新预算法下福建地方政府性债务风险的化解

雷贵优

(中国人民银行三明市中心支行，福建 三明 365000)

新预算法下福建地方政府性债务风险的化解

雷贵优

(中国人民银行三明市中心支行，福建 三明 365000)

近年来地方政府性债务规模增长迅速，债务率不断走高，虽然通过发行债券一定程度上缓解了债务还债压力，但在当前经济增长下行、对土地财政依赖程度高的情况下，地方政府性债务偿还风险仍旧存在。2015年施行的《中华人民共和国预算法》对地方政府债务管理和融资市场化作出了一些新的规定，但仍要从建立健全相关法规制度、加快地方债置换市场化制度建设、拓宽地方财源、扩大民间资本投资领域等方面，推进地方政府债务管理。

地方债务风险；预算法；福建省

Abstract:As the local government's debt risk rapidly growing and the debt ratios increasing,although the issuance of bonds might somewhat relieve the debt service pressure,local government's debt repayment risk still exists under the circumstance of downward economic growth and more reliance on land finance.The Budget Law of the People's Republic of China executed in 2015 makes regulations about local government's debt management and the financing market.It is compulsory for local government to prevent and solve debt risk under this law in establishing and improving relevant regulations,accelerating the local debt swaps market,broadening the local financial resources,and expanding the field of private capital investment etc.

Key words:local debt risk;the Budget Law;Fujian province

地方财政失衡问题由来已久，1994年分税制改革后中国地方政府的债务问题开始扩大。2008年金融危机后，中国推出4万亿元的财政扩张政策，以地方融资平台为代表的地方政府性债务规模迅速扩张。地方政府性债务规模激增，对经济发展也造成了潜在风险，一些负面影响在近几年也逐渐暴露。从福建省来看，其地方政府性债务规模从2008年以来快速扩张，宽松的货币和信贷政策一定程度上缓解了地方政府投融资平台的融资难度，解决了国家重点项目投资配套资金与地方政府财力不足的矛盾。但在2013年以来经济增长逐渐下行的背景下，地方政府赖以维持的土地财政难以持续，庞大的地方政府债务对经济运行造成了较大的负面影响，成为经济发展的不稳定因素。因此，正确认识当前地方政府债务所面临的问题，不仅具有理论意义，也是现实需要。

一、国内对地方政府性债务的认识和处置

近年来，地方政府性债务问题引起国内研究者的关注。首先是地方政府性债务的范围。赵全厚认为,地方政府性债务包括地方政府直接举借的债务以及政府融资平台、公用事业单位、经费补助单位举借的部分债务。[1](P2-6)其次是地方债务的成因。彭文生等认为是中央政府与地方政府财权事权不对等产生的。[2]（P23-28）林毅夫等从政府预算角度认为地方债务是因预算软约束所致。[3]（P17-27）周黎安则从干部考核机制角度认为是唯GDP考核引发债务激增。[4]（P23-28）姜子叶等从财政分权、预算软约束视角剖析地方政府过度举债的深层次原因。[5]（P198-206）再次是地方债务的管理。莫兰琼等从短期与长期两个层面提出地方政府债务管理的措施，在短期可通过资产证券化、引进民间资本和出售地方国有资产方式以尽快偿债；在长期则必须进行制度性的改革。[6]（P100-109）张子荣认为优化地方政府债务结构、完善地方政府债务融资体制是化解当前地方政府性债务的有效手段。[7]（P95-99）常彩霞认为应从强化监管、化旧控新、建立风险预警机制、规范投融资行为等方面加强政府性债务管理。[8]（P112）

可见，国内部分学者对地方政府性债务从范围、成因到管理都进行了不少理论与实证研究。随着地方政府性债务问题凸显，国内对地方政府性债务的管理也出台了一些新政策和举措。

一是《中华人民共和国预算法》赋予地方政府适当举债权利。自2015年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》（下文简称为《预算法》）第35条规定允许地方政府举借债务。《预算法》还从主体、方式、风险控制等方面对地方政府性债务作出限制性规定。二是对存量债务的全面清理甄别。2014年9月我国出台加强地方政府性债务管理意见，提出抓紧将存量债务纳入预算管理,在同年10月财政部即发布相应的清理甄别办法，为将政府债务分类纳入预算管理做好准备，也表明国家正在加强依法推进政府债务管理。三是地方政府债券自发自还试点。为建立规范的地方政府举债融资机制，财政部印发的《2014年地方政府债券自发自还试点办法的通知》（财库[2014]57号），确定部分省市试点地方政府债券自发自还，但发行量不得超过国务院核准的发债规模限额。四是债务转换。为化解地方政府性债务流动性风险，基于地方土地财政和财政收入双放缓及拉长债务周期考虑，经国务院批准，2015年财政部下达了三批置换债券额度共3.2万亿元，置换工作总体推进有序平稳。

综上所述，国内对地方政府性债务已有一定的认识，但相关研究很少置于新预算法及新政策背景之下。本文拟在新预算法出台及当前我国对地方债务置换等政策背景下对福建省地方政府性债务进行研究，提出防范和化解地方政府性债务风险的相关对策建议。

二、福建省地方政府性债务运行特点

近20年来，福建的经济、社会处于快速发展阶段，但基础设施、民生工程等方面资金需求巨大，依靠自身财力无法满足资金需求，普遍通过举债弥补资金缺口。福建省地方政府性债务运行具有以下特点：

第一，债务规模增长迅速，债务风险总体可控。审计署2014年公布的《福建省政府性债务审计结果公告》①显示：截至2013年6月底，全省地方政府性债务余额4 381.88亿元，比上年末增长22.62%。[9]这时期全省债务扩张出现两个高峰：一是在2008—2010年，因世界金融危机爆发，国家推出4万亿元投资方案，全省进入一轮举债高潮；二是2012年以来随着经济下行压力逐渐增大及进入偿债高峰期，为了偿还日益增长的债务，地方政府举借还债。随着地方债务的增长，债务率②也不断走高，2012年底福建省政府负有偿还责任债务的债务率为50%，逾期债务率为0.94%。2015年底，全省地方政府债务限额为5 051.3亿元，债务率为87%[10]，高于2012年底37个百分点，但仍低于国务院明确的地方政府债务风险警戒线(100%)，风险总体可控。

第二，直接债务略多于或有债务，政府融资平台是最大举债主体。2013年6月底，福建省政府负有直接偿还责任的债务余额为2 453.69亿元，占地方总债务的56%；或有债务余额1 928.19亿元，占地方总债务的44%，其中地方政府负有担保责任的债务余额243.73亿元，政府可能承担一定救助责任的债务余额1 684.46亿元。从各债务主体看，融资平台公司债务余额731.65亿元，占债务总额比重为16.70%，其次是事业单位（13.69%）、政府部门或机构（13.13%）、国有独资或控股企业（12.66%）。

第三，银行贷款是最主要债务资金来源，但债权人呈现多样化发展。截至2013年6月，在福建省地方政府债务中，银行贷款余额2464.05亿元，占债务总额的56.23%。BT融资增长也较快，政府通过BT项目融资不断增多，融资余额620.72亿元，占比14.17%。债券发行也不断提速，债券发行余额513.95亿元，占比11.73%，其中政府发行债券237亿元，中期票据266.45亿元。另外，有少部分资金来源于信托、证券、保险、融资租赁、集资、垫资等渠道。

第四，资金运用以公益性项目为主，资金偿还大多有经营收入作保障。截至2013年6月底，在政府负有偿还责任的债务（2 204.15亿元）中，公益性项目债务余额占87.77%，其中市政建设（720.40 亿元）、土地收储（436.08 亿元）、交通运输（406.86亿元）、保障性住房（196.50亿元）等支出相对较多，教科文卫（104.35亿元）、农林水利（36.69亿元）、生态建设（33.68亿元）、工业和能源（24.72亿元）等项目支出相对较少。债务资金的投入加快了基础设施建设，在改善生态环境和民生等方面发挥了较好作用，形成了大量优质资产，也保障了债务资金的偿还。

第五，偿债期限较为集中，但偿债压力逐渐减小。2014—2017年为偿债高峰期，政府需偿还的债务分别为643.29亿元（占比26.22%）、507.63亿元（占比20.69%）、415.80亿元（占比16.95%），2017年偿债压力开始减小，当年需偿还177.17亿元（占比7.22%），2018年以后到期需偿还的债务为282.28亿元（占比11.50%）。

三、福建地方政府性债务运行问题分析

（一）债务债券化缓解了到期债务，但债务风险依然较高

近年福建省债务偿还总体较为紧张，2015年、2016年通过发行债券及转贷债务缓解了逾期债务，但债务债券化只是将属于政府直接债务的部分，从短期、高息中解脱出来，变成长期、低息的政府直接债务，在当前经济增长新常态背景下，债务风险依然存在。福建各地经济发展不一，债务偿还能力在山区压力明显。如审计署审计结果显示，截至2013年6月底，有3个市级负有偿还责任债务的债务率高于100%，债务偿还风险较高。

（二）对土地财政依赖程度高，地方政府偿债稳定性不强

在2013年、2014年经济持续下行背景下，福建省房地产市场出现相对过剩情况，各地土地市场流拍、低价成交现象频现，房地产市场疲软。在2015年国家房地产相关政策刺激下，福建省房地产市场开始复苏，特别是福州、厦门等沿海地区市场火爆，土地出让收入增长较快，缓解了部分偿债压力；但在2016年下半年国家房地产政策收紧情况下，土地财政又将吃紧，后续偿债压力不小。因此，土地出让收入资金波动性较强，削弱地方政府偿债稳定性，仅靠土地出让收入偿债已明显不足。

（三）债务期限结构与项目建设资金需求期限不匹配，流动性风险显现

从债务偿还期限看，地方政府债务集中于3至5年内偿还，但资金使用主要投向交通运输、市政建设和住房保障等公益性项目,而基础设施建设等长期项目建设资金使用时间较长。与此同时，基础设施建设项目在初期并不能产生足够的收益，来填补这个空档期，造成债务期限结构与项目建设资金需求期限错配，地方政府性债务容易形成流动性风险。从行业看，由于取消收费、政府还贷二级公路等原因，交通行业偿债压力较大。

四、加强福建地方政府性债务管理的建议

（一）建立健全相关法规、制度，构建行政约束与市场化相结合的地方政府融资机制

进一步完善地方政府债务融资管理法律法规。新《预算法》赋予地方政府可以依法适度举债，对地方政府性债务风险化解和今后地方政府融资市场化运作具有重要意义。从国外实践证明，只要管理得当，赋予地方政府举债权并不会产生债务规模过度膨胀的问题，关键是如何确定地方政府举债权限的大小以及如何保证地方举债权的合理使用。新《预算法》虽然明确了地方政府可以发行债券举债，但实施细则还没出台，应积极借鉴国际经验，抓紧制定《地方政府债务法》，专门规范地方政府债务融资行为，明确规定举债条件、审批程序、融资限额、偿债责任、信息披露等有关事项，使地方政府依法举债，依法筹措、使用、偿还，依法接受社会公众监督。

适当扩大地方债券发行试点省份。财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》的通知，仅确定上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。财政部可在各地试点的基础上形成可复制可推广的模式，在其他省份或城市加以推广，赋予地方政府适度举债融资权限，逐步替代地方政府非规范的平台融资。这既有利于地方政府隐性债务显性化，也有利于社会监督，建立透明政府。

将债务指标纳入地方官员考核机制。“十八届三中全会”强调要继续完善官员政绩考核机制，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。2014年实施的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》要求将地方政府性债务列为主要领导干部的经济责任审计主要内容，该规定有利于以改革地方政府官员政绩考核机制为突破口继续转变政府职能，改变唯GDP的官员考核机制，实现地方政府债务可持续增长。当前应细化经济责任审计中债务、环保及民生改善等指标，把债务作为硬性指标纳入政绩考核体系。

建立事权财权对等的财政管理体制。尽管国外地方政府债务管理模式权限各不相同，但各国在赋予地方政府举债权限的同时也通过宪法或法律对地方政府事权作了明确规定。我国十八大也明确要求深化财税体制改革，进一步完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性，并提出要进一步完善一般性转移支付增长机制。新《预算法》也对完善转移支付制度作了规定，当前必须着手新预算法实施的配套工作，增强可操作性、可执行性。中央应抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、政府债务管理等方面的规章制度，地方则可制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。

（二）加快地方债置换市场化制度建设，以债务置换化解债务风险

首先，加强原有债务主体的监督管理，优化地方政府债务结构。我国地方政府债务由地方政府承担的或有显性负债和或有隐性负债两类为主。因此，做好存量债务管理，首先必须加强原有主体的监管，提高其偿债能力，尽量减少该两类负债比例。

其次，积极稳妥化解处理逾期债务，建立债务偿还机制。一是债务重组和变现国有资产是解决短期债务困境的可行选择。政府牵头组织债务人和债权人共同协商，制定延期及分期还债方案，减轻短期偿债资金压力，同时还可通过减持部分国有资产提高偿还能力，切实保护企业利益，维护政府诚信。二是制定优先还债计划。例如，对逾期债务、即将到期债务按债权人性质和债务期限进行分类排序，优先偿还私人或公司债务（如拖欠工程款），维护政府信誉及社会稳定。对经济欠发达地区债务，按债务资金投向进行分类，对于事关全国或全省的基础设施建设却又还款困难的，建议中央财政或省级财政给予适当补助，帮助偿还债务。三是规范地方政府融资平台公司。对运营状况较好的融资平台公司，鼓励其改善融资结构，对新增债务应按市场化原则确定偿债主体单位，防止偿债责任的转移。可利用资产证券化、发行债券等融资方式充实资本金、完善资本结构，吸引全社会资本参与平台项目。

最后，积极推进债务转换，加快配套制度建设。地方政府债券发行置换亟须在制度层面加以落实，调整债券限额审批程序、时间，必要时进行前瞻性的债务资金安排。从福建省实践来看，通过债务转换，债务逾期率已明显下降，但对偿债压力较大的部分地区，应继续通过发行地方政府债券予以置换，缓解偿债困难。

（三）必须有效拓宽地方财源，增强地方政府偿债稳定性

自1994年分税制改革以来，地方财政收入占全国财政收入的比重呈不断下降趋势，在当前经济下行，房地产形势不景气，土地财政面临困境，化解地方政府性债务风险迫切需要增强地方财政收入。在开拓地方财源方面，冯俏认为，在“营改增”背景下，一是要改革中央地方共享税方法，静态上补足地方财力缺口；二是要加快推进地方税建设，动态上保持地方财力稳定增长，包括尽快开征房地产税、加快推进资源税改革、适时开征环境保护税、改消费税为零售税、将车辆购置税明确为地方税、研究开征遗产税和赠与税等措施。[11]祁增年认为，深入调整经济结构，将改革的重心放在促进当地消费提升与产业升级，是形成税收长效增长的税源基础。[12]

（四）必须进一步扩大民间资本投资领域，疏导地方政府性债务流动性风险

地方政府可充分调动民间资本承接部分地方债务的积极性，推进市政公用事业产业化，让民间资本参与政府公共领域经营性项目的投资，如桥梁、水厂、公路、机场等，将城市公用事业所有权和经营管理权进行剥离，从而有效分散地方政府的责任和债务风险。福建省政府出台了《关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》（闽政〔2014〕47 号），要求加快推进城市基础设施建设、运营和管理市场化进程，积极开展政府与社会资本合作（PPP），选择污水处理、垃圾发电、城市天然气、城市供水、能源公交、城市道路等条件相对成熟的领域，开展市场化试点。福建各地应在总结试点经验的基础上，逐步扩大市场化建设的规模和领域。

总之，地方政府性债务规模激增，对我国经济社会发展、基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用，但对经济发展也造成了潜在风险。特别是地方政府赖以维持的土地财政难以持续的背景下，庞大的地方政府性债务对经济运行造成了较大的负面影响。基于新 《预算法》的出台，有必要进一步加大对地方政府性债务管理，合理化解存量债务风险，规范地方政府举债融资行为，逐步降低地方政府债务率，确保经济平稳健康发展。

注释：

① 文中未另作注明的数据，皆为引自《福建省政府性债务审计结果公告》。

② 债务率=年末债务余额/当年政府综合财务*100%。

[1]赵全厚.我国地方政府性债务问题研究[J].经济研究参考，2011（57）.

[2]彭文生，赵扬.地方债务牵涉政府职能转换[J].金融发展评论，2011（10）.

[3]林毅夫，李志赟.政策性负担、道德风险与预算软约束[J].经济研究，2004（2）.

[4]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2004（2）.

[5]姜子叶，胡育蓉.财政分权、预算软约束与地方政府债务[J].金融研究，2016（2）.

[6]莫兰琼，陶凌云.我国地方政府债务分析[J].上海经济研究，2012（8）.

[7]张子荣.我国地方政府债务风险研究[J].财经理论与实践，2015（1）.

[8]常彩霞.对地方政府性债务的认识和思考[J].农村经济与科技，2017（2）.

[9]福建省政府性债务审计结果公告[EB/OL].（2014-01-24）[2017-03-20].http： //www.fjaudit.gov.cn /show.aspx？ Id＝97883.

[10]关于《福建省人民政府关于提请审议批准福建省2015年政府债务限额的议案》的说明[EB/OL].（2016-01-31）[2017-03-20].http： //www.fjrd.gov.cn /ct/68－109137.

[11]陈益刊.专家：“营改增”后 应构建地方主体税种预期[EB /OL].（2016-09-30）[2017-03-22].http：//www.yicai.com /news/5127130.html.

[12]祁增年.制约地方财政收入持续稳健增长的主要约束因素及改革建议[EB/OL].（2015-02-09）[2017-03-21].http：//theory.workercn.cn /241 /201502 /11 /150211150813970.shtml.

（责任编辑：刘建朝）

The Solving Countermeasures of Local Government's Debt Risk under the New Budget Law

LEI Guiyou
(Sanming Center Branch,thePeople's Bank of China,Sanming 365000,China)

F812.5

A

1673-4343（2017）05-0007-05

10.14098 /j.cn35－1288 /z.2017.05.002

2017-04-11

雷贵优，男，福建宁化人，经济师。主要研究方向：区域金融改革与政策。