官民二重性：中国红十字会的发展瓶颈

杨珂

官民二重性：中国红十字会的发展瓶颈

杨珂

（福州大学至诚学院，福建福州350001）

在政府的支持与推动下，中国红十字会组织在组织建设、体制理顺、法制建设、活动开展等取得了快速的发展和骄人的业绩，并成为政府在人道领域的好帮手。但由于“官民二重性”的存在，红十字会组织受主管政府部门的行政干扰较大，缺乏相应的独立性，这在很大程度上限制和延缓了红十字会组织的未来成长和发展。

中国红十字会；发展现状；瓶颈

中国红十字会组织自创立以来，就与政府保持着千丝万缕的关联。冰冻三尺非一日之寒，我国红十字会组织“官民二重性”不是一朝一夕形成的，而是由众多错综复杂的因素共同导致的。回顾我国红十字会组织的发展历程，并深入剖析其“官民二重性”的表现和成因，有利于推进我国红十字会组织的改革发展，促进其功能价值的有效发挥。

一、中国红十字会发展现状

（一）组织建设方面

中国红十字会自1904年建会以来，一直致力于推动我国人道主义事业的发展。目前，在我国政府的大力协助下，中国红十字会的发展规模越来越大，组织网络已经扩展到有31个省级分会、333个地级分会、2860个县级分会和新疆建设兵团分会，铁路和商业系统红十字会，香港和澳门特别行政区红十字会，有7万个基层组织，团体会员单位12万个，志愿者113．2万人，会员总数2398万人，其中青少年会员1549万人。全国红十字会共有编制人数7774人，其中专职人数为6745人。［1］

（二）体制理顺方面

近年来，在组织规模不断扩展的同时，中国红十字总会积极加强对地方红十字组织理顺体制工作的指导和督促，在“八大”前实现了全部理顺省级红十字会管理体制的目标。至2007年，全国省级红十字会已全部理顺；地市级总数334个，其中已理顺273个，占81．7%；县级总数2781个，其中已理顺746个，占26．8%，其中京、津、沪的区县已全部理顺，内蒙古、新疆、吉林省（区）的县级理顺率超过70%。［2］截至2008年9月底，全国已有88%的地市级、36%的县级红十字会从卫生系统中独立出来。至此，中国红十字会基层组织体制理顺工作已经向前迈进了一大步。

（三）法制建设方面

组织立法工作也在步步推进当中，中国红十字会积极参与相关立法工作。在充分征求各方意见，考虑红十字会实际的前提下，开展执法调研、考察工作，并及时向国务院法制办反馈我会意见及建议，配合相关部门的立法工作。与全国人大教科文卫委员会、全国政协社法委合作开展《中华人民共和国红十字会法》《中华人民共和国红十字标志使用办法》等法律法规的贯彻实施情况，对红十字标志和名称的使用进行维权，促进红十字事业的发展。

（四）活动开展情况

近年来积极开展各类组织活动，如：“第五轮中国全球基金疟疾项目”“中国红十字会艾滋病全球行动同盟”“2008—2010年全国艾滋病预防与关爱项目”“农村改水改厕”“红十字博爱送万家”“心灵阳光工程”、农民医疗救助、青少年工作等红十字会组织较有代表性的活动以及协助灾后重建、紧急救援等工作。筹资方面，在《中华人民共和国公益事业捐赠法》的指导下，由中国红十字会筹资处全权负责红十字会筹资长短期计划的拟定和筹资工作的展开。

（五）整体发展状况评估

清华大学NGO研究所对中国红十字会组织发展状况进行了评估，评估围绕价值、资源、结构、项目活动、环境以及影响六个维度展开，这六个维度下面分别设立更具体的评估亚维度，使评估更具有可操作性。评估结果显示，六个维度的平均分都较高，按高低排序依次是：项目活动（7．49）、价值（7．38）、环境（7．19）、结构（6．75）、资源（6．71）、影响（6．69），体现出中国红十字会组织的项目活动得到了广泛开展，但在社会发展中产生的影响仍不够大，尤其是对政策制定过程和企业的影响偏低。［3］

二、红十字会“官民二重性”的具体表现

目前，我国政府对社会组织采取的是“双重管理体制”，然而，红十字会由于身份的特殊与重要，享受组织免登记待遇，体制理顺后，红十字会组织只接受地方政府的管理与监督。尽管不用像其他社会组织那样接受政府的“双重管理”，仅是“单向管理”，但红十字会组织仍然存在自身难以跨越的“官民二重性”。主要体现在：

（一）“四级政府”式的组织架构

中国红十字会组织的“四级”管理体制与我国的“四级政府”体制相类似，都具有垂直的科层组织体系，下一级组织业务上要接受上一级组织的指导。组织机构成“金字塔”结构，自上而下全面铺开，越往基层组织的分支越多，机构建设仿照政府模式，遍布政府行政区划的每一个角落，实现组织的全覆盖。

除此之外，总会、省级红十字会、市级红十字会以及县、区级红十字会参照“四级政府”制核定行政级别，例如：省级红十字会原则上属于副厅级行政单位；市级结合具体情况原则上属于处级或者副处级行政单位，当然也有例外，如：与厦门市相似的副省级城市级别略高于一般城市；县、区级红十字会的行政级别核定依此类推。这种体制上的模仿，无疑打上了深重的“官民二重性”烙印，行政化倾向严重，一定程度上偏离了社会组织的运作、管理原则。

（二）管理经费主要来源于财政拨款

在福建省红十字会及各地市级红十字会的调研中发现，各级红十字会“官民二重性”最突出的特点之一就是管理经费统统来源于政府的财政拨款，包括：从业人员的薪资、办公场所的租赁费等各类办公开支、交通工具的购买等。个别经济发展水平较低的地市级红十字会，甚至各项活动的大部分经费都来源于政府的财政拨款，对政府的依赖程度相当高，使得组织的建立与发展有悖于社会组织独立、自治的原则。同时，调研中，在问及“在您所服务的红十字会中哪条渠道筹得的经费所占比例最高？”这个问题时，有将近半数的被调研对象选择的是“政府财政拨款”。由此可见，目前各级红十字会组织，除经济发展水平较高、公益氛围相对较好的个别城市外，大部分地市级红十字会及基层红十字会的管理经费与活动经费来源仍然主要集中在政府财政拨款上。除此之外，值得一提的是，各级红十字会组织每年的核心筹资项目——“慈善万人行”，都是在政府的大力支持与推动下实施的，正是因为有了政府的动员与号召，才有了各级党政机关、企事业单位、社会团体和广大市民的广泛参与。这无疑给特色鲜明的“官民二重性”打上了更深一层的烙印。

而西方非营利组织的管理经费多是从所募款中按规定比例提取，是完全意义上的独立、自治。例如：早在1988年，美国慈善信息管理局（National Charities Information Bureau，NCIB）公告“慈善团体准则”（Standards in Philanthropy）就首次明确规定，捐款所得用在项目与活动上的比例不得低于总募款的60%。［4］换句话说，即：管理经费的提取不得高于40%。

（三）从业人员实行参公管理

红十字会组织从业人员的录用与管理都参照《中华人民共和国公务员法》规定的公务员招录与管理系统。除参照公务员招考渠道之外，大部分还来源于地方政府部门的人员调剂、安置，还有一部分是来源于部队转业人员的安置。从业人员的晋升管理，同样参照政府公务员晋升办法核定行政级别，例如：福建省红十字会常务副会长参照副厅级行政级别；由于厦门市属于副省级城市，固然厦门市红十字会常务副会长的行政级别通常要高于一般的地市级红十字会常务副会长，享受副厅级待遇；福建省其余各地市红十字会及县、区级红十字会常务副会长参照的行政级别可以结合所在地区、市、区、县的行政级别依此类推。

负责人的任命出自党政部门。随着体制理顺工作的展开，总会、省级红十字会以及大部分地市级红十字会都相继脱离卫生主管部门，逐步改变了之前的负责人由卫生主管部门领导兼任的状况，但是，负责人的任命仍然由党政部门直接做出。红十字会在人事任免上缺乏自主权。而大部分县、区级红十字会由于体制理顺工作进展缓慢、专职工作人员缺乏等因素，第一负责人由卫生主管部门领导兼任的现象仍然没有得到改变，负责人皆集政社职务于一身。

（四）“党组会”是最高决策机构

各级红十字会组织都有相应的理事会，但是在调研中发现，“理事会不理事”的现象已习以为常，理事会很大程度上形同虚设，毫无实际意义。理事会的决策权基本由各级红十字会党组会取代，党组会成为最高决策机构。正常情况下，党组会至少半年召开一次；若有临时突发事件，根据情况紧急程度，可临时召集党组成员召开党组会。党组会由以各级红十字会领导为核心的党组成员组成，实行“少数服从多数”的民主集中制原则。党组会通过的决议，根据决议的重要程度、影响力的大小、与地方政府的关系等因素，及时报请政府部门审批。

相反，由会员代表大会选举产生的理事会很少履行相应的义务。理事会的诸多理事缺乏开展工作的积极性，对红十字会的各项工作不够关心，甚至有不少理事不了解红十字会的工作开展，就更谈不上管理和监督了。另外，据调研中红十字会工作人员反映，红十字会自身能力建设不足，无力调动各类会员参与活动的积极性，因而导致各级红十字会组织的会员实际参加红十字会活动的较少，多半只履行缴纳会费的义务。

三、“官民二重性”给红十字会带来的发展障碍

（一）功能膨胀与效率低下

所谓“衙门化”指的就是，红十字会组织在“官民二重性”的感染与渗透下，自觉不自觉地沿袭了政府的办事作风，行政化倾向严重。尤其表现在，模仿政府的行政权力扩张，这种“半官性”的体制使得其自身存在难以抑制的扩张冲动。然而，政府地位的特殊性决定了它能掌握和支配其他社会主体所不能的资源，政府是作为一个管理和协调社会各种存在机制的主体而出现和存在的，管理市场、社会以及协调它们之间的和政府自身与这两者之间的各种关系，这就给政府的专有权力属性奠定了基础。随着社会不断向前发展，也伴随着各种层出不穷的问题，政府需要对其进行研究探索并加强管制，由此也不断延伸出更多新的权力扩张取向。

然而，红十字会也沿袭了这种权力扩张的模式，期望无限延伸红十字会组织的功能覆盖面，从而导致现有的功能项目设计“大而全”，与实际效果的“小而散”形成鲜明对比。目前，红十字会组织的功能覆盖用“二岸、三人、四救、五捐”仍不足以概括。［5］“二岸”指海峡两岸，主要是指红十字会根据地缘特点在推动“民间外交”上的作用；“三人”主要是指人道领域、人文理念、人权尊重，指红十字会的精神文化传播功能；“四救”主要包括救灾、救护、救急、救助，是红十字会提供的服务内容；“五捐”指捐血液、捐造血干细胞、捐遗体、捐器官、捐款物，既有人道主义救助的需要，也有医学教育科研用途。［6］功能之全，是任何社会组织的功能都不可比拟和超越的，但是，也正是因为功能的涉及面太广，使得红十字会的力量被不断分散，不能集中优势面对“二岸、三人、四救、五捐”中的任何一个，最后导致各项功能履行的低效率，即：效果的“小而散”。中国红十字会副会长郭长江如是说，“那种以为自己什么都可以做，什么都可以做好的包打天下的想法是十分幼稚的，那种什么都参与的四面出击的做法是十分盲目的。那种不是‘衙门’胜似‘衙门’的态度，不是科学发展观。”［7］

（二）专业化人才队伍建设滞后

中国红十字会从业人员是参公管理，手里端的是“铁饭碗”，这种保障性强的体制，无法使各级从业人员意识到工作的压力，从而缺乏进取的动力。做多做少，结果都一样，丝毫不会影响其手中的“铁饭碗”。这种体制保障下僵化的用人机制，一方面，无法满足红十字会组织人才需求的多元化与动态性；另一方面，使得组织对其从业人员的绩效考核无从下手，考核的结果丝毫不会影响到“铁饭碗”，组织的绩效与激励管理无从谈起。

对福建省红十字会组织的调研结果显示，红十字会组织从业人员的来源比例是：47.2%的被调查者来红会之前在卫生部门工作，30.6%的被调查者来红会之前在其他政府部门工作，11.1%的被调查者来红会之前在部队工作，还有5．6%的被调查者来红会之前在其他地方工作。这样的人员结构，与红十字会发展所需突出的“生命救护”特色的人才队伍建设相差甚远。与其它国家红十字会发展相比，存在较大差距，尤其体现在专业的救灾队伍、救护队伍的缺失上。并且，我国红十字会尚缺乏灾害预警服务、灾害救援过程中的技术支持及其专业的紧急救援队伍。我国是一个地震活跃的国家，但平均每万人中只有0．01个专业救援人员。

（三）公信力不高

浓厚的“官民二重性”使红十字会组织行政化倾向严重，各项活动都披上了政府的外衣，管理体制遵循“四级准政府”制、人员参公管理、管理经费来源于财政拨款，这种与政府紧密联合的状态，大大疏远了与公众的联系。其一，政社不分的领导体制，使得领导在面临个人与组织利益冲突时衡量利益不均，没有把组织、会员及所代表公众的利益放在首位，相反成为政府部门的利益代表，降低了公众的信任度与参与度；其二，行政化倾向严重的中国红十字会一直以来沿袭政府追求“高政绩”的作风，组织活动很大程度上成为了追求“高政绩”的摆设，没有切实履行自身作为一个社会组织应尽的义务，与广大公众的利益诉求相左；其三，基金管理不够公开、透明，引致社会各界舆论质疑。例如，针对5·12汶川大地震期间中国红十字会的募款，就有网友质疑在善款中提取管理费的比例问题：《中国红十字会募捐和接受捐赠工作条例》规定“……可以从募捐款中提取3-5%的管理费”，可是中国红十字会总会应急办主任、新闻发言人王平在5月24日回答网友说：“……我们规定从募捐款中提取项目费不得超过6．5%……”，记者看到的《中国红十字会募捐和接受捐赠工作条例》规定是3-5%，王平说的是6．5%，挂靠在中国红十字会下的中国红十字基金会竟然从“公募性基金中提取10%的管理费”。［7］这种逐层自定比例的情况，无疑会给社会各界造成基金监管不透明、暗箱操作的猜忌，使红十字会的公信力大打折扣。

（四）对外交流不顺畅

中国红十字会组织作为国际红十字会组织体系中的重要一员，在参与国际红十字活动时，由于政社不分、行政化倾向严重的背景，陷入身份双重的尴尬，到底是以何身份参与国际活动，是代表政府部门还是红十字会组织本身?身份不明确使中国红十字会组织在参与国际活动、跨国际交流时，面临困境。与此同时，由于红十字会组织各级工作人员都是参公管理，出外国际交流需要繁杂的行政审批手续，横向要获得政府部门的行政审批、纵向要取得上一级红十字会组织的认可。这种横纵交织的双向许可，一定程度上降低了我国红十字会组织参与国际交流的效率，并且成为我国红十字会作为国际红十字会重要一员履行自身职责与义务的障碍。长此以往，将对我国红十字会的国际交流产生不良影响，甚至削弱红十字会的国际影响力。

［1］中国红十字总会．中国红十字会组织发展概况［EB/OL］．http：//www．redcross．org．cn/hszsy/zzjs/zzfz/20 0806/t20080622_18553．html．2008-05-07．

［2］中国红十字总会．中国红十字会组织发展概况［EB/OL］．http：//www．redcross．org．cn/hszsy/zzjs/zzfz/20 0806/t20080622_18553．html．2008-05-07．

［3］王名，纪颖，王晓静．中国红十字会组织发展状况评估报告［EB/OL］．http：//www．redcross．org．cn/hszs y/zzjs/zzfz/200806/t20080622_18552．html．2008-05-07．

［4］［美］詹姆斯·P·盖拉特．21世纪非营利组织管理[M]．北京：中国人民大学出版社，2003：80．

［5］胡晓强．博爱的天空［M］．福州：海风出版社, 2009：97．

［6］厦门市红十字会课题组．构建和谐社会中红十字会的功能定位研究［R］．2009，12．

［7］郭长江，红十字事业科学发展之我见［N］．中国红十字报，2009-05-08（01）．

［8］人民网．中国红十字会谈善款管理使用［EB/ OL］．http：//www．bbs．sogou．com/238015/SobG71qweqiGB AAAA．html．2008-05-24．

C912．2

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1673-9884（2017）04-0057-04

2017-03-08

杨珂，女，福州大学至诚学院讲师，硕士。