“治理”理念下的我国“党政群一体式”监察体系建设

肖 勇

（乐山师范学院 四川乐山 614000）

“治理”理念下的我国“党政群一体式”监察体系建设

肖 勇

（乐山师范学院 四川乐山 614000）

“党政群一体式”监察体系，是指以中国共产党纪检机构为核心的、由党纪监察员、政纪监察员、人大监察员、政协监察员、单位监察员等多元监察人员组成的“一元化常态派驻式”党政纪监察委员会，即“一元主体、多元组成、分级派驻、常态监督”的监察体系。它具有权威性、一元性、多元性、法纪性、派驻性、层级性等六方面的显著特征。在“党政群一体式”监察体系的构建过程中应重点解决名称、地位、职权、产生方式及实际运行模式等诸方面的问题。

治理；“党政群一体式”监察体系；多元监督主体；常态派驻

一、什么是“党政群一体式”监察体系

所谓“党政群一体式”监察体系，是指以中国共产党纪检机构为核心的、由党纪监察员、政纪监察员、人大监察员、政协监察员、单位监察员等多元监察人员组成的“一元化常态派驻式”党政纪监察委员会，即“一元主体、多元组成、分级派驻、常态监督”的监察体系。它具有以下六个方面的显著特征：

（一）权威性。

“党政群一体式”监察体系的权威性是指监察机构在产生和运行上的一种对监察对象的威慑力。我们认为，如果说决策需要地位，执行需要权力，那么监督则需要权威，需要一种让人畏惧的权威。监督、监察不是决策，它并不需要决策者的崇高地位来做出众多重大决策；同样它也不是执行，它也并不需要执行者的绝对权力来征服被执行者；但它却需要权威，需要一种让决策者、执行者在决策中、执行中敬畏的权威，需要一种让决策者、执行者一旦违反党纪、政纪、国法后其行为随时会被大白于天下的威慑力。正因为监察机构需要这种权威，古今中外监察官员的任命权和罢免权均严格控制在国家最高权力掌控者手中。

（二）一元性：监察主体。

“党政群一体式”监察体系的一元性是指一个国家的监察体系必须是统一性的一元化监察机构，而不能将监察权力分设为若干相互独立的机构。监察机构的一元性是监察机构“权威性”的内在要求：只有一元化的监察机构才能克服多元监察机构带来的职能交叉和监察效能低下的问题。西方发达资本主义国家的监察机构要么统一在立法机关中，如英国的各种立法委员会和瑞典的议会监察专员；要么统一在司法机关中，如美国的联邦法院和德国的宪法法院。亚洲五小龙的香港和新加坡，则是成立专门的监察机构并隶属于最高行政长官，如香港的廉政公署和新加坡的贪污调查局。

（三）多元性：监察人员的构成。

“党政群一体式”监察体系的多元性是指一元化的监察机构的构成主体必须是多元化的主体，而不能把监察主体仅仅限制在特定范围内。监察机构的多元性与一元性并不冲突，只是各自强调的重点不同。一元性强调的是监察机构的独立性和统一性，它要求所有的监察主体都必须统一在一个权威性高、独立性强的监察机构之中；而多元性强调的是一个统一的、独立的监察机构的构成主体必须是多元化的，其外延越宽泛越好，它要求不同监察主体在统一监察机构中必须相互合作。事实上无论是西方国家还是当代中国，具有监察功能的主体的外延均是十分宽泛的：除专职从事监察工作的议员、法官外，非执政党、非政府组织、新闻媒体、普通选民等均是监察主体的重要组成部分。

（四）法纪性。

“党政群一体式”监察体系的法纪性是指作为一个国家统一的、权威性监察机构，首先必须由国家相关法律来规范其产生、组成、职权和运行；同时由于该监察体系是以中国共产党为核心构建的，因而其产生、组成、职权和运行还要受到中国共产党规章制度的约束。

在当代政党政治的条件下，政党作为政治生活的核心，其与政府、国家的关系日益密切。然而即便是作为执政党的政党，也不能将自己政党的规范，如党章、党纪外化为整个国家的规范；相反，一个国家的法律规范对任何一个公民，包括执政党领袖均是有约束力的。正是因为如此，西方国家的监察机构的产生、组成、职权和运行往往依靠国家的宪法或者专门法来进行规范。如瑞典、德国。应该指出的是，目前我国现行监察机构的法治性程度并不高：尽管在“双轨制”下两套监察机构合署办公，但两套监察机构的产生、组成、职权和运行并没有由一部统一的《监察法》进行规范，而仍然是分别由党的规范和行政法律规范进行调整，离“依宪治国”的要求相差甚远。我们要建立的以中国共产党为核心的一元化监察体系，其产生、组成、职权和运行首先必须将其纳入宪法或者专门法的调整范围，同时配之以执政党规范进行调整；从而体现出其“法纪性”。

（五）派驻性。

“党政群一体式”监察体系的派驻性是指作为监督机构，一个监察部门不能内生于某个被监督单位，其产生、组成、职权和运行不能受被监督单位控制。众所周知，西方资本主义国家政治体制的运行基本上都遵循权力分设与相互制衡的基本原则，即便是像英国式的“议行合一”政治体制，其国家政治权力的相互制衡也体现得十分明显。因此，监察权力虽然不属于西方国家三种传统权力中的一种独立权力，但它肯定归属于三种传统权力中的一种，一般以归属于立法权和司法权较为普遍。因此，西方国家的监察权力从形成的那一天起，就自然对其他政治权力形成强大的威慑力。

而在当代中国，一方面我们的政治体制是“议行合一”的；另一方面作为唯一合法执政党的中国共产党的领导又是全方位的领导，因而当代中国政治权力的相互制衡基本上是不存在的，反而强调得更多的是权力运行的统一性。在“党政群一体式”监察体系下，一方面国家监察权统一在执政党手中；而另一方面各个国家机关、企事业单位、社会团体、军队中仍然有党的监督组织和行政监察机构存在。因此，在目前的“双轨制”监察体系下，出现了两套监察机构：一是“单位内置式”监察机构；二是上级监察机构对派驻单位的巡视监察机构。其中的“单位内置式”监察机构地位十分尴尬：一方面它要受本单位党委或党组的领导，缺乏权威性；另一方面要受上级监察机构领导，特别是在巡视组派驻时独立性较差，基本上属于配角角色。因此，“党政群一体式”监察体系的派驻性就要求改变“单位内置式”监察机构的这种无权威性和配角性状态，将之改变成为“常态派驻性”监察机构，以提升其权威性和独立性。

（六）层级性。

“党政群一体式”监察体系的层级性是指“派驻性”巡视监察机构的设置不要全部由一级监察机构来实施，而是要通过不同层级的监察机构来实施，从而保障“派驻性”监察工作的高效性和合理性。

值得指出的是，在“派驻性”监察模式下，法治化的监察机构必须是一元化的，这就必须达到两个要求：一是改组“单位内置式”监察机构；二是把目前的临时性派驻机构转变为常态性派驻机构。因此，派驻机构的派驻成本就会大幅增加：一是时间成本；二是人员成本；三是办公成本。为了最大幅度减少这三类派驻成本，就必须改变目前的“中央一级派驻式”监察模式。根据西方国家治理中盛行的“抓大放小”治理模式，我们认为，我国的“派驻式”监察体系应实行“两级派驻”：一是中央一级派驻；二是省一级派驻，从而体现出治理的“层级性”。

二、“党政群一体式”监察体系的构建

（一）“党政群一体式”监察体系的名称。

监察机构的名称的确是一个值得仔细斟酌的事情，在确立其具体名称时必须考虑三个方面的因素：一是名称必须体现出监察机构的权威性和独立性；二是名称必须体现出监察机构的职权和职能；三是名称必须对不确定监察对象产生强大的威慑力。

放眼当今世界，西方发达资本主义国家、地区的一些典型监察机构的名称均全方位符合上述三个方面的标准。如德国的宪法法院、法国的宪法委员会、英国和瑞士的议会监察专员、香港的廉政公署等等。就我国而言，建国后在监察体系名称的确立方面一起徘徊不定。建国初的名称为：监察委员会；改革开放后恢复；后因成立行政监察机构，即监察部、局、处，中央监察委员会又更名为中央纪律检查委员会，简称“中央纪委”。1993年后党政两套监察机构合署办公，办公地在纪委，名称一般称为纪监委（部、局、处）。事实上“纪监委”的名称还不能完全达到上述三个方面的要求：一是监察对象不够清晰；二是威慑力不强，给人的感觉就像是内部纪律监督；三是职能、职权的体现不充分，十分模糊。反之倒是司法机关中设在检察院中的“反贪局”名称的威慑力非常高，但其职能又十分狭窄。

在“党政群一体式”监察体系下，监察机构的名称应该确定为“党政纪监察委员会”：国家层面为“国家党政纪监察委员会”；地方上分为两个层次：一是“省（直辖市、自治区）党政纪监察委员会”；二是“市区县乡党政纪监察巡视组”、各单位“党政纪监察巡视组”。

（二）“党政群一体式”监察体系的地位和职权。

不可否认，“党政纪监察委员会”的地位在目前的党政关系下有些尴尬。但随着国家法治建设的推进和中国共产党党的建设的不断完善，以中国共产党为核心的“党政纪监察委员会”必将成为执政党领导下的国家统一监察机构。

至于 “党政纪监察委员会”的职权问题，首先我们来分析一下西方国家监察机构的职权设置：就议会监察而言，它是作为民意代表机关的议会或国会对政府施政、财政、人事等法定事项的监督检查，包括：同意、纠正、纠举、弹劾、审计，以及为完成这些任务所必需的质询、视察和调查、投不信任票等事前防止，事中纠正和中止，事后惩戒和救济等监控规程。就违宪审查制度而言，它是一种通过对法律、法令、行政法规和政府行政行为进行审查，对其是否合宪做出裁决的一种司法监察制度。就政府内行政监察而言，它的主要职责是调整和改善政府行为运行状况。具体而言，如日本的行政监察是政府行政管理的一个组成部分，其主要职责是：其一负责推进政府行政决策，组织和运行等方面的全面改善工作；其二负责了解和听取公民的呼声，监督政府在行政管理过程中所发生的各类问题的改进情况；其三负责组织行政协商对话活动。美国监察长办公室的职责主要是审计和廉政肃贪工作。具体讲，每年监察长要根据各部门与外界交往的情况制定监察计划，凡涉及到资金数额较大的项目，事先列入监察重点，另外，也根据举报的线索进行审计和肃贪调查。对查证属实的问题向行政长官报告，提出处理建议，由行政首长决定如何处分。

从以上英美日等发达资本主义国家监察机构的职权可以看出，其主要监察职能是政纪监察，基本不涉及党纪监察问题，这到是和其“监察委员会”的名称相吻合。

而2015年8月修订的《中国共产党巡视工作条例》，则把巡视组的职权规定为对巡视对象执行《中国共产党章程》和其他党内法规，遵守党的纪律，落实党风廉政建设主体责任和监督责任等情况进行监督。

据此，笔者认为“党政纪监察委员会”的主要职权首先是对国家党政机关、企事业单位、社会团体、军队及其工作人员的“非廉政”行为进行监督和处理；同时还要对党员执行《中国共产党章程》和其他党内法规，遵守党的纪律，落实党风廉政建设主体责任和监督责任等情况进行监督。这里需要明确两方面的问题：一是“党政纪监察委员会”的监察对象。在统一的国家监察机构中，“党政纪监察委员会”的监察对象不只是党政机关，而且包含企事业单位、社会团体和军队。同时上述各机构的工作人员，党员与非党员、干部与群众、国家机关工作人员与非国家机关工作人员均属于监察对象。二是“党政纪监察委员会”的职权。我们认为，就“党政纪监察委员会”而言，其职权不仅是要监督国家党政机关、企事业单位、社会团体、军队及其工作人员，即“监督权”；而且还应拥有对“非廉政”行为的处理权：即行政处理权和刑事处理权。如果被监察对象只承担行政责任，那么就只进行行政处理，含党纪、政纪处理；如果被监察对象需承担刑事责任，则还需进行刑事立案、侦查和起诉。

（三）“党政群一体式”监察体系的构建。

1.“党政纪监察委员会”的产生。国家“党政纪监察委员会”产生的前提有两个：一是国家权力机关的合理设置；二是对执政党执政方式的科学认识。对前者我们认为，与西方资本主义国家常见的立法权、行政权和司法权三权分立的国家权力机关设置方式不同，我国的国家权力应划分为五大权力：决策权、监察权、立法权、行政权和司法权，前两个方面的权力归属于执政党，后三个方面的权力主要归属于人大，但两者又不是绝对的分立，而是存在一定程度的融合。我们认为，作为执政党，应重点掌握“一头一尾”两个重要权力：一是重大决策权；二是对国家权力的监察权；同时还要适度介入立法权。

因此，国家“党政纪监察委员会”作为国家统一监察机构应隶属于中共中央，其主任、副主任均由中央委员会选举产生，必须具有中央委员身份。鉴于要树立国家“党政纪监察委员会”的权威性和独立性，应改变目前中央纪委隶属于中央政治局的传统做法，将其变为与中共中央政治局地位平行的一个监察机构，直接受中共中央总书记的领导，其主任、副主任非经中央委员会全体会议改选或者罢免，不得变动其职位。

而省（直辖市、自治区）“党政纪监察委员会”的主任、副主任的产生方法也应改变目前主要由中央纪委提名的方法，把权力交给省（直辖市、自治区）党的全体委员会选举产生，但国家“党政纪监察委员会”主任有否决权，其在产生后受国家“党政纪监察委员会”和省（直辖市、自治区）党的全体委员会的双重领导，非经双方共同罢免不得变动其职位，但其必须具有省（直辖市、自治区）党的全体委员会委员身份。

2.“党政纪监察委员会”成员的产生。除了主任、副主任外，“党政纪监察委员会”还应有其他“五大员”：一是党纪监察员；二是政纪监察员；三是检察监察员；四是人大监察员；五是政协监察员。这“五大员”根据目前我国的实际情况可分为专职和兼职监察员两大类：其中的党纪监察员、政纪监察员和检察监察员为专职监察员；人大监察员和政协监察员为兼职监察员。但随着我国政治体制改革的深入，这两部分监察员也将逐步转变为专职监察员。人大监察员和政协监察员应在同级人大、政协全会中选举产生，其候选人必须为非领导干部。而党纪监察员、政纪监察员和检察监察员可通过专职岗位公务员资格考试录用，并分别附加党员身份、文化程度和相关专业及司法考试资质等条件，以体现“党政纪监察委员会”的权威性和专业性。专兼职监察员均有一定聘期，一般以5年为限期，可以连续聘用。专职监察员的录用、解聘由同级“党政纪监察委员会”主任负责；兼职监察员的选拔由同级人大、政协全委会负责，但同级“党政纪监察委员会”主任有否决权。

三、“党政群一体式”监察体系的运行

“党政群一体式”监察体系的运行涉及两方面的问题：一是“党政纪监察委员会”的运行模式；二是“党政纪监察巡视组”的职能履行模式。

首先我们来分析一下“党政纪监察委员会”的运行模式。为了保证“党政纪监察委员会”的权威性与独立性，“党政纪监察委员会”必须实行“派驻制”，即由“党政纪监察委员会”向各被监察单位派驻“党政纪监察巡视组”，同时改组现有的“单位内置式”党政纪监察机构，即单位内的纪监委（处）。同时，在派驻层级上实行“两级派驻”：即国家“党政纪监察委员会”向国家一级党、政、人大、司法、企事业单位及军队派驻“党政纪监察巡视组”，同时也向省（直辖市、自治区）一级党、政、人大、司法机关派驻“党政纪监察巡视组”；同时由省（直辖市、自治区）“党政纪监察委员会”向市县乡党、政、人大、司法机关及省（直辖市、自治区）一级及市县乡一级企事业单位派驻“党政纪监察巡视组”。

在巡视组的组成上，应由以下人员组成；组长、副组长各1名，必须具有党员身份；党纪监察员1名，必须具有党员身份；政纪监察员1名；人大监察员、政协监察员、检察监察员各1名，分别由人大代表、政协委员、检察官担任。考虑到目前这三类人员的缺口较大，目前可在多个相同地域内的“党政纪监察巡视组”内同时任职。除此之外，党政纪监察巡视组还应设立1名职工监察员，由派驻单位职工代表大会选举产生，任期与其他监察员相同，但任期不得超过两届，同时同级“党政纪监察委员会”有否决权。在具体运行时，各党政纪监察巡视组实行组长负责制，组长直接向同级“党政纪监察委员会”主任负责。

其次是“党政纪监察巡视组”的职能履行模式。2015年8月修订的《中国共产党巡视工作条例》中对巡视组的工作方式规定了专题汇报，个别谈话，受理来信、来电、来访，抽查核实、询问、调阅、复制有关资料，召开座谈会，列席有关会议，民主测评、问卷调查，专项检查，提请有关单位予以协助等10多种具体形式。

事实上“党政纪监察巡视组”的职能履行模式包括两个部分；一是日常监察模式；二是贪腐案件处理模式。

就日常监察模式而言，“党政纪监察巡视组”主要有三种监察运行模式：一是会议监察，即党政纪监察巡视组可派若干成员出席派驻单位的各级、各种会议，他们虽然没有独立决定权，但却享有知情权和问询权，但不能干涉派驻单位的正常工作；二是举报监察，即接受与派驻单位有关的廉政问题的实名举报，进行无形监察，但不能接受匿名举报，以免重复“文革”的错误；三是走访监察，即党政纪监察巡视组可走访派驻单位各级组织和所有人员，了解派驻单位的廉政情况。

就贪腐案件处理模式而言，“党政纪监察巡视组”的处理权涉及两类：一是党政纪处理权，即对于派驻单位和人员出现的不构成犯罪的贪腐案件，可由“党政纪监察巡视组”调查后做出对相关人员的党政纪方面的初步处理意见，并上报同级“党政纪监察委员会”，同级“党政纪监察委员会”审核后报同级党组织审批后下达处理意见；二是刑事处理权。目前的模式一般是移送反贪局提起公诉，但在“党政群一体式”监察体系下，反贪局应撤消并将其人员合并至“党政纪监察委员会”。但鉴于刑事责任的特殊性和相关法律的权威性、专业性，应在两级“党政纪监察委员会”中设立“刑事犯罪调查公诉组”，其人员全部由有司法资格的独立检察官组成，专门负责在“党政纪监察巡视组”初步调查的基础上对涉嫌构成犯罪的相关人员进行立案侦查并提起公诉。这样可以大大节约监察成本，不必像过去那样还要移送给同级反贪局进行立案侦查并提起公诉。但在实际运行中一定要注意：其职权仅仅是立案侦查权和公诉权，而没有审判权。同时鉴于目前我国贪腐案件高居不下的严峻局面，建议在今后巡回法院的建设中，设立专门审理贪腐案件的“廉政法庭”，从而充分实现“党政纪监察巡视组”的刑事处理权。

总之，我国国家“党政纪监察委员会”的建立及“党政纪监察巡视组”的运行，必将大大改善目前我国多重监察机构交叉、重叠运行的混乱局面及临时性巡视所带来的监察效能低下等一系列问题，大力提升一元化监察机构——“党政纪监察委员会”的监察形象，从而形成党政主导、全民参与监察的监察新气象，极力遏制各种“非廉政”行为、现象及各种违反党纪行为、现象的滋生，最终营造出我国民主政治发展的新格局。

On Construction of Party-government-mass Integrated Supervision System under Administration Idea

XIAO Yong

Party-government-mass integrated supervision system refers to the unified normal station supervisory committee which consists of supervisors from party,government departments,NPC,CPPCC and other ordinary units,with CCP discipline inspection agency as the core.Distinguishing features of the system include authority,unitary,diversity,disciplines,station and gradability.Problems such as name,status,power,producing way and actual operational mode should be focused on in construction of the system.

administration;party-government-mass integrated supervision system;multiple supervision subjects;normal station

D0

A

1674-5612（2017）03-0001-06

（责任编辑:李宗侯）

2017-02-28

肖 勇，（1964-），男，重庆江津人，乐山师范学院政法学院教授,研究方向:政治学。