油气田企业环境保护法治环境分析及其应对策略

唐 波

(中国石化华北油气分公司，河南 郑州 450006)

企业管理

油气田企业环境保护法治环境分析及其应对策略

唐 波

(中国石化华北油气分公司，河南 郑州 450006)

依法治企是全面推进依法治国的基本要求，也是企业持续健康发展的必由之路。环境保护法律风险已经成为油气田企业所面临的主要风险之一。本文简要分析了油气田开发与环境保护的关联关系，从环境保护法律制度、政府监管、企业违法成本、环境公益诉讼和公众环保意识等五个方面，深刻剖析了油气田企业面临的环保法治新常态，重点阐述了油气田企业法治精神培养、环境保护管理体制建设、生产组织管理方式转变、环境信息公开和依法维护企业合法权益等五大应对策略。

油气田企业；环境保护；法治环境；企业法治

依法治企是贯彻落实依法治国方略的基本要求，也是实现企业健康发展的必然选择。作为一种高危行业，环境保护法律风险已经成为油气田企业所面临的主要风险之一。深刻认识油气田开发建设与环境保护的相互关系，准确把握油气田企业环保法治新常态，科学制定系统完善的环境保护策略，才能有效防控环境保护法律风险。

1 油气田开发与环境保护的关联关系

经济社会发展与生态环境建设是一种孪生关系。作为一种资源采掘业，油气田开发实践活动与生态环境存在着密不可分的关系。

首先，油气田开发与油区生态环境可以相互影响。一方面，油气田开发建设不可避免会对油区内生态环境造成不同程度的破坏和影响。特别是在生态脆弱地区，以及生态、水源和基本农田等保护区从事油气田开发建设工作，环保风险更大。一些保护区已经严格禁止油气田开发建设。另一方面，油气田开发可以助推生态建设。随着油气田企业的健康发展，特别是大型油气田的开发建设，势必会带动相关产业和地方经济的发展，增强地方经济实力和发展动力，加大环境保护和生态建设投入，为修复和改善当地的生态环境创造条件。

其次，企业是环境污染治理和生态修复的责任主体。新环境保护法确立了“损害担责”原则，规定“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任”。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》等4个配套办法，进一步强化了排污者的主体责任，明确了企业应承担的各项义务，制定了严格的监管处罚措施。

第三，油气田开发不能以牺牲环境为代价。油气田企业必须妥善处理油气田开发和环境保护与生态建设之间的关系，坚持油气田开发建设与生态环境保护同步进行，实现企业发展、环境保护与居民生活持续改善的和谐统一。

2 油气田企业面临的环境保护法治环境

改革开放以来，我国经济发展一枝独秀，取得了举世瞩目的巨大成就。同时，以牺牲资源环境为代价的经济发展模式，也给生态环境带来了严重伤害，我国正面临着前所未有的资源环境问题挑战。环境污染已经成为影响公众健康和经济可持续发展的突出问题。在全面推进依法治国的大背景下，油气田企业将面临极其苛刻的环保法治环境。

2.1 环境保护法律体系基本建立，管理制度日臻完善

建立完善了环境保护法律体系。目前我国涉及环境保护的法律约30部，行政法规约90部。基本建立起以宪法为根本，环境保护法为核心，环境保护专项法为主体，环境保护资源法和相关法为补充，环境保护行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章为支撑的比较完善的环境保护法律体系。

形成了环境管理配套制度。从国家立法和法治实践两个层面，我国已经建立起环境监测制度、环境影响评价制度、跨行政区域联合防治机制、防治污染设施“三同时”制度、重点污染物排放总量控制制度和区域限批制度、排污许可制度和生态保护红线等制度，基本形成了完备的环境管理制度体系。

2.2 政府环保责任加大，行政执法力度空前

强化政府责任，依法行政将成为常态。政府决策失误和环境监管不力，是环境问题的关键因素之一。有数据表明，近20年来我国近80%的重大环境污染事件与政府有关。环境问题不能完全通过市场解决，政府必须承担起环境管理的主体责任。地方政府依法承担着改善环境质量、加大财政投入、加强环境保护宣传和普及工作、做好突发环境事件应急准备、统筹城乡污染设施建设等具体职能。国家在实行环境保护目标责任制和考核评价制度的同时，确立了生态环境损害“终身追责”和“党政同责”责任追究制度，明确了违规发放行政许可等25种追责情形。责任终身追究制度的建立，必将形成倒逼机制，促进依法行政，行政审批和环保监管将更加严格规范。

强化环保部门监管处罚权，环保执法力度前所未有。新环境保护法赋予了环保部门按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等新的监管权力和手段。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》等4个配套办法的出台，规范了这些制度的适用范围、实施程序和督查方式，增强了法律的可操作性，为环保部门严厉打击环境违法行为提供了有力武器。从新法推行以来的环保法治实践来看，也充分证实了这一点。

2.3 企业违法成本显著提高，责任人入罪门槛大幅降低

一是行政处罚，企业难以承受之重。环境保护法及其4个配套办法，一以贯之地贯彻了“加大惩处力度”的思路。按日计罚制度从根本上消除了排污者在限期内“合法排污”的违法空间，企业违法排污不停，行政处罚就不止，处罚额度上不封顶。查封扣押、限制生产和停产整治等监管措施，更是让违法企业停工、限产、停产直至关闭成为现实可能。企业违法排污就会付出沉重代价，违法成本低、守法成本高的历史将一去不复返。

二是损害索赔，环境侵权面临天价赔偿。2015年2月通过的《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》，明确了环境侵权适用无过错责任原则。只要造成环境污染损害，不论污染者有无过错，都要承担侵权责任。同时规定，“被侵权人起诉请求污染者赔偿因污染造成的财产损失、人身损害以及为防止污染扩大、消除污染而采取必要措施所支出的合理费用的，人民法院应予支持。”重大环境污染事件面临天价索赔将不再是天方夜谭。

三是重典治污，企业管理者难辞其咎。在环境违法方面，企业主管人员和其他直接责任人员，可能承担经济、行政和刑事三种法律责任。“两高”《 关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》明确了“严重污染环境”的14项入刑标准和“后果特别严重”的11种情形，明显加大了企业负责人和直接责任人的处罚力度。比如，只要非法排放、倾倒、处置危险废物3吨以上，无论是否造成严重后果，都应认定为“严重污染环境”，可以判处三年以下有期徒刑。环境违法的入罪门槛已经大幅降低。

2.4 环境公益诉讼走上台前，公众利益不可侵犯

一方面，社会组织成为环保公益诉讼主体。近年来，我国不断完善公益诉讼相关法律，为环境公益诉讼铺平道路，主体资格不明不再是环保公益诉讼的门槛。据统计，基本符合条件的社会组织超过300家。环保公益诉讼主体资格的确认，将使企业环境违法行为处于社会组织的严密监督之下。

另一方面，检察机关公益诉讼突出生态环境案件。2015年7月1日，全国人大常委会决定授权最高人民检察院在部分地区开展环境公益诉讼改革试点。随后不久，《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》就已出台。检察机关提起行政公益诉讼，有利于遏制和纠正行政机关违法行使职权，以及行政不作为行为，促进依法行政，依法监管，大幅减少企业环境违法的机会和空间。

2.5 信息公开成为法定义务，公众环保意识逐步觉醒

新环境保护法确立了公众参与原则，增设“信息公开和公众参与”专章，赋予社会公众依法获取环境信息，参与和监督环境保护的权利。《企业事业单位环境信息公开办法》等4个配套办法秉承立法原意，将环境信息公开贯穿始终，环境信息公开已经成为政府和企业的法定义务。政府环境保护主管部门和重点排污单位，应当以规定的方式，依法公开有关环境信息、环境监测、主要污染物排放等信息。应当编制环境影响报告的建设项目，建设单位还要向可能受到影响的公众说明情况，征求意见。发现污染环境和破坏生态的违法行为，公民、法人和其他组织都有权向环境保护主管部门进行举报。随着社会公众环保意识的日益觉醒，全民参与环保监督的氛围正在形成。

3 依法治企的环保策略

依法治企已经成为油气田企业生存与发展的必然选择，环境保护是贯穿于油气田开发始终的重要任务。作为环境治理的责任主体，面对严苛的法治环境，油气田企业应当研究制定系统完善的环境保护策略。

3.1 培育和弘扬企业的法治精神

在全社会树立法治意识，是建设社会主义法治国家最艰难、最重要的任务之一。我国从来都不缺少法律，却比较缺乏对法律的信仰，一些领导干部还不习惯于用法治的方式解决问题。1985年以来,我国已制定实施了6个五年普法规划。30年全民普法,是我国法治宣传教育的一大壮举，极大地提高了公民的法律素质,增强了全社会的法治意识。油气田企业素有作风硬朗的优良传统，但也存在着为赶工期进度而超越程序、突破规则的行为习惯，未批先建、先建后批、先施工后合同等现象在油气田企业中还普遍存在。培育企业家的法治精神和企业的法治文化，让守法成为一种习惯，是一项十分重要而紧迫的任务。弘扬法治精神，推进依法治企，首先，要抓住领导干部这个“关键少数”，重点培养领导干部的法治意识和法治精神，坚持依法决策，合规经营，以上率下。其次，要强化各级管理人员法治思维和法治方式训练，形成用制度管人、按规矩办事的思维方式和行为习惯。第三，要加强全员法治宣传教育，以法治文化教化人，以规章制度规范人，形成全员遵纪守法的氛围和习惯。

3.2 建立完善企业环境保护管理体制机制

一是重构企业环保管理责任体系。环保工作涉及企业决策、生产建设、经营管理的方方面面，贯穿于油气田开发生产的全过程。有权必有责，油气田企业应当按照谁的业务谁负责、管生产必须管环保的原则，细化落实各单位、各部门、各岗位的环保责任，依法完善环保管理责任体系。

二是依法完善企业环保管理制度体系。建立规范完备的管理制度，是依法治企的必然要求，也是实现依法治企的重要基础。油气田企业应当深入研究油气田开发方面的各种法律，找出法律对企业环保的刚性约束和相关要求，并将其嵌入到企业管理制度之中，依法建立起完备的制度体系，规范企业管理行为，降低环保法律风险。

三是建立完善环保风险评估管控机制。定期进行环境保护风险梳理，找出潜在的各种风险点和风险源，列出环保风险清单，划分风险等级，制定风险管控措施，细化落实管理责任。建立环保风险预警体系，完善重大风险预案，形成全员全过程环保风险管控机制。

四是建立环保管理激励约束机制。没有考核就没有管理，没有激励约束就没有责任落实。将环保责任作为重要指标纳入单位、领导班子和个人的绩效管理考核体系，并将考核结果与单位评先、领导干部评价任用和个人绩效收入直接挂钩，才能形成有效的激励约束机制。

五是建立环保事故责任追究制度。有岗必有责，失职必追责。对违反国家法律和企业规章制度，违法决策，违章指挥，违规操作，造成生态环境责任事故的责任人员，要严格追责，从严处理，惩前毖后。

3.3 转变企业生产组织管理方式

在环保法治新常态下，未批先建，边施工边办理审批手续，“三同时”制度不落实等不符合法律规定和要求的生产组织管理方式必须彻底改变。企业应当从依法决策入手，建立完善依法决策机制，违法的事情不决策，违反程序的事情不决策，损害生态环境的事情不决策，“三同时”制度不落实的项目不决策。同时，要重点强化制度的执行，加强各级管理人员合法性、程序性等法治思维的培养，养成用制度管人、按规矩办事的习惯，使之成为知法守法用法的典范。

3.4 建立完善环境信息公开与舆情应对机制

企业发展受社会环境的影响和制约，也在一定程度上影响和改变着外部环境。油气田企业应当充分满足公众的环境知情权和参与权，妥善处理好企业管理与社会环境的关系。建立企业环境信息公开制度，定期公开应当依法公开的环境信息，有利于公众了解真相，建立社会信任基础。完善舆情应对机制，在出现突发环境事件时及时准确公开事实真相，有利于防止谣言散布和扩散，及时化解公众疑虑和社会恐慌。

3.5 建立依法维护企业合法权益机制

一是依法应对行政处罚。随着政府依法行政力度的不断加大，油气田企业面临行政处罚的风险越来越大。对于依法合规做出的行政处罚，企业应当不折不扣地执行。对于法律运用不当和程序违法的误罚、错罚，应当充分运用行政申诉、行政复议和行政诉讼等法律赋予的权利，依法维护企业的合法权益。企业依法维护自身的合法权益，也有利于推动政府依法行政，为企业创造更好的法治环境。

二是依法加强承包商管理。要依法处理好与承包商之间的环保责任划分。依法该由企业承担的环境责任，企业必须自行承担；依法该由承包商承担的环境责任，必须落实到承包商头上。要加强承包商生产施工全过程监管，有效防控承包商带来的环境事故和法律风险。

三是依法打击涉油违法犯罪行为。涉油案件不仅会扰乱油气田正常的生产秩序，带来重大的经济财产损失，还会造成油气泄漏等安全环保恶性事件。油气田企业应当运用法律武器主动维权，坚决打击各种涉油违法犯罪行为，严防偷盗和破坏造成的环境污染和侵权责任。

参考文献

[1] 周生贤. 坚决向污染宣战——写在 2014 年 “六· 五”世界环境日[J].环境污染与防治, 2014, 36(6): I0001-I0001.

[2] 徐扬, 孙仁斌. 中国实施“史上最严环保法” 开启依法治污新纪元[N]. 新华网, 2015: 01-04.

[3] 杨朝霞, 姚贝.“尴尬环保部”何以成为热词[J]. 中国改革, 2014, 002: 84-86.

[4] 徐霞. 围绕三大责任主体, 构建完善环境保护制度体系[N].中国环境报, 2014: 07-01.

[5] 刘晓星. 重拳打击违法行为——新《环境保护法》四个配套办法综合解读[N].中国环境报, 2015: 01-09.

[6] 李君如.没有法治意识就没有法治国家[N].人民日报, 2015: 3-27.

[7] 吴爱英.推动全社会树立法治意识[N].人民日报, 2014: 12-8.

[8] 宫承波, 黄晓云. 重大社会安全事件中的网络舆论及其引导[J].山东社会科学, 2011, 12: 34-38.

The Environmental Protection Legal Environment Faced by Oil and Gas Fields and Countermeasures

Tang Bo
(SINOPEC North China Oil and Gas Company, Zhengzhou 450006, Henan Province, China)

Running enterprises according to law is the basic requirement of comprehensively promoting the rule of law and the only way for enterprises to achieve sustained and healthy development. Environmental protection legal risk has become one of the major risks facing oil and gas f elds. The paper brief y analyzes the relationship between oil and gas f eld development and environmental protection, and dissects the new normal of environmental protection faced by oil and gas f elds from the f ve aspects of environmental protection legal system, government supervision, costs of breach, public interest litigation and public environmental awareness. It also lays out five measures to cope with the situation, including cultivating the spirit of running the enterprise according to law, developing an environmental protection management system, shifting production organization and management mode, providing access to environmental information and safeguarding the company’s legitimate rights and interests.

oil and gas f elds, environmental protection, legal environment, running enterprises according to law

2016-11-25。

唐波（1968—），男，四川省南充人。毕业于西南石油大学油藏工程专业，硕士。高级经济师，现任中国石化华北石油局、华北油气分公司副总法律顾问、企管（法律）处副处长。电子邮箱：tangbo905@163.com。