我国社会保障立法嬗变及当代启示

王希娟,凌文豪

（河南大学哲学与公共管理学院，河南 开封 475004）

我国社会保障立法嬗变及当代启示

王希娟,凌文豪

（河南大学哲学与公共管理学院，河南 开封 475004）

立法先行是世界各国社会保障事业发展的普遍规律，我国社会保障立法自新中国成立以来便一直处于发展完善中。2004年，社会保障第一次写进宪法，要求保障公民的基本生存权。2010年《社会保险法》出台，这是我国社会保障领域内第一部法律地位仅次于《宪法》的专门法律，标志着我国社会保障事业发展进入有法可依的新时期。这两大里程碑式的事件将我国社会保障立法进程分为三个阶段，通过对每一阶段的社会保障法律文本进行梳理，为完善今后的社会保障立法工作提出政策建议。

社会保障立法；历史嬗变；法治社会；依法治国

《关于全面推进依法治国重大问题的决定》中指出：要加快保障和改善民生，推进社会法理体制创新和法律制度建设，完善社会保障相关法律法规。立法作为一项法律制度设计的源头，是做好执法、司法工作的基础和前提，对法律制度体系的构建影响深远，完善社会保障法律法规必须先做好社会保障立法工作，明确社会保障主体间的权利与义务，规范社会保障对象的行为。社会保障立法是一项系统性的工程，本文通过对建国以来我国社会保障立法回顾，以2004年“社会保障”第一次写入宪法和2010年我国第一部专门的社会保障法律 《社会保险法》出台作为标志事件将我国社会保障立法历程划分为三个阶段，并对每一时期的社会保障法律文本进行解读，以期完善我国的社会保障立法机制。

一、社会保障立法的嬗变历程

（一）雏形初现期（1950年至2004年）

新中国成立以后，国家高度重视社会保障制度的建立，并从1950年开始进行有关法律法规体系的建设。1950年6月，劳动部颁布《救济失业工人暂行办法》要求解放前后的失业工人依法进行登记，并采取以工代赈为主，生产自救、转业训练、发放救济金为辅的手段来减轻其生活困难，帮助其逐渐就业转业。1951年2月，政务院出台《中华人民共和国劳动保险条例》，限制本条例的适用范围为雇用工人与职员总人数在一百人以上的国营、公私合营、私营以及合作社经营的企业和各铁路、航运、邮电单位，规定个人的劳动保险费由企业或资方负担，职工不承担缴费义务，并实行工伤、残废时带薪公费医疗。[1]这是新中国历史上第一部系统的、对职工的生、老、病、死、残等情况都做了具体规定的社会保障法规，并成为当时社会保障立法的基本框架，为今后社会保障法律体系的形成奠定了基础。1953年、1956年政务院对《中华人民共和国劳动保险条例》进行修正，进一步放宽条例适用范围内的企业标准，并提高了职工的劳动保险待遇标准，将更多符合条件的职工纳入到社会保障体系中来。“文化大革命”时期，我国社会保障法律遭受到严重的破坏和冲击，立法进入停滞阶段。

改革开放后，经济的恢复也促进了我国社会保障法律的蓬勃发展，国家先后通过了1990年《中华人民共和国残疾人保障法》，明确国家和社会应保障残疾人的合法权益，当地人民政府应为残疾人提供一系列福利措施，促进残疾人平等而充分地参与社会正常生活；1991年6月国务院出台《关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出我国应逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的三位一体的养老保险制度，打破过去养老保险完全由国家、企业包办的现象，实行国家、企业和个人共同负担社会保险责任，自此职工开始缴纳养老保险费；1992年4月第七届全国人民代表大会通过《中华人民共和国妇女权益保障法》提出男女平等是我国的基本国策，国家和社会要禁止歧视、虐待、遗弃、残害妇女的行为，注重保护妇女的合法权益不受侵害；1994年1月国务院颁布了《农村五保工作供养工作条例》明确规定农村五保户的供养工作是我国广大农村地区的集体福利事业，当地政府要通过给予适当的生活照顾和物质帮助来满足农村五保户的“吃、穿、住、医、葬”五大基本生活需求；7月第八届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国劳动法》第九章中专门就“社会保险和福利”制定了一系列条款，规定参加社会保险、缴纳社会保险费是用人单位和劳动者必须履行的义务，劳动者在遇到退休、患病及负伤、因工伤残或患职业病、失业、生育情况时可以依法享受相应的社会保险待遇。1996年8月的《中华人民共和国老年人权益保障法》指出国家将建立养老保险制度来保障老年人的基本生活，但现阶段我国老年人养老仍需以家庭为主，有条件的农村还可以将集体土地作为养老基地为老年人提供养老场所。1999年1月国务院发布《失业保险条例》规定了我国失业保险基金的组成部分、使用途径与具体待遇标准以保障失业人员在失业期间的基本生活，为其再就业提供帮助；14日国务院发布《社会保险费征缴暂行条例》明确了我国养老保险费、医疗保险费及失业保险费的征缴范围，要求所有的缴费单位和个人务必按时足额地缴纳社会保险费，并将征缴的社会保险费纳入我国社会保险基金，实行专户存储，专款专用，接受全社会的监督；9月，国务院通过《城镇居民最低生活保障条例》允许共同生活家庭成员的人均收入低于当地城市最低生活保障标准的家庭从当地政府获得基本的物质帮助，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动者自救的方针，保障困难居民的最低生活需求得到满足。

这一时期，我国社会保障立法工作从无到有，缓步发展，完成了国家、单位包办到国家、企业和个人责任共担的社会保障转型，[2]建立起与市场经济相适应的社会保障法律体系。老人、妇女与残疾人保障纷纷以法的形式确立起来，将有限的社会资源用于最紧缺的弱势群体中，发挥社会保障“最后一道安全网”的作用。但总体而言，社会保障立法内容仍不全面，多集中于社会保险领域内，覆盖群体有限，社会救助、社会福利与军人保障内容较少。对一般职工而言，养老、医疗与失业方面的社会保障法律均以条例的形式有所展现，解决了人民群众最为关心的问题，保障劳动者的基本权益；对我国广大农村而言，社会保障立法涉及较少，立法规范远落后于城镇地区。

（二）框架构建期（2004年至2010年）

2004年3月，我国社会保障立法领域内发生了一件大事，对转型时期社会保障制度的发展影响深远：第十届全国人民代表大会通过的宪法修正案中第十四条条款明确规定“国家建立健全同社会经济发展水平相适应的社会保障制度”。第一次，“社会保障”四个字正式写入宪法这一根本大法中，社会保障立法得到母法的支持，标志着我国真正进入社会保障的法制建设时期，社会保障法律框架体系逐步构建。[3]8月，国务院颁布《军人抚恤优待条例》提出国家和社会应当重视军人的抚恤优待工作，规定享受抚恤优待的军人及家属的待遇标准不得低于当地居民的平均生活水平，以促进军人的生活质量得到保障；2007年2月，国务院常务会议通过《残疾人就业条例》要求我国县级以上的人民政府为残疾人制定相应的优惠政策和扶持保护措施，采取集体就业与分散就业相结合的方式来保障残疾人的劳动权利，推动残疾人顺利就业；6月，第十届全国人民代表大会常务会议通过了《中华人民共和国劳动合同法》规定企业应当将“社会保险”作为一项具体条款写进劳动合同内，用人单位未依法为劳动者缴纳社会保险费的，劳动者有权依法解除劳动合同。同时国家还应建立健全跨地区转移接续劳动者的社会保险关系制度，将劳动合同作为一纸法律文本保护劳动者的社会保险权益；7月，民政部颁发的《伤残抚恤管理办法》促进了民政部门的伤残抚恤管理工作开展，同时1997年民政部颁布的《伤残抚恤管理暂行办法》被废止，不再发生效力，进一步规范了军人的伤残抚恤管理工作；8月，建设部、国家发展和改革委员会、民政部等多部门共同颁布了《廉租住房保障办法》提出我国解决城市低收入家庭的住房困难问题时应采用货币补贴和实物配租相结合的方式，保障居民的合法居住权。2008年4月，民政部出台了《救灾捐赠管理办法》规范我国的救灾捐赠款物资的可使用范围，要求当地政府加强对救灾捐款物资的管理和监督，保护捐赠人、救灾捐赠受赠人和灾区受益人的合法权益。2009年7月，人力资源和社会保障部、国家档案局共同制定《社会保险业务档案管理规定（试行）》规定社会保险经办机构在办理社会保险业务过程中，应直接形成具有保存和利用价值的历史记录，维护社会保险业务的档案真实、完整和安全，确保社会保险出现争议时有据可寻。

这一时期，社会保障制度发展进入试点阶段，在全国范围内普遍发展起来。社会保障立法涉及领域不断扩大，内容更加丰富：就社会保障法律体系而言军人保障部分法规出台，政府开始发布文件解决居民最关心的住房问题；就社会保障内容而言经办管理细则更加明确，社会保险作为劳动合同的必要条款进一步促进社会保障制度发展，总体上框架基本形成。但由各政府部门与地方出台的政策文本较多，而中央的法律法规文本数量较少，法律层次有待进一步提高。

（三）快速发展期（2010年至今）

中共十五大指出至2010年要形成中国特色的社会主义法律体系，这一年我国社会保障朝着既定的目标不断努力，立法速度明显加快。[4]6月，国务院常务会议通过《自然灾害救助条例》规定我国的灾害救助工作应实行各级领导负责制，在灾害来临时遵循以人为本、政府主导、分组管理、社会互助与灾民自救的原则抢占先机、保护生命，鼓励单位和个人参与到自然灾害救助捐赠与志愿服务中来，团结各种力量来保障受灾人员的基本生活不受影响；10月，第十一届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国社会保险法》，为我国社会保障事业立法工作迎来了新篇章。自此我国社会保障有了法律地位仅次于《宪法》的专门性法律，社会保障四大子系统之一的社会保险有了纲领性的法律文件，我国社会保障立法工作朝着专业化、具体化、规范化迈进，法律法规建设逐渐进入整合期；12月，国务院常务会议对《工伤保险条例》进行修正，提出工伤保险要逐步提高层次，实行省级统筹，并对工伤认定做了更严格、详细的规定。2011年10月国务院颁布《退役士兵安置条例》提出我国应当建立起以扶持就业为主，自主就业和安排工作退休、供养相结合的退役士兵安置制度，保障退役士兵的合法权益和基本生活。2012年3月，中共十八大提出我国应当建立以权利公平、机会公平和规则公平为主要内容的社会保障体系，保证人民平等参与、平等发展的权利，社会保障在注重效率的同时必须以公平为第一要则；4月，第十一届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国军人保险法》对军人伤亡、退役养老、退役医疗、随军未就业的军人配偶保险等情况做了具体规定，提出军人参与社会保险也应缴纳个人保险费，军人保险基金不交全国社会保障基金管理委员会而实行专户存储以维护军人合法权益，促进我国的国防和军队建设。2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》对社会救助所涉及的内容全面地进行阐述，提出我国的社会救助制度由最低生活保障制度、特困人员供养制度、受灾人员救助制度、医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、就业救助和临时救助制度各项目共同组成，国家鼓励并支持社会力量参与到社会救助工作中来，以发挥社会救助托底线、救急难、可持续的功能。2016年2月，国务院常务会议通过了 《全国社会保障基金条例》，提出全国社会保障基金是国家的社会保障储备基金，应由投资管理人、托管人实行审慎、稳健的管理运营，同时我国要建立起全国社会保障基金的监督制度，做好审计工作；3月，第十二届全国人民代表大会通过了《慈善法》大力弘扬慈善文化，将每年9月5日定为“中华慈善日”，并要求慈善公开募捐应取得公开募捐资格、制定募捐方案以保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者们的合法权益。这一法律的颁布对我国慈善事业的发展产生了重要影响，自此我国源远流长的慈善事业以法的形式实行规范化管理。2017年2月，国务院先后公布《残疾人教育条例》、《残疾预防和残疾人康复条例》对残疾的发生进行事前预防，采取措施减轻残疾的程度，帮助残疾人逐渐恢复，保障残疾人的平等教育和全面发展权，使残疾人具备正常参与社会活动的能力，平等地融入到社会主义事业的建设中来。

这一时期，我国快速出台了几部有重要意义的社会保障法律，改变了过去社会保障立法的碎片化现象，社会保障法律体系更加完整规范，社会各界对我国社会保障立法工作充满了信心。但就社会保险领域而言，其中最为重要的基本养老保险条例和基本医疗保险条例还没有出台正式的文件，一些特殊人群还非自愿地未纳入到社会保障体系中来，社会保障立法一些固在的问题仍然存在。

二、完善我国社会保障立法的可依路径

我国社会保障立法工作从新中国成立以来成效显著，法律制度框架已经基本形成，对维系社会保障制度的运行起到了不可或缺的作用，但仍存在一些问题需要从以下几方面完善我国社会保障立法机制：

（一）加强系统化的社会保障立法

先立法、再实施是社会保障事业发展的内在要求，世界上大多数国家社会保障制度的建立和改革通常都是以立法机关制定或修订相关的法律、法规为标志。纵观我国的社会保障立法进程，可以发现我国社会保障制度建立与改革时多采取先在各地试点、再逐步推广至全国，最后总结经验上升为政策文本和法律文件的策略，这种自下而上的立法程序缺乏统筹规划，使得我国社会保障法规出台总是落后于项目实践，存在一定的滞后性。[5]为此我国社会保障法律体系建设应采用平行立法的模式，根据社会保障总的发展要求和各子系统、项目的不同需要，制定相互平等、相互协调的多法并行的社会保障法律法规，尽快出台 《社会救助法》、《社会福利法》、《军人保障法》等法律文件，为社会保障法律构建整体的框架结构。在这几大法律的统驭下，我国应进一步细化社会保障制度的基本原则、基本内容、适用范围以及管理体制等，为社会保障制度的发展完善提供切实可行的法律支撑。

（二）提高社会保障的立法层次

我国法律体系分为五大层次：宪法、法律、法规、规章和司法解释，社会保障法律也是由一定数量的法律、法规、命令、条例、通知、办法构成的多层次系统。[6]目前社会保障的立法现状是：由国家立法机关制定的社会保障法律较少，国家行政机关制定的部门规章和地方性法规较多；就现已颁布的社会保障法律而言，多是与非社会保障内容混合在一起，以管理部门制定的相应实施细则为主，并不能作为社会保障制度的直接法律依据。整体来看我国社会保障立法层次较低，稳定性不足，缺乏战略性，因此我国的社会保障法律制定应广泛征集民意，咨询专家学者的意见，不断调整已有法律中与政治经济不相适应的部分，逐渐细化社会保障法律的各项条款，在总结实践经验的基础上报请人大批准，以提高其效力层次，加强民众对其的重视程度，真正使社会保障工作执法与司法工作有序开展。

（三）完善社会保障法律的内容体系

目前我国社会保障立法的内容仍不完善，主要表现为两方面：一是城乡社会保障立法发展差异明显，社会保障立法中涉及到城镇职工及居民的内容远多于农村居民；二是社会保障领域内各子系统之间法律制度发展不平衡。虽然《社会保险法》已颁布，但社会救助、社会福利、军人保障三大子系统还未以法的形式正式确立起来。社会救助制度以行政法规的形式暂时予以规范，但其中的救助标准、救助程序、医疗救助等具体制度都仍需进一步细化展开；社会福利则没有一部综合性基本法律，难以对相关问题进行全面、系统的规范和调整；虽然《军人保险法》已经出台，却仍无法代替军人保障法的地位。为此必须加快社会保障立法进程，尽快出台社会保障统领性的法律文件，不断完善社会保障法律内容，扩大社会保障各范畴内的覆盖人群，规范社会保障待遇标准、基金运营、经办监督，确保社会保障事务运行有法可依。

（四）做好社会保障各部门间的衔接

社会保障法律法规系统间既彼此独立，相互之间又存在联系。我国社会保障管理部门众多，涉及民政部、人社部、财政部、住房和建设部、卫生和计划生育委员会等，这些部门均有立法权且管理专门的社会保障项目，解决特定的社会问题。[7]此外我国社会保障的管理对象具有广泛性和全民性，不仅涉及到个人，还包括行政机关，企事业单位、灵活就业人员，内容涉及到保险、救助、福利等各方面的内容。如此宏大的项目体系，加大了社会保障的立法困难，为此必须要做好各部门间的衔接，属于多部门共同管理的社会保障业务，应明确权责划分，协商一致，联动出台相关政策法律，杜绝“乱作为”、“不作为”的现象，提高政府部门工作效率，切身保障居民的社会保障权利。

三、结语

建国以来我国社会保障法制建设已经走过了半个多世纪，多部社会保障方面的法律法规为今后社会保障事业的长远发展奠定了一定的法律基础，几部重大的社会保障法律为我国社会保障立法工作迎来了新的机遇和挑战。总体上看我国社会保障立法工作仍不完善，法律层次仍较低，仅有几部专门的社会保障方面的法律，内容还有欠缺，发展存在差异，农村社会保障法律进程明显落后于城镇。近几年我国社会保障立法进程明显加快，《社会保险法》、《慈善法》先后出台，促进了社会保障专门法律的建立，也为今后的社会保障立法工作提供了方向，相信随着社会社会保障相关配套规章的相继颁布，我国社会保障法律将更加规范、系统、具有可操作性。建立完善的社会保障立法机制并非一朝一夕之事，却是建立健全完善的社会保障制度的必由之路，我国社会保障立法之路任重而道远。

[1]王欣.论社会保障立法的社会法完善 [J].晋中学院学报,2016,（05）:61-67.

[2]郑尚元,郑晓珊.依法治国与劳动和社会保障立法之科学化[J].中国劳动,2015,（02）:46-51.

[3]陈云,邓旭娴.社保入宪:国之良策,民之幸事[J].中国社会保障,2004,（04）:4-6.

[4]项贤国.论农村社会保障制度的立法困境与弥合路径——以河北省唐山市为视阈[J].农业经济,2014,（07）:63-64.

[5]李晓菲.论我国社会保障制度的立法完善[J].法制与社会,2013,（20）:53-54.

[6]石宏伟,周德军.论社会保障权和我国社会保障立法的完善[J].江苏大学学报(社会科学版),2005,（05）:24-28.

[7]唐政秋.社会保障立法价值及其选择[J].湖南科技大学学报(社会科学版),2004,（04）:27-30.

The Evolution of Social Security Legislation in China and Its Contemporary Enlightenment

WANG Xijuan，LING Wenhao
（College of Philosophy and Public Administration Henan University，Kaifeng Henan 475004）

Legislation is the universal law of the development of social security in the world.China's social security legislation has been in perfect development since its founding.In 2004,social security for the first time into the constitution,requiring the protection of the basic rights of citizens.2010"Social Insurance Law"introduced,which is China's social security in the field of the first legal status after the"Constitution"of the specialized laws,marking the development of China's social security undertakings into a new period of law.These two milestones will divide our social security legislation into three stages,through combing the legal texts of social security at every stage,and making policy recommendations for improving the future social security legislation.

social security legislation；historical evolution；rule of law society；rule of law

C91 文献标识码：A 文章编号：2095-7327（2017）-05-0090-05

王希娟（1992-），女，河南新密人，河南大学哲学与公共管理学院硕士研究生，研究方向：社会保障研究。凌文豪（1972-），男，河南周口人，河南大学哲学与公共管理学院副教授，硕士生导师，博士，研究方向：社会保障基本理论与实践。

编辑:崔月华