美国大学学术绩效的外部治理——以政府的“权力依据”为研究线索

黄建伟，陈莹（.南京财经大学公共管理学院，江苏南京0046；.江西农业大学高等教育研究所，江西南昌330045）

美国大学学术绩效的外部治理
——以政府的“权力依据”为研究线索

黄建伟1，陈莹2
（1.南京财经大学公共管理学院，江苏南京210046；2.江西农业大学高等教育研究所，江西南昌330045）

美国联邦政府对大学学术绩效的介入主要表现在依据“开支权”对大学教育绩效和依据“知识产权保护权”对大学研究绩效的干预、规制和影响上；而州政府对大学学术绩效的介入则主要表现为对公立大学实施“州政府问责制”和对私立大学进行“许可式监控”。两者根据自身的权能，依法主动承担各自在大学学术绩效外部治理中的主要责任，对保证高等教育质量和增进大学公共性具有不可替代的作用。研究结论认为，美国大学学术绩效外部治理的大致范围和方式方法能从治理主体的权力依据中找到重要线索，联邦政府和州政府作为大学学术绩效的外部治理主体同中有异。我国政府在高等教育强国和“双一流”大学建设中，可以根据本国的国情和高等教育体制，合理借鉴美国政府对大学学术绩效的治理思路和方式方法。

政府；大学；学术绩效；外部治理；权力依据

Key words:Government;Universities;Academic Performance;External Governance;The Legal Basis for Power

大学的教育绩效（教育质量和办学水平等）和研究绩效（作为有知识产权的学术成果）是大学最为重要的学术绩效。大学学术绩效的优劣、大小既与大学内部治理水平有关，也与大学外部治理方式有关。作为大学最为重要的外部治理主体，政府通过什么方式和手段介入大学学术绩效从而影响大学发展是一个很值得研究的问题。美国作为世界头号高等教育强国，其大学的学术绩效从整体上早已进入世界一流行列，这已是不争的事实。联邦政府和州政府作为美国大学最重要的外部治理主体，如何介入大学的学术绩效事务从而提升高等教育的整体竞争力，对于我国“双一流”大学建设具有一定的借鉴意义。在美国，大学尤其是私立大学具有相对较大的学术自治权。无论联邦政府还是州政府，要介入大学的学术绩效事务，均要在法律上寻找较为合适的依据，否则具有独立法人资格的美国大学很可能会与其对簿公堂。就联邦政府而言，美国宪法并未赋予其直接管理教育的权力，但它可依据宪法所赋予的其他非教育权间接而宏观地介入大学事务，从而成为对高等教育影响深远的外部治理主体之一；对于州政府而言，因美国宪法赋予其直接管理教育的权力，州政府可依据教育权直接介入大学事务，因而通常被视为对高等教育产生直接影响的最主要的外部治理主体。下文笔者以“权力依据”为研究线索，通过分别考察美国联邦政府和州政府介入大学学术绩效的法律依据及其方式方法来分析美国大学学术绩效的外部治理问题，以期从中总结出可指导我国“双一流”大学建设之有益经验。

一、联邦政府对大学学术绩效的介入

联邦政府介入大学不同类型的学术事务，其权力依据是不同的。就对大学学术绩效的介入而言，其权力依据主要是宪法所赋予的默示性①的“开支权”和明示性②的“知识产权保护权”③。

（一）依据“开支权”激励、诱使大学重视教育质量

教育质量是最重要的学术绩效指标之一。美国联邦政府对大学教育质量的干预主要利用其默示性的“开支权”来建立大学教育质量的保障机制。根据美国宪法，管理教育的责任主要在州一级政府，但这并不意味着联邦政府完全放弃了承担“治理”高等教育质量的权责。联邦政府一般不直接介入大学内部的教育质量问题，而是通过行使默示性的“开支权”并结合其“认可权”和“许可权”来宏观保障和间接影响高等教育质量，其介入大学教育质量的做法可以归纳如下：

1.将“认可-认证-资助”捆绑在一起，诱逼大学努力提高教育质量

联邦政府凭借默示性的“开支权”促使未通过认证的大学努力提高教育质量。在美国，大学的认证一般由获得认可的认证机构进行。高等教育认可是指高等教育认可机构依据一定的标准对高等教育认证机构的认证质量和成效进行评价的过程。[1]147在美国，对全国高等教育认证机构进行认可的机构有两个：一个是联邦教育部；另一个是美国高等教育认证委员会。两大认可机构的主要职能和使命都是对于对院校或其专业进行质量评估的认证机构的认证质量进行认可，以此来保障美国的高等教育质量，但其侧重点各异。前者根据其认可的认证机构对大学或其专业教育质量的评价，来决定哪些大学或其专业有资格获得联邦资助；而后者根据其认可的认证机构对大学或其专业教育质量的评价，来区分不同大学或其专业学术地位的高低和学术自治能力的强弱。美国大学可以根据自身的需要申请选择由谁认可的认证机构进行认证。可见，美国联邦政府并没有直接对大学的教育质量进行认证，而是通过认可认证机构这个中介的办法来间接地评价大学的办学水平。即便是这种间接的评价，联邦政府也可以凭借其默示性的“开支权”对很多需要联邦资助的大学产生重大影响。

美国联邦政府对高等教育认证机构的管理经历了逐步规范的过程。1952年美国国会颁布的《退伍军人再适应援助法案》（VRAA）被认为是联邦政府首次建立与认证机构的联系。此后的1969年、1974年、1988年、1992年、1998年、2003年和2008年，美国联邦政府均对以往的认可标准进行了修订，高等教育认可活动逐步走向规范化，并在21世纪初开始形成高等教育认可的法律体系雏形。在1992年的《高等教育法》修正案中，联邦政府“首次将教育部对认证机构进行认可的标准和程序写入法律，同时规定各州建立州中学后教育评估机构，加强对高校滥用助学贷款的审查，限制认证机构的独立活动”[1]148。在后来《高等教育法》的多次修订中，有关认可的内容经过多次完善。根据2008年《高等教育机会法案》第四章第九部分第五小节“认证机构的认可”（Sec.495.Recognition of accrediting agency or association）中有关高等教育认证机构的认可条款及内容的表述，大学若未获认证或需重新认证，将会失去获得联邦贷款、资助项目和本法规定的其他项目的资格。[2]这项规定实际上是联邦政府凭借默示性的“开支权”促使未通过认证（对大学进行认证的认证机构必须得到教育部的认可）的大学努力提高教育质量，否则将永远无法获得联邦的有关资助。实际上，美国大学无论公立还是私立，绝大多数还是渴望得到联邦的各种资助，以达到缓解财务危机、吸引优秀生源、引进拔尖人才、改善办学条件、提高科研水平、保证教学质量、提升学术声誉等目的。尤其是很多长期获得联邦巨额资助的大学，已经对联邦政府行使默示性的“开支权”形成了很强的依赖性。在美国，教育部对认证机构进行认可的依据是国会的授权、《高等教育法案》及其修正案。只有经教育部认可的认证机构认证的大学才能获得联邦政府及其部门提供的各类资助。全国范围内的高等教育认可工作具体由“国家公共事业机构质量与诚信咨询委员会”（National Advisory Committee on Institutional Quality and Integrity）负责，该委员会隶属于教育部的下设机构，其主要任务是向教育部提供有关认证机构审查及授权的建议。[1]148联邦政府根据该委员会的建议，每年公布一次通过认可的认证机构名单，并每隔五年对高等教育认证机构进行再次认可。[1]152如前所述，只有通过以上认证机构质量认证的大学，才能获得联邦政府及其部门的各类资助。这实际上是联邦政府凭借其默示性的“开支权”，将“认可-认证-资助”捆绑在一块、连接在一起，间接地诱逼大学努力提升教育质量，从而从宏观上保障整个国家的高等教育质量。

2.将“限期资助”与“资格证书许可”捆绑，促使大学不断提升办学水平

联邦政府凭借默示性的“开支权”促使已获联邦政府资助许可的大学不断提升办学水平。高等教育许可是指高等教育许可机构依据一定的标准对高等教育机构的开办、拨款（资助）或学位授予资格等进行评价并给予授权的过程。[1]162在美国，大学的开办（举办）以及学位授予资格的许可权绝大多数（超过98%）在州一级政府。因此，教育法学界通常视州政府为大学开办（举办）及学位授予资格的许可主体或许可机构。而对于大学拨款（资助），联邦政府和州政府根据相关法律都享有各自的许可权。笔者在下文只论及联邦政府关于大学拨款（资助）的许可权。

根据2008年《高等教育机会法案》第四章第九部分第六小节“资格和证书程序”（Sec.496.Eligibility and certification procedures）中有关大学获得联邦资助项目的资格和证书程序的条文，大学若要获得联邦资助，不仅要取得联邦政府资助的质量认可，还要获得联邦政府资助的资格证书。即使某大学获得了联邦资助的资格证书，也并不意味着该大学将一劳永逸地获得联邦资助，因为该资格证书是有有效期的。如该法案就明确规定：大学（资格证书）申请获得教育部长授权项目的合法性期限为6年；在资格证书到期前的6个月，大学将收到教育部长的提醒；教育部长会监督颁发大学获得合法性资助的资格证书；对于首次申请资格证书的大学，获得资助的年限不超过一个完整的资助年度；对于首次通过管理能力和财务责任的评估，或举办单位变更但已获得资格证书，或资格证书续期正在办理中的大学，获资助的年限不超过三个完整的年度。[2]联邦政府对大学获得资格证书设定有效期限的规定，实际上是其凭借默示性的“开支权”促使已获其资助许可的大学不断提升办学水平。大学之间获取联邦资助的竞争日趋激烈，不进则退。倘若大学在获得联邦政府资助许可后，不采取切实可行的措施提升自身办学水平，甚至出现教育质量严重下滑的情况，就很可能在下一轮的联邦资助竞争中败下阵来。其结果不仅是资助资格的丧失，而且也可能是办学声誉的损毁。联邦政府这种将默示性的“开支权”与《高等教育法》授予限期资助的“许可权”捆绑的做法，客观上给已获其资助许可的大学施加了不断提升办学水平的压力，从而从长远上保障了美国高等教育质量的持久性和可持续性。

（二）依据“知识产权保护权”引导、督促大学提高学术成果的管理效率

大学或其师生员工获得的知识产权属于大学的“学术成果”，是“学术绩效”的重要组成部分。因此，美国联邦政府依据“知识产权保护权”对大学“学术绩效”的介入主要表现在对“学术成果”的影响方面。

1.根据公共利益的需要主导并决定大学知识产权权限的“收放”

联邦政府凭借其拥有的“知识产权保护权”，可以决定作为大学学术成果的知识产权的权限问题。联邦政府主导并决定着知识产权权限的“收”与“放”。这一点在大学等研究机构因政府资助而产生的专利问题上体现得尤为明显。在1963年之前，由于联邦政府执行的专利政策表现出比较明显的“揽权”思维，加之各部门又制定出标准不一的专利政策，大学对自身研究成果的专利权受到诸多限制性规定，致使其对自身研究成果产生的专利没有灵活的自主处置权，大学、发明人及相关企业的创新欲望和积极性被抑制。后来，联邦政府发现，尽管其花费了越来越多的经费资助大学科研，但大学科研成果转化的效率却比纳税人和政府自身的预期要低得多。美国专利政策的弊病引起不少有识之士的不满，他们对联邦政府知识产权尤其是专利权的权限问题提出诘难，从而在美国引起了一场关于大学等研究机构因受联邦资助所产生的专利权权属问题的争议。在美国上下就专利权的“放权”问题达成一定共识后，经过国会的激烈辩论，美国最终于1980年12月12日通过了《拜杜法》，联邦政府的专利政策得到了统一，并对大学专利权的权限做出了明确的规定[3]。从此以后，大学保留较大的专利类知识产权权限得到了法律的正式确认。但从以上描述可知，大学专利类知识产权权限的大小并非是由大学自身主导的，而是由联邦政府根据形势的变化和公共利益的需要决定的。也就是说，联邦政府具有对作为大学重要学术成果的知识产权尤其是专利权权限大小的决定权。

2.根据公共利益的需要无条件或有条件地介入大学学术成果的管理

联邦政府凭借其拥有的“知识产权保护权”，也可以影响大学对学术成果类知识产权的管理。《拜杜法》在对大学等承包单位的权利进行描述时运用的是“保留”（Retain）而非“获得”（Obtain）一词，这也就说明法案并未规定所有由联邦资助的发明都属于大学等承包单位，投资方、政府和发明人都可能获得专利。[4]这种权利描述实际上为政府介入与知识产权有关的学术成果预留了空间。联邦政府对大学学术成果类知识产权的介入有两种形式。一种是“无条件介入”，即《拜杜法》规定的联邦政府保留的“介入权”（Match-in Right），如出于政府目的无偿使用大学专利、审批大学转让发明专利、要求大学的专利在转让时要优先考虑发展本国工业。另一种是“有条件介入”，如当出现以下情形时，政府有权责成大学转让该项专利的使用权或将专利权划归政府所有：一是大学在比较长的时间内未采取有效步骤实施该发明[3]；二是为满足有关国家安全或公共利益的特殊要求；三是大学使用或转让该发明违反了国家的规定。[5]需要说明的是，联邦政府对大学知识产权的“有条件介入”是在出现“例外”情况下而采取的行动，在一般情况下，联邦政府不介入之，因此其所“保留”的介入权是要受很大限制的。但又不可否认，其所“保留”的这种“介入权”对维护美国国家利益及督促美国大学履行专利管理义务是极其重要的。

二、州政府对大学学术绩效的介入

尽管州政府介入大学学术事务的权力依据比较单一，即主要依据“高等教育监管权”④对大学包括学术绩效在内的学术事务进行干预，但由于“高等教育监管权”是明示性的教育权，其对大学包括学术绩效在内的学术事务的介入比联邦政府更加直接。另外，由于公立大学在办学经费上对州政府的依赖性很强，加上其在法律上往往被视为“公法人”，其组织机构在性质上也经常被视为“州的机构”甚至州的“第四部门”，其自主权要比私立大学小。在对大学学术绩效的介入中，“州政府问责制”的实施对象主要是公立大学，但州政府对私立大学的学术绩效也可以实施“许可式监控”，即通过一定的方式判断其是否满足学术绩效的要求，以决定是否授予其授予学位的许可。

（一）依据“高等教育监管权”对公立大学学术绩效实施“州问责制”

实施“州问责制”是美国州政府依据“高等教育监管权”对公立大学学术绩效介入的主要方式之一。随着新公共管理运动的深入推进，在政府财政日益紧缺、大学本科教育质量不断滑坡的情况下，美国各州政府在20世纪80年代应用“高等教育监管权”加强了对大学尤其是公立大学的绩效问责。早在1991年，美国加州就根据州议员汤姆·海登（Tom Hayden）提交的《加州高等教育问责报告条例》这份议案责成该州所有公立高校每年必须向州政府提交问责报告。[6]州政府对公立大学的绩效问责主要包括要求公立大学向州政府定期提交绩效报告的“应答型问责”和将绩效与拨款和预算捆绑的“强制型问责”这两种类型。在州政府对大学的应答型绩效问责中，其共同点都包含学术绩效问责。有研究表明，在32个州对公立大学绩效问责的12项共同核心指标中，无一例外都属于学术绩效的范畴。[7]139，[8]无论是以提交绩效报告为主的“应答型问责”还是与绩效拨款计划挂钩的“强制型问责”，实际上均包含两大学术绩效问责：一是学生的学习绩效（在校学习成效和毕业情况）；二是教师的工作绩效（教学和科研）。这两个方面的学术绩效实际上都可以视为州政府对公立大学运营中所“输出”的效率和生产率的监管范畴。只不过州政府对公立大学在“强制型问责”中更加侧重其输出结果而非输入过程而已。

在学生学习绩效问责方面，佛罗里达州议会1982年就指导高等教育机构开发了“大学学术技能测验”（CLAST），随后南达科他州和新泽西州也分别在1984年和1985年实施了测量学生学习绩效的《32-1984决议》和《大学结果评价计划》（COEP）[7]95。目前新泽西州议会参众两院的高等教育委员均对公立大学学生学习成效提出了明确的学术绩效问责要求：要求公立大学收集和报告某些毕业生的就业数据；要求四年制大学的全日制学生中至少有50%在五年内完成学业；要求州高等教育厅厅长建立基于绩效的

公立大学资助计划；要求四年制公立大学的全日制本科生达到一定的毕业率才能有资格获得该州的所有援助。[9]《加州2014年度问责报告》的显著特征就是实施以学生为中心、以绩效为核心的动态评估。[10]

在教师工作绩效（教学和科研）的问责方面，为回应公众对大学本科教育质量的不满，一半以上的州政府机构对公立大学如何平衡科研和教学绩效提出明确的要求，普遍的做法主要是责令或指导公立大学制定教师教学工作量的最低标准或提交落实教师工作量的政策报告。截至1995年，已有25个州下令对公立大学教师的教学工作量采取某些行动，其中有10个州对公立大学教师教学工作量规定了更具体的要求。[11]126-127通常在州政府预算机关的强制下，大学会被要求提交更多有关教师工作、研究生产力、补助经费的支出等方面的资料。[11]270，278，283，326

（二）依据“高等教育监管权”对私立大学学术绩效实施“许可式监控”

较之于公立大学，州政府对私立大学拥有的是监管权而非控制权。尽管如此，州政府根据一般的成文法和行政法仍然可以行使广泛的规制权，这种规制权经常还得到法院的普遍支持。在对私立大学尤其是新成立的私立大学学术绩效的监管方面，州政府采用特殊的方式对其进行规制——对达到学术绩效要求的私立大学进行授予学位的许可。新成立的私立大学只有得到州政府的学位授予许可，其所颁发的学位才能得到社会的广泛认可，除非这所私立大学很早以前就得到了州政府颁发的特许状。这种对私立大学学术绩效的“许可式监控”主要有三种不同的途径[12]。第一条途径是州根据最低的基本标准进行许可，州可以选择详细列举的具体标准。第二条途径是仿效开发现代区域认证的模式并且强调许可对象目标的实现。这是一种“因校制宜”的“许可式监控”，这种监控更加注重学术绩效目标实现的结果而非实现某种目标结果的条件。第三条途径是通过“诚信实践”的方法进行许可。“诚信实践”实质上是通过一项检查去证明一所欲获得许可证的私立大学是“诚信经营”并且满足公众提出的基本要求的。

几乎所有的州都颁布了一些适用于私立大学的许可形式的法律，并且朝着对私立大学规制日益严格的趋势发展。在一些特殊规定方面，州对非学位授予的私立大学或私立学院的应用范围要比学位授予机构的应用范围广泛得多。

三、结论与讨论

（一）结论

1.美国大学学术绩效外部治理的大致范围和方式方法能从治理主体的权力依据中找到重要线索

美国大学学术绩效外部治理的治理主体主要是联邦政府和州政府。尽管联邦政府和州政府介入大学的权力依据不同，但这些不同的权力依据却是寻找两者介入大学学术绩效管理及其范围的重要线索。

联邦政府介入大学学术绩效管理的权力依据主要是“开支权”⑤和“知识产权保护权”⑥。“开支权”侧重对大学教育质量的宏观干预，以建立大学教育质量的长效保障机制；而“知识产权保护权”则侧重对大学学术成果（科研产品）的有效管理。

州政府介入大学学术事务的权力依据主要是“高等教育监管权”。由于这项权力属于明示性的教育权，州政府可以依此权力直接干预大学的学术事务并对大学自治构成严重威胁或产生直接而重要或重大的影响。州政府对公立大学学术绩效管理的介入范围涉及学生的学习绩效和教师的工作绩效，介入的方式主要是实施“州问责制”；州政府对私立大学学术绩效管理的介入范围主要限于对未取得学位授予权的大学进行“是否满足获得学位授予权标准”的学术绩效评价，介入的方式以“许可式监控”为主。

2.联邦政府和州政府作为美国大学学术绩效的外部治理主体同中有异

通过以“权力依据”为线索对联邦政府和州政府介入大学学术绩效的法律依据和方式方法的考察，可以发现美国大学学术绩效的外部治理具有以下几个特点：

其一，政府并未放弃大学学术绩效外部治理的主要责任。尽管法律赋予了联邦政府和州政府在高等教育治理中不同的权限，但基于国家利益和州利益等公共利益的考虑，二者均在不同的权力通道中以不同的方式不同程度地参与了大学学术绩效的外部治理，并主动承担了各自治理的主要责任。其二，政府对大学学术绩效的外部治理均是有法可依。无论联邦政府还是州政府，其介入大学学术绩效管理均有法律依据。按照宪法规定，联邦政府没有直接管理教育的权力，但联邦政府却在默示性的权力（即“开支权”）以及非教育权的其他明示性权力（即“知识产权保护权”）中找到了打开介入大学学术绩效管理的权力通道。美国的宪法将教育权保留给了州政府，因此州政府依据“高等教育监管权”介入大学学术绩效管理理所当然。其三，政府对大学学术绩效的外部治理方式多样。在联邦层面，政府依据“开支权”以激励、诱使的方式促进大学重视教育质量，同时又依据“知识产权保护权”引导、督促大学提高学术成果的管理效率，从而对大学学术绩效管理起到干预、规制和影响的作用。在州层面，政府依据“高等教育监管权”对大学学术绩效管理进行问责或“许可式监控”。其四，政府对大学学术绩效的外部治理手段多元。美国政府对大学学术绩效的外部治理以立法手段为主，但又辅之以必要的行政手段和司法手段。其五，联邦政府和州政府对大学学术绩效的外部治理各有侧重。联邦政府凭借其默示性的“开支权”并结合其“认可权”和“许可权”，侧重从宏观上保障高等教育的质量；而其依据明示性的“知识产权保护权”则侧重从宏观上间接影响所有大学学术成果的管理效率。州政府则侧重从更加微观的领域（如学生的学习绩效、教师的工作绩效、大学最低的学术标准）对大学进行问责或许可。其六，联邦政府和州政府对大学学术绩效的外部治理在“公私差异”的程度上有所不同。联邦政府一视同仁地介入公立大学和私立大学的学术绩效，在大学学术绩效的外部治理中并无“公私差异”。而州政府与联邦政府不同，其在大学学术绩效的外部治理中“公私差异”明显——问责对象只限公立大学，而“许可式监控”主要面向私立大学。在以上六个特点中，前四个特点是联邦政府和州政府在大学学术绩效外部治理中的共同特点，而后两个特点则分别显示了两者在大学学术绩效外部治理中的差异。因此可以认为，联邦政府和州政府作为大学学术绩效的外部治理主体同中有异。

（二）讨论

基于美国大学学术绩效外部治理的以上特点，我国政府在高等教育强国和“双一流”大学建设中，可以根据本国的国情和高等教育体制合理借鉴美国政府对大学学术绩效的治理思路和方式方法。具体如何合理借鉴，仍然需要对以下问题进行深入探讨：

1.政府在承担大学学术绩效外部治理主要责任的过程中如何实现大学公共性和大学自治性的平衡？

从经济学的角度看，大学学术绩效是公共产品或准公共产品，具有外部性、自然垄断和信息不对称的特征，且存在市场失灵的风险，政府对其进行干预更有助于大学公共性的实现。然而，大学又是一个研究高深学问的场所。从长远来看，大学自治和学术自由的程度一般认为与大学的学术绩效呈正相关的关系。政府如果在承担大学学术绩效外部治理主要责任者的角色中干预过度，是否会对大学自治造成致命性伤害和毁灭性打击？因此，对于政府在承担大学学术绩效外部治理主要责任的过程中如何实现大学公共性和大学自治性的平衡问题应该进行更加深入的探讨。

2.政府承担大学学术绩效外部治理主要责任的“美国经验”是否可以借鉴？

综上所述，政府承担大学学术绩效外部治理主要责任的美国经验可以简单地概括为：基于大学学术绩效对实现国家利益和公共福祉的重要作用，不同层级的政府依法根据自身的权能采用多元化的治理手段主动承担各类大学学术绩效外部治理的责任。大学“生产”的学术成果和教育产品不同于市场上一般的私人物品，很多情况下这些学术成果和教育产品（即大学的学术绩效）与国家利益和公共福祉密切相关。政府作为公众的代理人，有义务主动承担属于大学公共性问题的学术绩效外部治理的主要责任，但政府不能以此为借口肆意践踏大学自治。政府只有在法律授权的范围内承担大学学术绩效外部治理的主要责任，才能对其参与高等教育公共治理的公权力做出限定，才能使大学按照高等教育的规律“产出”增进大学公共性的学术成果。在法律的框架内，不同层级的政府应该根据自身的权能（权力、职能、能力）承担各自在不同类型大学（如公立大学和私立大学）学术绩效外部治理中的责任。联邦政府作为全国性政府，根据自身的权能对全国范围内的大学承担宏观调控高等教育质量和间接干预学术成果管理的主要责任；而州政府作为具有直接管理教育权的一级政府，根据自身权能对本州范围内的大学承担学术绩效“州问责制”实施主体和“许可式监控”主体的主要责任。无论联邦政府还是州政府，在大学学术绩效外部治理中所采用的手段和方式方法都不是单一的。在建设高等教育强国和“双一流”大学的背景下，以上美国经验是否都可以忽略中美政治制度、高等教育行政管理体制和现代大学制度方面的差异而加以吸收？这是一个十分值得讨论的问题。

注释

①高等教育学界和教育法学界一般认为，美国联邦政府行使高等教育公共治理权的“默示性权力”是从美国宪法第一条第八款中“解释出来”的。美国宪法第一条第八款规定：“国会有权课征直接税、关税、输入税和货物税，以偿还国债、为合众国共同防务和公共福利提供经费，但一切关税、输入税和货物税应该全国统一。”根据这一规定，“公共福利”是联邦行使权力的“目的”，而“高等教育”属于“公共福利”的范畴，为实现联邦“公共福利”之目的，联邦为高等教育提供经费则是“达到目的必要之手段”。国会可以根据宪法第一条第八款第十八项规定“制定一切必要的和适当的法律”，在高等教育领域采取不是宪法所明确授权但却可支持那些已经授权的合法行动，并且这些行动不仅可以理解为宪法没有禁止，而且还可以被认为是符合宪法文义和精神的适当而明白的手段。这样联邦为高等教育提供经费的权力就合理合法地解释成了联邦在高等教育治理中的“默示性权力”。美国著名高等教育法专家威廉·卡普林将联邦为实现高等教育之公共福利而提供经费的这项“默示性权力”称为“开支权”（spending power）。

②明示性权力的英文表述为expressed powers，也称“列举的权力”

（enumerated powers）。托马斯·C.帕特森将明示性权力定义为“宪法第一条授予国会17项（公开表明）的权力”。但实际上，后来的联邦宪法又赋予联邦政府新的明示性权力，如第十四修正案明确规定联邦政府享有“制定并执行法律权”。因此，联邦政府的明示性权力应该定义为“宪法第一条授予联邦政府17项公开表明的权力以及后来联邦宪法修正案明确赋予联邦政府享有的其他权力”。“知识产权保护权”实际上是以上提及的17项明示性权力中的一种。

③美国联邦政府保护知识产权的“专有权力”仅限专利和版权两个领域。商标权在美国由联邦政府和州政府共享。另外，“各州的商业秘密法对专利法不予保护或达不到专利保护要件的种种发明创造，提供着不可替代的保护”。（参见：李明德.美国知识产权法[M].北京:法律出版社，2003：6.）。同时，各州也可以立法管制不正当竞争行为。总体而言，当前美国知识产权管理的权限主要集中在联邦一级。

④监管权就是监督权和管理权。因州政府具有高等教育的举办权，加上因此衍生出州政府投资高等教育的拨款责任，州政府作为纳税人的代理人和公共利益的维护者，自然就肩负着监管高等教育的权力、责任和义务。因此，州政府拥有高等教育的监管权是题中应有之义。就州政府对大学的监管而言，主要是州政府对大学运营的监督和管理，具体而言就是对大学的人事事务、财税事务、学术事务以及行政事务进行监管。

⑤“开支权”属于联邦政府因达成公共利益的需要而解释出来的“默示性权力”，该项权力应用到高等教育中就被称为“依据相关默示性条款的高等教育公共治理权”。

⑥“知识产权保护权”属于联邦政府的明示性权力，这种明示性的权力应用到高等教育中就被称为“依据相关明示性条款的高等教育公共治理权”。

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External Governance of Academ ic Per form ance in Am erican Universities: Taking"the Legal Basis for Governm ental Power"as Research Clues

HUANG Jian-wei1，CHEN Ying2
（1.School of Public Administration,Nanjing University of Finance and Economics,Nanjing 210046,Jiangsu, China;2.Institute of Higher Education,Jiangxi Agricultural University,Nanchang 330045,Jiangxi,China）

In the United States,the federal government's involvement in the academic performance of university ismainly reflected in its intervention,regulation and influence on university's educational performance according to its"spending power"and on university's research performance according to its"power of intellectual property protection".The state governments'involvement in the academic performance of university is mainly reflected in the implementation of the"state government accountability system"in public universities and the "permission monitoring"in private universities.Both of them undertake the external governance of university's academic performance legally and actively according to their own powers,and their respective primary responsibilities play an irreplaceable role in ensuring the quality of higher education and enhancing the publicity ofuniversities.It is concluded that importantclues about thegeneral scope andmethodsof the external governance of academic performance in American universitiesmay be found from the legal basis for power of governance bodies.As the external governance subjects of academic performance,there are both similarities and differences between the federal government and the state government.In its endeavor to build a powerful nation in higher education and"double-first-class universities",the Chinese governmentmay reasonably learn from the American government's thoughts and methods on the governance of university academic performance based on the national conditionsand highereducation system of China.

2017-01-30

教育部人文社科规划项目“混合研究方法应用中的美国‘府学关系’问题研究——以权力边界为切入点”（16YJAZH019）

黄建伟，1977年生，男，汉族，江西南康人，南京财经大学公共管理学院教授，博士，硕导，主要研究方向为高等教育、政府治理及农村土地政策；陈莹，1993年生，女，汉族，湖北宜昌人，江西农业大学高等教育研究所研究生，研究方向为高等教育公共治理。