只能达到简单的“养”，做不到医疗康复的“护”，加上缺少专业的护理人员，只能接收一些能自理或半失能的老人，还无法满足失能、失智老人的养老刚需。

（五）养老服务人员匮乏

目前，闽清县每万名老年人配备养老护理人员9.27人,低于福州市平均水平（9.43人），低于福建省平均水平（9.33人）；持证上岗率48%，虽高于福建省平均水平（24.3%），但低于福州市平均水平（49.7%）。

四、加快养老服务业发展的对策与建议

加快发展养老服务业，是保障和改善民生的重大工程，是全面建成小康社会的客观要求，在满足老年人养老服务需求、保障老年人权益的同时，有利于扩大就业、促进经济发展，形成闽清县服务业发展新的增长点。针对目前存在的问题，我们建议：

(一)合理规划，构建为老服务总体框架

认真贯彻省委、市委全会精神，加快补齐民生事业短板，加快将养老事业发展纳入全县经济社会发展的总体规划，抓紧编制实施闽清县养老设施布局专项规划，根据《闽清县加快养老事业发展实施方案》明确“十三五”时期养老服务设施的供给规模、空间布局、配置标准、实施保障等工作要求。进一步完善社会养老服务体系建设，要根据农村老龄化比率高的特点，加快发展普惠型养老服务，进一步盘活用好乡镇敬老院。在满足本镇特困供养对象集中供养需求的前提下向社会开放，向区域性养老服务中心转变。并在人口相对集中的坂东等中心乡镇规划兴建具有一定规模的社区居家养老日间照料中心。要因地制宜稳步推进农村幸福院建设，争取到2020年底覆盖率达到80%以上的村。要贯彻落实国家、省、市关于养老设施配置标准规定，配套建设城乡居家养老服务中心（站），在新建商品住宅小区时根据规划要求和建设标准，将配套建设养老服务设施列入土地出让条件，由开发商负责与居住项目同步规划、同步建设，建成后产权无偿交付使用。要重点发展医养结合型养老机构，增加养护型、医护型养老床位比例。要在交通便利、自然环境优越的东桥、雄江、梅溪、三溪、上莲等乡镇划出合适的区域，吸引社会力量投资发展养生养老产业，创建乡村田园养生养老村、森林养生度假区、休闲养生农业园等规模化、连锁化的养老机构，实现与省市养老健康产业规划的有效衔接，形成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务产业化发展模式。

（二）分类推进，推动养老方式多元发展

一是大力发展居家养老服务。目前，闽清县有95%以上的老人选择居家养老，在强化家庭养老功能同时，要积极推动居家养老服务社会化、专业化发展，新建一批集镇居家社区养老日间照顾中心，提升改造一批社区居家养老服务站，学习和引进“福州社区金太阳老年综合服务中心”的经验做法和运行规则，建立为老服务热线、居家呼叫系统、社区服务便民网等便捷的求助和服务信息沟通渠道，解决好居家养老老人日常生活中的应需和因病救助等应急问题，充分利用市场机制提高居家养老服务质量和服务水平。二是充分发挥农村幸福院的作用。进一步推进农村幸福院建设运营，确保在2020年底前，全县实现80%的行政村建有农村幸福院。实行“6+N”服务模式，运营管理实行“星级评定制”，有效解决农村空巢、困难高龄老人的“吃饭难”以及偏僻、居住环境差的老年人生活问题。三是盘活用好乡镇敬老院。建立健全养老服务行业准入和退出机制，采取许可一批、整改一批、取缔一批的措施，对具备发展空间、条件适宜的场所，要加大投入，按照有关建设标准，完善基础设施建设，积极创建活动室、保健室和医务室，绿化美化周边环境。四是提升县社会福利中心管理水平。新建的县社会福利中心条件优越、且具有一定规模，已采取公建民营形式引进运营系统成熟、管理体系先进的专业养老机构，同时分担政府兜底保障职责，接收重点优抚对象和“三无”老人等，实现县社会福利中心功能最大化的同时，对全县各级养老机构起到示范引领作用。

（三）通力协作，破解机构养老医疗难题

养老离不开医疗，医疗保健和养老结合是养老的趋势。一是开辟医疗绿色通道。推动卫计、民政、社保等职能部门加强横向联系，要先行先试，指导乡镇卫生院或社区卫生服务中心与辖区内的养老机构签订结对帮扶协议，为养老机构的老年人开辟一条从小病就医到大病转诊的绿色就诊通道。二是落实医师多点执业政策。鼓励医生到养老机构开展多点执业，允许养老机构医务室或保健所通过服务外包、委托经营的方式吸引医院参与运营管理，有效提升养老机构的医疗服务水平，吸引更多失能、失智的老人放心入住。三是发展“医养结合”型养老机构。鼓励社会力量投资兴办“医养结合”型养老机构，并支持符合条件的医养结合型的养老机构纳入医保定点范围。

（四）完善政策，明确养老服务鼓励措施

一是建立政府公共财政养老投入增长机制，县、乡（镇）两级财政每年要按一定的比例预算养老服务业发展专项配套资金，推动为老服务水平不断提升。二是把各类养老服务设施建设用地纳入县土地总体规划和年度用地计划，优先保障养老服务用地计划指标。可采取划拨方式供地，支持社会资本举办非营利性养老服务机构。鼓励社会资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务，并纳入专项发展规划。三是整合已出台具体的资金补助政策，以奖代补，鼓励兴办养老机构。对社会资本投资建设的非营利性养老机构，给予一次性开办补助和床位运营补贴。采用公建民营方式的养老服务机构，运营期间享受社会资本投资建设非营利性养老服务机构的床位运营补贴政策。落实社区居家养老服务中心（站）运营补贴。对于乡镇公办敬老院，探索推进规模化、连锁化“公建民营”运营模式，引进社会资本维持敬老院正常运转。四是政府出资建立的担保机构要优先为养老服务机构提供贷款担保服务，同时加大对民办养老服务机构及其建设项目的信贷投放，凡符合小额担保贷款条件的自谋职业、自主创业人员和合伙经营、组织就业的人员举办的养老服务机构，可按照闽清县有关规定申请小额担保贷款。

（五）强化管理，不断提高为老服务水平

长效管理机制是推进养老服务业发展的重要保障，要不断完善制度建设，通过制度引领，助推养老服务业健康发展。一是健全考评监管机制。建立健全养老机构等级考核体系，对城乡居家养老服务中心（站）、乡镇敬老院、农村幸福院等建设、运行和管理情况进行星级评定等定期分类考评，以评促建，鼓励先进，并将等级考评结果与养老机构所在乡镇、村的主要负责人绩效考核、评优评先相结合，对工作突出的单位和个人予以适当奖励。二是建立意外保险制度。探索采取政府、养老服务机构和个人按比例出资的方式，为入住养老服务机构的老年人购买意外伤害保险或责任保险，有效提高养老服务机构意外责任的风险化解能力。三是完善人才培养机制。贯彻教育部、民政部等9部门联合下发《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》的实施细则，采取脱岗集中培训和上门培训相结合方式，对现有养老服务人员进行轮训，做到持证上岗，进一步提升护理服务的质量和水平。要广泛宣传敬老、爱老、助老、孝老的传统美德和养老服务先进典型，不断提高养老服务从业人员的社会地位，让他们自豪地为老年人用心服务，从而吸引更多人加入到养老护理工作队伍。

十九大报告指出，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。妥善解决人口老龄化带来的社会问题，需要坚持政府主导、社会参与、全民行动相结合，需要我们下大气力来应对。我们必须深刻领会党的十九大重要精神，切实解决政策落实的“最后一公里”问题，创新工作举措，积极弥补不足，加快建设“老有所养、老有所医、老有所乐”的多元化养老服务模式和覆盖城乡、功能完善、布局合理的养老服务体系，让更多的老年人安心颐养天年。