分业与混业的历史选择——美国百年混业经营准入制度的嬗变与借鉴

杨海瑶

（辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110036；沈阳师范大学 法学院，辽宁 沈阳110034）

分业与混业的历史选择
——美国百年混业经营准入制度的嬗变与借鉴

杨海瑶

（辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110036；沈阳师范大学 法学院，辽宁 沈阳110034）

美国1933年以来的混业经营准入制度，经历了戏剧性的“分业-混业-适度分业”的演变过程。我国从20世纪末开始逐渐放松分业经营管制，商业银行开始大规模从事混业经营活动。然而，2008年席卷全球的次贷危机，暴露出商业银行从事高风险混业经营业务产生的弊害，危机后美国又推出了限制商业银行混业经营的“沃尔克规则”。在这种背景下，我国的商业银行是应该继续深化混业经营还是回归分业经营体制这一问题凸显出来。对美国1933年以来混业经营准入法律制度的回顾，可以为我国在发挥商业银行混业经营优势的同时防范混业经营风险提供有益借鉴。

混业经营；准入制度；自营交易；适度原则

混业经营是与分业经营相对的概念，通常是指金融机构本身或通过其控股子公司可以提供包括银行业、证券业、保险业以及其他新型金融业务在内的至少两种金融业务的业务制度[1]。商业银行混业经营准入问题，即商业银行从事混业经营是否合法，以及商业银行可以从事何种混业经营业务的问题。商业银行混业经营可能导致储蓄资金面临较高的风险，但也可能提高商业银行的经营效率，增强商业银行抵御风险的实力。对商业银行混业经营的准入问题，在理论界一直存在着正反两种观点，这两种观点的交锋从20世纪初开始至今仍未停歇，并随着金融形势的时代变迁演化出各自的理论与实证依据。

从20世纪初至今的百年历史中，美国的混业经营准入制度经历了“分业—混业—混业调整”三个阶段，立法也呈现出“分分合合”的变迁。1933年美国《格拉斯—斯蒂格尔法》强制实行了商业银行的分业经营，1999年《金融服务现代化法》允许了商业银行以金融控股公司的方式从事混业经营。2010年美国颁布《多德—弗兰克法》，其中的“沃尔克规则”（Volcker Rule）重新加强对商业银行高风险业务的监管，严格限制商业银行混业经营业务。对美国百年混业经营准入制度的研究，可以汲取西方次贷危机的教训，为我国商业银行混业经营的发展方向和风险防范提供有益的借鉴。

一、1933年《格拉斯—斯蒂格尔法》——分业体制建立

虽然在20世纪初的一战期间各国政府加强了对经济的管制，但主导资本主义经济运行的基本理念仍然是古典自由主义学派。20世纪20年代开始，美国的商业银行展开了大规模的证券发行、承销活动，极大地刺激了证券市场的发展。1929年美国发生了始于证券市场的经济危机，这场危机很快席卷资本主义国家，被称为经济“大萧条”。至1933年初，约1 320万工人失业，焦虑的市民冲向银行挤兑存款，并囤积现金和黄金，约11 000家银行破产，占全国银行总数的49%[2]。

1933年美国颁布了《格拉斯—斯蒂格尔法》，其核心内容是将商业银行业务与投资银行业务分离，禁止商业银行直接从事债券、股票的承销和交易等混业经营业务。该法第16条从总体上禁止了商业银行从事证券承销、买卖、自营等业务，同时将证券业务分为“商业银行适格证券”（bank eligible securities）业务与“商业银行不适格证券”（bank ineligible securities）业务两类，授权银行只在应客户要求等特殊情况下才能从事交易、承销等证券业务。第20条禁止联邦储备委员会成员银行与“主要从事证券业务”（engaged principally）的经营者发生关联关系，即禁止成员银行通过其附属公司从事证券业务。这些法律规范构筑了商业银行投资银行业务准入的“格拉斯—斯蒂格尔墙”(Glass-Steagall Wall)。

二、1999年《金融服务现代化法》——混业准入全面放开

20世纪60年代至1999年，是“格拉斯—斯蒂格尔墙”不断被打破、商业银行混业经营准入管制逐渐放松的过程，其中的原因既包括美国金融市场的改变，也包括立法的变动和监管部门不断对《格拉斯—斯蒂格尔法》进行的扩大解释。1999年11月，美国议会以绝对优势通过了《金融服务现代化法》（FinancialServicesModernizationAct），其核心内容就是废除1933年《格拉斯—斯蒂格尔法》所确立的商业银行分业经营体制。这是美国金融业走向混业经营的重要标志,该法因此被看作是美国金融制度史上的一次最重大的金融制度创新。

《金融服务现代化法》明确废止了《格拉斯—斯蒂格尔法》对商业银行与证券公司交叉关联的限制，并许可商业银行以金融控股公司的方式展开多种混业经营业务，即对银行控股公司有关“与银行业务密切相关”的业务限制不适用于金融控股公司。该法第3条对金融控股公司从事的“金融业务”（Financial activities）进行了界定，即只要金融控股公司董事会认为该业务具有“金融性质”（Financial in Nature），或者该业务可以作为金融业务的补充，且不会伤害金融体系和存款机构的安全即可从事。这无疑为商业银行通过金融控股公司大规模从事混业经营业务打开了大门，也使美国金融业的格局发生了根本变化。

1999年，《金融服务现代化法》打破了传统商业银行业务和投资业务的界限，美国金融业迎来了金融创新和银行兼并的浪潮。然而，在《金融服务现代化法》明确废除《格拉斯—斯蒂格尔法》树立的商业银行混业经营准入壁垒之后，不到10年的时间，就发生了源自美国进而席卷全球的次贷危机。

三、2010年“沃尔克规则”——混业经营准入的调整

（一）“沃尔克规则”的立法背景

美国的金融业从二战后进入了稳定发展阶段，几十年金融发展的黄金时代使人们忽视了金融风险，认为金融监管是华尔街发展的阻碍而不是保障。商业银行通过金融控股公司进行多种高风险混业经营的业务模式，使从业人员的经营行为充斥着投机目的，这些个体风险不断累积，加深了金融系统的脆弱性。不断膨胀的房地产市场、次级住房抵押贷款规模，相关投资基金金融工具的不断复杂化，杠杆比例的不断提高，最终促成2007年发端于美国以次级住房抵押贷款为导火索的全球经济危机，简称次贷危机（subprime crisis）。次贷危机影响范围广，影响程度深，政府救助力度空前，被认为是“大萧条”以来最严重的经济衰退[3]。

次贷危机使信奉自由市场和全球化的新自由主义经济理论饱受批评，美国自2009年开始对金融监管体系进行了重大改革。2010年美国颁布了《多德—弗兰克法》，该法的核心思想就是调整美国的金融监管体系，强化对混业经营过程中产生的系统性风险、金融衍生品、消费者保护等问题的监管。《多德—弗兰克法》第619条全称为“禁止自营交易和对特定基金投资的规定”，由于该法是由前美联储主席保罗·沃尔克提出的，因此通常被称为“沃尔克规则”（Vocker Rule）。

（二）“沃尔克规则”的主要内容

“沃尔克规则”包括四个主体部分和两个附件，法律条文复杂，文件长达1089页，其核心内容就是禁止商业银行从事高风险的混业经营业务。

自营交易是指任何银行实体自己作为委托人以自己的交易账户进行买卖、持有、处置证券、衍生品、期货合约或其他监管部门规定的金融工具的行为。商业银行的自营交易活动往往容易引起严重的利益冲突问题，商业银行可以通过两种方式将自己的利益置于客户的利益之上：或者利用客户的交易信息在市场中对抗另一些客户，或者设计并推出一些最终会贬值的产品[4]。因此“沃尔克规则”明确规定除法律另有规定外，禁止商业银行、银行控股公司等银行实体（bank entity）从事自营交易。

“沃尔克规则”禁止银行实体直接或间接地获取、持有特定基金的所有者权益或投资者权益。特定基金的范围包括符合《投资公司法》《商品交易法》要求的私募基金、对冲基金、商品基金等。银行对特定基金的投资额不能超过基金资产总量的3%。

考虑到商业银行的业务需求，减少限制性规定对金融市场流动性的影响，“沃尔克规则”也规定了大量豁免性规定。“沃尔克规则”列举了不属于自营交易的行为，包括符合条件的证券承销业务和做市商业务，用以对冲风险的业务，投资于美国政府债券、外国政府债券的业务，为客户利益从事的交易等。不属于上述基金的除外项目，包括符合要求的国外养老金或退休基金、保险公司的独立基金、资产证券化产品、资产支持商业票据等。

四、对我国商业银行混业经营准入制度的启示

从1933年《格拉斯—斯蒂格尔法》到2010年“沃尔克规则”，美国的商业银行混业经营准入制度经历了近百年的发展历程，其中既有分业经营体制带来的金融长期稳定经验，又有无限制放开混业经营准入的失败教训；既有允许混业经营给美国银行业乃至整个金融业带来的利润和效率提高，也有过度金融混业带来的金融系统性风险爆发。虽然各国的法律规范归根到底都是由本国的政治、经济、文化所决定的，但从美国立法的经验和教训中可以得出我国商业银行混业经营的一些有益启示。

（一）我国商业银行分业与混业的选择

在20世纪80年代开始的全球金融自由化浪潮中，商业银行纷纷展开混业经营业务。一方面商业银行直接从事混业经营业务，另一方面商业银行开始大规模并购证券、保险、信托等金融机构。商业银行逐渐形成了大型、复杂商业银行集团，这些庞大银行集团逐渐在银行业甚至金融业具有巨大的影响力。当大型商业银行集团面临金融风险时，为了保障整个金融业的安全，政府只能适用公众资金对其进行救助，这就是商业银行集团的“大而不倒”（toobigtofail）问题。次贷危机将商业银行混业经营中的“大而不倒”、利益冲突等问题凸显出来，美国的“沃尔克规则”开始对商业银行的混业经营活动进行限制。

我国从20世纪末开始在《商业银行法》《保险法》《证券法》等基本法中逐渐加入了“但书”内容，展开了金融混业经营的试点活动。经过20年的发展，我国目前已初步形成了商业银行通过金融控股公司进行混业经营，证券、保险、信托在法律规定的范围内逐渐展开混业经营业务的金融格局。面对次贷危机的教训，继续深化商业银行的混业经营还是回归分业经营体制，值得思考。

笔者认为，从全球金融发展的趋势和美国混业经营准入法律规范的发展变化看，我国仍应当坚持混业经营的方向不变。虽然经过了次贷危机，各国大型商业银行集团的混业经营业务受到了明显的限制，但包括美国在内的多数国家并没有因此禁止商业银行的混业经营活动，混业经营仍然是世界的主流趋势。从各国的实践看，混业经营给银行带来的多样化经营与银行市场价值具有正相关性，这一点即使经历了次贷危机仍然没有消失。美国2010年“沃尔克规则”虽然对自营交易和特定基金投资进行了严格限制，但对这两种业务之外的大量混业经营业务仍然持肯定态度。

（二）我国商业银行混业经营准入制度的适度原则

虽然混业经营是我国商业银行发展的方向，但从美国1999年《金融服务现代化法》展开全面混业经营10年后即发生了次贷危机的教训来看，商业银行的混业经营必须限定在必要的限度内。也就是说，商业银行的混业经营应该被允许准入，但准入的业务范围和条件应当适度[5]。在商业银行混业经营准入制度中，应当从监管权和经济成本两方面界定适度原则。

从商业银行混业经营监管权的角度分析，监管机构对商业银行混业经营准入的限制，也是对商业银行自由经营的经营权的一种限制。显然，商业银行作为独立的法人，应依据市场规则决定是否从事混业经营以及从事何种混业经营。然而，由于商业银行是吸收公众存款的特殊金融机构，受到存款保险、中央银行最后贷款、国家危机救助等特殊制度的保障，商业银行从事高风险混业经营显然不符合公众利益。因此，国家赋予监管机构对商业银行混业经营准入的监管权具有合理性。但在混业经营准入监管权与商业银行混业经营自由权之间，必须进行合理的权利与权力的平衡，即商业银行混业经营准入监管权的行使只在必要时进行，也就是只有商业银行混业经营可能危害金融系统的整体安全和公众利益的情况下才能行使混业经营准入的干预权。

从商业银行混业经营准入制度的经济成本分析，商业银行混业经营业务的准入限制，应考虑整个银行业甚至整个金融业可能付出的“合规成本”。对于已经多年从事混业经营、拥有无数混业经营分支机构的商业银行集团来说，为了符合混业经营准入监管规范，必须要将特定业务变卖或将经营某项业务的公司从金融集团中剥离，这无疑会带来巨大的经济损失。因此，对商业银行混业经营准入制度的涉及，应考虑在保障金融体系安全前提下尽量降低商业银行的合规成本。

（三）我国商业银行混业经营准入制度的基本框架

从美国商业银行混业经营准入制度的百年变迁可以发现，商业银行的混业经营具有业务和组织的双重复杂性。从业务方面看，商业银行的混业经营业务可能涉及证券发行与承销、项目融资与财务顾问、并购业务、直接投资、衍生品交易等多种复杂业务形态。从组织方面看，商业银行混业经营，既可以采取商业银行内部设立混业经营部门的方式，也可以通过金融控股公司、全能银行等模式拥有多个混业经营子公司的方式进行。因此，复杂的商业银行混业经营实践，要求建立商业银行混业经营准入监管的完整监管体系。

我国商业银行混业经营准入制度的基本框架，应当包括准入监管的主体和准入监管的业务范围两个方面。在准入监管主体方面，由于商业银行混业经营可能涉及储蓄业务、证券业务、保险业务、信托业务等多种业务，必然涉及监管机构的协调与合作。2015年，习近平在《关于制定“十三五”规划建议的说明》中指出，我国“十三五”期间的重要任务，就是“建立与综合经营相适应的金融监管框架”。因此，在商业银行混业经营深化的背景下，我国原有的银行、保险、证券分别监管的金融监管框架即将迎来变革。在准入监管的具体业务范围方面，应当采取整体许可、个别禁止的方式进行规范。既可以发挥商业银行混业经营的规模经营效率优势，又可以保障金融系统的安全与稳健。

［1］张忠军.金融业务融合与监管创新［M］.北京：北京大学出版社，2007：7.

［2］刘筱琳.美国“银证分业”法律制度研究［J］.南开经济研究，1999（2）：64-69.

［3］孙天琦、张晓东.美国次贷危机：法律诱因、立法解危及其对我国的启示［J］.法商研究，2009（2）：133-142.

［4］Merkley，Jeff，Carl Levin，The Dodd-Frank Act Restrictions on ProprietaryTradingAnd Conflicts ofInterest：NewTool to Address EvolvingThreats［J］.Harvard Journal on Legislation，2011：515-623.

［5］杨海瑶.中国金融混业经营的安全底线——商业银行介入投资银行业务的必要法律界限研究［J］.北京社会科学，2016（1）：21-28.

Historical Choice of Mixed and Separated Operation——The Centennial Evolution and Reference of American Admittance System for Mixed Operation

Yang Haiyao
（College ofLaw，LiaoningUniversity，ShenyangLiaoning110036；College ofLaw，ShenyangNormal University ShenyangLiaoning110034）

Since 1933，American Admittance System for Mixed Operation has experienced dramatic evolution“Separated Operation-Mixed Operation-Moderate Separated Operation”.Since the end of twentieth Century，China began to relax the regulation of separate operation，and commercial banks began to engage in mixed operation. However，in 2008 the global subprime crisis has exposed the evils for commercial banks to engage in risky business generated from mixed operation.After the crisis，the United States launched the“Volcker rule”to restrict the mixed operation of commercial banks.In this context，the problem is that China’s commercial banks should continue to deepen the mixed operation or return tothe systemofseparate management.The reviewofAmerican Admittance System for Mixed Operation since 1933 can provide a useful reference for our country on how to play the advantages of the mixed operation ofcommercial banks and prevent the risk ofmixed operation.

mixed operation；access rules；proprietarytrading；principle ofmoderation

D 912.28

A

1674-5450（2017）04-0065-04

【责任编辑：张立新 责任校对：王凤娥】

2016－02－28

教育部重大攻关项目（13JZD012）

杨海瑶，女，辽宁沈阳人，沈阳师范大学副教授，辽宁大学法学博士研究生，硕士研究生导师，主要从事经济法与金融法研究。