高校科研经费管理的政策困境及其出路

董 洁

(济南大学 计划财务处，山东 济南 250022)

近年来，国家对高校科研研发的投入不断提高，近十年科研经费年均增长达到20%。尽管如此，我国高校科研经费的管理现状不容乐观，科研腐败问题频发。中国科协调查显示：一些高校将科研经费用于项目研究的比例很低，仅占40%左右；高达60%的经费则流失在科学研究之外的领域。[1]近年来，国家相继出台了一系列政策制度，从科研经费预算编制、预算执行到结题验收均实行严格监管。但始料不及的是，过严的管控措施束缚了科研人员支配科研经费的自主性，在一定程度上影响了科研经费使用绩效，也影响了高校老师的科研热情。科研经费到底是需要严格管制还是柔性管理，这也成为了国家科研管理部门的两难选择。如何跳出“一放就乱，一管就死”的管理怪圈，寻求一种更灵活、更有效率和效益的政策体制，在规范管理的框架下激发科研活力，是个值得研究的问题。本文拟从政策视角出发，剖析我国高校科研经费管理政策中存在的问题，并提出相关建议，以期为科研经费管理的政策调整提供参考。

一、政策制定主体的价值与策略选择困境

高校科研经费管理政策的制定主体主要是指政府有关部门。作为科研经费管理政策制定的主体，他们在制定政策时必定会进行“管”和“放”的价值权衡和策略选择，以追求科研经费管理政策的合理有效。目前科研经费管理中存在价值与策略选择的矛盾，陷入“管”和“放”的逻辑冲突之中。

(一)管的逻辑

所谓“管的逻辑”，是从维护科研经费公共利益性质的角度看，政府有责任对科研经费进行管理。从性质上讲，科研经费(尤其是政府下拨的科研经费)属于委托性质的国有资金，是政府交给科研人员进行科学研究的活动经费，而不是政府对潜在科研成果支付的代价，这笔经费自始至终均不属于科研人员，而是属于拨出经费的政府或单位。拨出经费的政府和单位是经费的所有者，而科研人员只是经费的使用者。所有者对使用者如何使用经费是具有约束权的。因此，保障科研经费真正用于科学研究，需要政府部门进行监管。

随着我国对高校科研投入的快速增长，科研经费管理已成为相关部门的重要行政职责。高校科研经费问题日益突出，对其进行规范管理以提高科研经费使用效益已成为管理部门的共识。近几年，国务院、财政部等多部门相继出台了一系列政策制度来规范科研经费管理，如《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11号)、《国务院印发关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案的通知》(国发〔2014〕64号)、《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》(财教[2015]15号)等。这些政策从不同角度对高校科研项目从预算编制、项目资金管理以及经费违规使用责任给出了严格细致的规定。虽然个别制度在科研“间接经费”、“预算调整”方面体现了柔性管理的意图，但从整体上来讲，各项制度核心理念是对科研经费管理趋于严格。

(二)放的逻辑

所谓“放的逻辑”，强调的是充分尊重科研人员经费使用自主权，发挥科研人员的科研积极性，落实高校和研究机构在科研管理中的权力，以利于科研项目的有效实施。在理论上，科学研究自由是科学活动的灵魂和生命，这种自由既包括自由选择科学研究课题的权利，也包括自由从事科学研究活动和自由表达学术观点的权利。并且，这种自由需要物质与制度条件的保障。[2]也就是说，国家制定科研经费管理制度首先要保障科学研究的自由。

《教育部、财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》(教财〔2012〕7号)和《教育部关于进一步加强高校科研项目管理的意见》(教技[2012]14号)等文件明确提出：要落实项目负责人直接责任，强化学校主体责任。也就是将科研经费使用的自主权给项目负责人，将科研经费使用的监管权下放至高校，来促使科研经费使用的自主性和合理性。在高校的价值体系里，科学研究是以研究自由作为核心精神的，实现研究自由就需要科研经费的宽松管理。政府部门下放监管权，落实项目负责人自主权的规定，其管理态度也是倾向于“放”的逻辑，保障科研经费自主使用。

(三)价值取向与策略冲突的凸显

从以上分析可以看出，高校科研经费的有效监管需要双管齐下，一方面，真正让科研经费用于科研活动开支，需对科研经费实施监管，以维护公共利益，实现科研经费的公共性；另一方面，科研经费使用要实现知识生产和创新的目的，不能违背研究自由为导向的大学精神。这样一来，高校科研经费管理政策制定者就面临两难困境：为了对政府负责，不得不加大对高校科研经费的管理力度，以确保公共利益的实现，这样势必会导致科研经费的使用规定过细过死；而另一方面，科研人员从事研究工作，进行知识生产和科技创新，对于政府拨付的科研经费，在合理范围内当然可以自主支配，这是对科研人员的基本信任和公共利益权利的体现。如果政府对科研人员使用经费的细节进行规定，与研究自由理念相悖，容易挫伤科研人员创新的积极性，制约科研发展。

以国家自然科学基金为例，目前制度政策要求科研人员在项目申请阶段需对各支出项目列明金额，并提供详细的测算依据。如5万元以上的设备购置或试制，需说明该项设备与研究任务的相关性、现有同样设备的利用情况、新设备与现有设备的配套情况、新设备拟安置单位、新设备的共享方案等。材料费需说明各种材料与研究任务的关系和必要性、所需数量的测算依据、详细列明各种材料的名称、单价、购买数量及金额等。在经费使用过程中，资金用途必须和预算内容基本对应，如列支明显的无预算支出，在结题验收阶段就会作为问题指出，严重时，甚至会影响到项目的结题验收。

众所周知，科研活动是具有探索性的实践活动，在项目研究尚未开始时，难以明确需要购进多少材料，邀请哪位专家来协助，也无法预料会开几次研讨会，等等。随着科技的进步，科研设备更新换代迅速，很难完全依照当初确定的经费预算方案去购置设备材料。另外，科研经费的使用要严格遵守国家差旅费、会议费、出国费等管理规定，科研人员稍不留意，就会触犯经费管理政策红线，导致一些实际科研支出无法报销。科研实际情况与政策规定的冲突，也反映出经费管理制度的教条和僵化。

政府在制定科研经费管理政策时，其主旨是防止科研经费被乱用或浪费。但是，科研活动又是极具专业性的活动，强调学术自由和创新探索。因此，对科研经费的管理也要符合科研活动的学术逻辑。当两者发生冲突时，采用何种逻辑思维解决问题？科研活动自由和经费管理策略二者之中哪个更重要？这是政策制定者需要解决的问题。

二、政策执行者的执法困境

从科研经费管理执行层面讲，高校在科研经费管理中充当着政策执行者的角色，是科研经费管理的责任主体，承担着相应的管理责任。《教育部、财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》明确提到：学校要建立健全“统一领导、分级管理、责任到人”的科研经费管理体制。《教育部关于进一步加强高校科研项目管理的意见》也提出：“学校是科研项目管理的责任主体，应认真履行法人职责。”然而，作为科研经费管理的执行主体，高校在执行科研经费实施办法时常会遇到一系列的冲突。

(一)高校在科研经费执行过程中不同部门之间的职责与共管、监管要求之间的冲突

高校是科研经费管理的责任主体，科研经费从预算到使用需高校相关部门和科研项目负责人协作完成，以实现科研经费的全程监管。首先，高校科研管理部门负责科研课题申报立项、结题验收、成果鉴定等项目管理工作，同时还需指导预算制定，分析科研经费预算的合理性；其次，项目负责人负责科研活动的开展和经费的支出使用，按照要求编制清晰的经费预算，保证科研经费支出的真实性、合法性和效益性；再次，高校财务部门负责项目经费预算执行监督和经费报销等工作。从制度设计看，这种三方协作的运行方式应该能保证科研经费的合理使用。但在实际操作中，高校往往面临政策执行冲突。它主要表现为科研管理部门、项目负责人和财务处三者职能不明晰，看似监管流程繁多，其实均未形成有效监管。科学研究具备较强的专业性，科研管理部门和财务部门其实是很难对科研项目进行有效监控。科研管理部门往往只对科研项目申报、验收的规范性进行监督，财务管理部门依据财务报销制度和科研经费预算制度来对科研经费进行监督，对科研经费是否应用恰当并不具备判断能力。因此，对经费使用的话语权仍然掌握在项目负责人手中。高校对科研经费各方的协同监督，一定程度上只是加剧了手续繁琐。

(二)大量科研结余经费闲置、浪费与科研经费需求旺盛之间的冲突

我国科研经费管理中存在着严重的“重申报、轻管理”倾向。在申报阶段，部分科研人员为了追求科研经费的支持额度，不顾科研项目的实际经费需求，将项目经费预算做到经费支持限额的上限。在项目结题前，受制于经费使用方面的限制，科研经费结余较多。还有项目会规定部分经费必须在科研项目结题以后才能报销和使用，这也会导致科研经费的较多结余。此外，大量的横向项目对科研结余经费没有合同条款限制，只要高校科研人员能达到科研目的，剩余经费可以由科研人员继续使用。以上种种均对高校科研经费管理带来了不利影响：一方面，大量结余经费闲置沉淀；另一方面，缺乏对结余经费支出的制度约束，易造成科研资金的浪费或滥用。

我国高校普遍存在以科研成果为评价标准的教师评价模式，也正因如此，科研人员对科研项目及其经费需求旺盛。科研项目竞争日趋激烈，如2016年国家社科规划基金项目平均立项率仅为14%。[3]在现实中，相当一部分高校研究人员由于缺乏科研经费，无法正常开展科研工作，他们对科研经费的需求甚至可以用“渴求”来形容。而目前的科研管理规定高校不能将课题结余经费以立项形式进行再次资助，这就造成了结余经费的闲置浪费与科研人员强烈需求之间的冲突。

三、科研人员在经费管理中的伦理失范

所谓“伦理失范”，一方面是指伦理主体在不当的伦理价值观指导下，脱离伦理关系的引导与制约，违背基本的伦理价值观而导致伦理丧失，进而无法引导和约束社会成员的伦理道德，导致整个社会呈现无序化的混乱状态；另一方面是指社会成员违背主导的社会规范的行为。[4]

政府拨付的科研经费属于公共资金，具有公共性，科研经费旨在推动社会生产力的发展。科研人员是科研经费使用的直接责任人，肩负着合理使用公共经费和实现课题研究目标的责任。这就对科研人员设定了道德底线，即合理使用研究经费，保证经费开支的公正性。然而，由于目前科研经费管理政策过于刚性，科研人员对经费管理和使用存在认识误区，经费预算形式化、经费使用自由化、结余经费处理不当等违规失范现象时有发生。

(一)违背科研经费使用的公正性，违规套取科研经费

科研人员本应秉持科学精神和求真态度，公正、合理分配科研活动经费。但是，部分科研人员为了套取科研经费，突破了道德底线。其主要形式有：跟相关单位或企业进行交易，采用虚开发票或多开发票金额或拿回扣的方式违规套取科研经费；利用未实际参与科研活动人员的身份证冒领劳务费；将个人或家庭的费用开支通过篡改发票内容变更为科研支出来支出科研经费。

(二)违背科研经费使用的真实性，非法占有科研经费

一些课题负责人把个人或者亲朋好友设立的公司作为项目合作单位，通过与关联公司之间捏造合同、协议等方式，违规转出科研经费，非法占有科研资金。财务部门往往只对科研人员提供的报销单据进行核查，难以对科研活动的真实性和合理性予以甄别，使得科研腐败更具有隐蔽性。而且，由于转账套现操作相对简单，部分科研人员违规使用科研经费，丧失了基本的职业道德。

(三)违背学术劳动生产成果评价的客观性，借“结题”套现

科研项目完成后，需要经过专家的评审才能鉴定和结项，评价结果成为结题的关键。只有实现了约定的科研任务，课题经费才能完全归课题承担人使用。一旦结题未获通过，科研人员就可能面临停拨剩余经费，取消以后项目申报资格等惩罚措施。一些科研人员为了顺利通过结题，捏造科研成果，或给鉴定专家支付高额咨询费的形式贿赂专家，达到套取剩余经费的目的。

四、经费管理内容的合理性缺失

目前各级管理部门对科研经费管理内容的重点放在两个环节，一是项目预算的编制环节，二是项目预算执行环节。在项目预算编制环节，往往要求项目申请者编制详尽的经费使用计划，在经费使用过程中要求科研人员严格按照申报的预算使用经费，预算未包括的费用不能从科研经费支出，且预算调整受到严格限制。科研活动充满了探索性和不确定性，严苛的经费预算管理制度极大约束了科研活动的活力，这显然是不合理的。

(一)项目预算越编越细，却愈发形同虚设

在项目申报阶段，科研人员被要求编制尽可能详尽的经费预算，如材料费需注明拟购置材料的内容和数量，差旅费需注明出差到何地、多少人次参与出差调研，设备费需详细注明拟需采购的各类设备型号、产地、供应商等。而实际上，在申报阶段，科研人员只是粗略勾勒出研究思路和框架，研究步骤也很难达到精确细致的程度。

(二)经费支出被预算严格钳制，却往往脱离实际

在经费支出控制阶段，严格按预算支出是科研经费管理的重要手段，超预算内容的支出被严格限制在报销范围之外。如必要科研设备购置在申报阶段没有被详细注明便不得购买，差旅费如预算不够就不能进行外出调研，咨询费如未列足预算就不能向咨询专家支付费用等，这就造成实际的科研支出被虚假的项目预算束缚。一些科研人员为保证科研活动的正常开展，在超出预算的情况下将本该在A项目列支的支出不得不在B项目或C项目支出，用支出形式的合理掩盖了支出内容的不合理。

(三)间接费用基本不用于间接成本，绩效支出难以达到激励效果

为了让经费支出尽量涵盖实际科研支出，2011年财政部和科技部出台了《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(财教[2011]434号)，规定科研间接费用预算的主要内容，间接费用主要补偿使用科研承担单位为课题研究提供仪器设备及房屋、水、电、气、暖消耗，有关管理费用和绩效支出等。但在高校实际财务管理中，科研活动所使用的大部分学校资源如实验室、仪器设备、水电消耗、信息查阅等基本都由学校事业经费承担，或者科研经费象征性地承担间接成本，间接费用预算难以真正承担科研所有间接成本。间接成本预算对科研人员真正有意义的是绩效支出，这部分预算为补偿研究人员的智力付出提供了解决途径。但为了谨慎起见，国家对绩效支出的比例又做了严格的限制，如《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(财教[2011]434号)规定“间接费用中绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费后的5%”。如100万的科研经费，如设备费占到50%，间接费用上限为10万，允许列支的绩效支出上限是2万元，仅能占到课题经费的2%左右。如课题组成员为4人，绩效支出为人均5000元，有限的绩效支出难以发挥激励效果。一般来说，接近百万研究经费的科研项目研究过程往往需要1-2年，期间课题组成员需要投入的时间和努力，与人均几千元的绩效支出相比实在是悬殊巨大。

(四)项目预算调整审批权虽然下放，仍难以给科研项目松绑

国家为规范科研经费管理，对预算的调整规定了严格的程序。科技部2005年出台《关于严肃财经纪律 规范国家科技计划课题经费使用和加强监管的通知》，强调“严禁违反规定自行调整课题经费预算。按规定，课题经费预算一经批复，必须严格执行，一般不做调整。”2011年科技部下发的《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(财教[2011]434号)规定：“课题总预算不变的情况下，直接费用中材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、其他支出预算如需调整，课题组和课题负责人根据实施过程中科研活动的实际需要提出申请，由课题承担单位审批，科技部或相关主管部门在中期财务检查或财务验收时予以确认。设备费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费、专家咨询费预算一般不予调增，如需调减可按上述程序调剂用于课题其他方面支出。间接费用不得调整。”2015年5月财政部、自然科学基金委联合修订发布了《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》(财教[2015]15号)，办法中对预算调整做了如下规定：项目预算总额不变的情况下，材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、其他支出预算如需调整，由项目负责人根据科研活动的实际需要提出申请，报依托单位审批。会议费、差旅费、国际合作与交流费在不突破三项支出预算总额的前提下可调剂使用。设备费、专家咨询费、劳务费预算一般不予调增，如需调减的，由项目负责人提出申请，报依托单位审批后，用于项目其他方面支出。项目间接费用预算不得调整。”从上述文件规定看，国家从严格的预算调整程序正在向逐步放宽预算调整限制方向发展，但仍对一些直接费用项目设置了若干调整限制，下放程度不够。

五、突破科研经费管理困境的思考

分析高校科研经费管理政策存在的困境并不是要否定高校科研经费管理政策的重要性，而是希望通过困境分析来对高校科研经费管理政策及其实际运行进行理性思考，并在此基础上对政策进行完善。近几年高校科研的快速发展也正是得益于国家对科研管理政策的不断反思和调整。在此背景下，建立凸显人文关怀的高校科研管理政策体系十分必要。

(一)立足成果质量进行科研经费目标管理，走出“管”、“放”的二元对立困境

现行科研管理中对成果的审查不够严谨，才出现“重申报、轻结题”的现象。对成果审查的松懈，会导致科研经费使用的相关性、合规性和合理性的欠缺，容易造成科研经费违规使用等隐患。建议实行科研经费“目标管理”，即在项目立项环节明确成果考核方式。在项目研究期间，组织相关专家对阶段性研究成果进行审查，审查通过的才能进行下一年度的经费拨款。这样，通过对科研成果的要求反向约束科研行为，确保科研经费的合理使用。相反，在项目结题阶段，放松科研经费的使用审查，放开结余经费的使用限制。科研管理部门转变经费使用监管模式，将科研人员从经费管理的枷锁中解放出来。

(二)取消碎片式管理，注重科研经费政策整体设计

良好的科研经费政策环境有利于规范科研人员的行为，更好地发挥科研经费的效益。目前我国的科研经费管理体现为碎片化的管理模式，科研经费管理主体的治理理念、组织结构和体制安排、运行机制设计等琐碎而不统一。科研政策政出多门，科研人员则一头雾水，不清楚国家对科研经费管理的宏观理念，也不清楚违背制度政策的惩罚措施，在使用科研经费方面极易存在投机心理。

科研经费管理的理想状态应包括管理体制、科研资源配置和惩戒措施的统一。以公共利益为核心，将科研经费管理的各个环节整合为一体化的管理系统工程，逐步打破科研经费管理的“碎片化”的分割格局。首先，国家应从总体上确定科研经费的总体管理理念。科研经费具有公共性，科研经费所有权归属国家，应保证科研经费得到公正使用。管理部门应清晰界定科研经费的性质和功能，明确经费使用和管理的责任，对违反科研经费使用的后果给予说明。其次，不同类型的科研经费可由具体科研项目管理部门在具体预算编制、经费使用过程中的特殊要求、课题验收、结余经费的处理等方面出台细则规定。再次，科研经费的使用如涉及到会议支出、劳务发放、出差调研等由国家财政部门制定统一的科研经费使用规定。最后由立法机构出台相关法规细则，对严重违反科研经费的违规行为给出严格、明确的惩戒措施。

(三)维护高校科研自由氛围，弱化科研项目预算控制

美国霍普金斯大学的首任校长丹尼尔·吉尔曼(Daniel Gilman)曾说：“大学的目标是最自由地促进有益知识的发展，鼓励研究和提高学者水平。”[5]114科学研究的目的是探索知识和发现真理，最终实现人的自由发展。要实现目的价值，必须坚持学术自由。学术自由不仅是被大学学术职业按照学术界公认的从事教学和研究的自由，也是学术职业可以就公众问题表达个人意见而免收惩罚、加入全国和国际性学术组织以及参加他们活动的自由。[6]科学研究是进行高深学问的职业，其本质是学术性，这就决定了科学研究必须坚持学术自由。既然科学研究的性质和本质都集中于学术性，学术自由即是其基本价值。

在经费管理中，应强化经费在创新知识产出中的作用，并以实现目标为监控的终点；在科研过程中，减少对科研人员使用科研经费的干扰，真正体现学术自由的本质；在预算管理方面，强调预算总额控制，弱化预算详细科目控制；在预算编制阶段，简化预算编制内容和程序，只需介绍预算的大体使用范围；在预算执行阶段，重点审核经费支出的合理性，只要项目总额不超出预算，不再控制到具体项目；在结题验收阶段，重点审核经费的使用效果，并明确剩余科研经费的归属及用途。

(四)推进高校科研经费管理的法治化建设，加大对科研腐败的惩治力度

我国对科研经费管理已建立了相应的法律规制，但总体来说，立法层级低、体系杂乱、对科研不端行为描述类型不全，缺乏可操作性。[7]我们需要加强高校科研经费管理的法治建设，保障科研经费管理的效率和使用的合法性，使得科研腐败发生降低到最低水平。

目前我国科研经费管理中包括国家社科基金在内的纵向课题申报中只是将项目申报书作为合同，项目申报书中并没有约定违约金，为此，在完善高校科研经费管理的有关法律法规时，需要对违约金和违约责任在制度层面做出详细规定。另外，对科研人员违规使用科研经费管理的制裁措施上，应该对违规使用经费给予明确界定，适用诸如警告、批评、罚款、限制其进行科研申报和剥夺专业技术职务直至解除聘用等法律措施。我国立法体系中，对违规科研人员进行罚款和剥夺技术职务是普遍缺失的制裁措施。科研人员之所以违规使用科研经费，就是钻法治建设方面的空子，以科研的名义获取物质利益和职务职称方面的晋升。而罚款、剥夺技术职务等措施，定会使违规使用科研经费的乱象从根本上得到针对性的治理。此外，法治建设的一个重要方面是查处程序建设。因为程序乃法律实施的实体之母，再完善的制度，如果没有责任追究制度，定会流于空洞的口号。我国目前违规使用科研经费的查处主体、调查取证、制度救济和裁定等都不完善，亟需进行程序规范，明确规定教育行政部门和科技行政部门来实施查处。

科研经费管理的法治建设是一项复杂的工作，需要建立“疏、堵、防、治”相结合，涵盖教育预防和科研人员诚信体系建设在内的综合治理体系，形成治理体系的长效机制。[8]

[1]万丽华，龚培河.高校科研经费腐败的形式、根源与对策研究[J].科学管理研究,2014,(5).

[2]薛现林.科学研究自由权利研究[J].河北法学,2004,(9).

[3]2016年国家社科基金年度项目和青年项目立项结果公布[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2016-06/17/content_5083081.htm.

[4]朱力.失范范畴的理论演化[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学),2007,(4).

[5]王英杰.美国教育[M].长春：吉林教育出版社,2000.

[6]爱德华·希尔斯,林杰.论学术自由[J].北京大学教育评论,2005,(1).

[7]常宏建,方玉东.我国科研不端行为法律规制体系:现状、问题与建构[J].科技进步与对策,2015,(24).

[8]蒋来,詹爱岚.高校科研活动中的不端行为及对策研究[J].中国科学基金,2015,(1).