政治法治实现途径探析

文 潘胜军（中共四川省委党校，四川成都 610072）

政治法治实现途径探析

文 潘胜军（中共四川省委党校，四川成都 610072）

十九大报告指出，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。政治法治作为一个权力运作的政治架构或治理模式是政治发展的必然要求，也是政治文明的衡量标准之一，是实现社会主义民主政治的必由之路。要实现政治法治就要从维护宪法权威，推动宪法实施和监督；加强立法民主，建立良法体系；培育法治观念，提高公民主体意识和法治素养；推进依法治国，实行良法治理等方面着手，以建设一个民主、法治、公平、正义的现代治理模式。

政治法治 法治 民主立法 良法

十九大报告指出，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。特别提出全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。十分鲜明地表明我国国家治理的重大的方向性变化，就是要将政治治理明确为法治化治理，即政治法治。通过法治化的方式将坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来，推动我国政治发展进一步现代化，为国家长治久安奠定坚实基础。政治法治是政治文明的衡量标准之一，也是实现社会主义政治民主的必由之路，同时也是其必然的内在追求，离开法治谈政治文明和政治民主是行不通的。所谓政治法治，就是指依照最真实反映人民自由意志和利益的宪法以及以宪法为根本的整个法律体系规范公共权力运作的一种政治架构或治理模式。具体来说，政治法治包含以下四个方面的含义：一是法治必须体现人民意志与利益，以人为本是其终极价值取向；二是法治必须以宪法及以宪法为根本的法律体系为依据，宪法和法律是规范政治主体地位及其相互关系的根本依据；三是法治是一种政治架构和治理模式，体现制度性和稳定性；四是法治的最主要作用体现在它是规范公共权力运作、保证人民财产与安全的保障。法律已经成为现代社会规范权力运行、协调政治经济关系、解决各类矛盾与冲突的普遍性手段，在保障民主、尊重人权、保护人民财产与安全等方面起到至关重要的作用，从而有效地促进政治发展，保证公平与公正。

一、政治法治的现实意义

现代社会，在各国政治生活中法治已经是普遍意义上的价值取向，成为现实政治中一切先进国家和民族的共同选择，是当前最广泛、最成功的一种政治治理方式。

（一）政治法治是实现人民当家作主制度化和法律化的理性方式

是否通过以法律规范来保障人民当家作主、以制度来规范政治运作和发展是现代民主政治区别于古代政治的一个重大标志。中国古代有通过施行仁政获得政治认同的民本治道，但由于长期缺乏保障人民当家作主的制度化运作，仁政往往跟个别帝王将相的个人认知关系重大，这不仅造就了长期重视民本而忽视民主的价值偏颇，也在很大程度上导致了“一治一乱”、“一离一合”的循环往复。要想克服传统治国方式的不足，其首要措施就在于要建立和完善民主政治。民主政治下的政治不是把国家和天下寄托于一人、受制于一人的政治，而是以法律确立人民当家作主的地位并通过宪法和法律来构建稳固的政治架构以求长远发展、开万世太平的政治。考察当今世界政治现实就可以看到，这已经成为世界性的潮流。以法律来规范民主的运行、以民主来保障法律的执行是政治法治的应有之义。因此，民主政治高度重视宪法和法律在政制设定以及政治实践中的积极作用。宪法和法律对政治的基础作用在于，使各种政治活动依照既定的法律规范统一在国家体制下以理性有序的方式开展。就此而言，从政治组织的角度看，法治可谓执政党合法融入国家体制进而从国家层面获得执政权威的理性方式。民主与现代法治、制度形式是不可分的。民主是法治中的民主，法治是民主下的法治。或者说，依法治国是人民民主政治的制度形式和理性方式，也是坚持党的领导的最佳落实渠道，是现代民主政治下的安邦定国之道。

（二）政治法治是约束和规范政治权力，保障人权和公民权利的重要方法

规范政府权力合法合理实施、保障公民私人人身权利和财产权益是现代政治法治的一个基本要求，也是现代法治与古代法治的另一个关键区别。我国古代法家侧重于君主集权，正所谓“权断于主”、“治民一众”；现代法治则重在保障人权和公民权利、约束和规范政治权力。而在现代政治法治中，约束和规范政治权力与保障人权和公民权利，是依法治国的两个联系紧密的基本方面。使政治权力的享有和运行都有明确的法律依据，这说到底是为了保障人权和公民权利；而要保障人权和公民权利则必须约束和规范政治权力。从政治的角度看，近现代以来法治的崛起正始于对政治权力的属性和运行规律的深刻认知。对于社会的维持和存续而言，政治权力是必要的；然而，在不受规制的情况下，政治权力又是容易侵害人权、产生危害的。“绝对的权力产生绝对的腐败”。因此，政治权力必须受到约束和规范。政治权力受到约束和规范，这既是保障人权和公民权利的需要，在很大程度上也是政治权力在现代政治条件下获得“合法性”（legitimacy）和“合理性”（rationality）的需要。在政治现代化的语境中，法律是约束和规范政治权力的最主要方式，政治权力必须依法设置、合法存在、依法运行。在中国古代，由于皇帝都披着“君权神授”的外衣，是“天子”，因此其权力具有一种天然合法性，其正当性在几千年里很少遭受质疑；而且，尽管皇权一直受到道德劝诫，但对皇权的法律约束机制极不健全。对此，梁启超批评“法家最大缺点，在立法权不能正本清源”，谭嗣同也极端地批评“二千年来之政，秦政也”。民主政治以及现代法治的价值正在于克服传统统治之道在政制上的这一不足。民主政治在政制层面表现为政权为全体人民享有，在治理层面则具体表现为人权和公民权利受到法律保障，在这两个层面，法律对政治权力的约束和规范都显现出很强的政治意义。

（三）政治法治是促进社会有序稳定发展的有效途径

从历史上看，无论是先秦法家的“以法治国”，还是西方近代的“法律之治”，都与社会发展和国家富强休戚相关。春秋战国时期强盛的诸侯国，大多采用了“垂法而治”、“以法治国”的方略；秦国更是以此奖励耕战，最终统一了六国。近代西方各国依靠“法律之治”（rule of law）所确保的产权制度，有效地保障了工商农业的自由发展，直至在世界体系中成为强势的民族国家。古今中外的法治尽管在性质和内容上多有不同，但在促进社会客观发展这一点上，则具有较为明显的相通之处。就此而言，“依法治国”在中国现代化进程中被提升到基本治国方略的高度，在很大程度上既与中国近代落后挨打的屈辱历史相关，也与富强、民主、文明的现代化目标紧密联系在一起。从长远背景看，独立和富强是中国近代历史的重要使命，在当前发展尚不均衡的国际政治中，它们仍然是中国需要进一步巩固的基本方面。国富民强既是为了免遭欺凌，也是为了解决民生问题，满足人民日益增长的美好生活需要。从近期背景看，法治作为治国方略是在改革开放特别是社会主义市场经济体制改革之后提出的，这表明了法律与经济发展之间的内在关联。而在当今，我国从站起来、富起来向强起来的转变发展道路上，法治化的途径更显得特别迫切和特别重要。法律对于经济发展的重要作用在于，一方面，通过规范和制约政治权力来防止经济发展受到政治权力的不当乃至非法干扰；另一方面，为社会交往和经济发展提供稳定的预期和固定的规则形式，这正如马克思所说，“规则和秩序本身，对任何要摆脱单纯的偶然性或任意性而取得社会的固定性和独立性的生产方式来说，是一个必不可少的要素。这种规则和秩序，正好是一种生产方式的社会固定的形式，因而是它相对地摆脱了单纯偶然性和单纯任意性的形式。”［1］就法律与经济发展的联系而言，“依法治国”方略与“以经济建设为中心”、“发展这个党执政兴国的第一要务”实际上是息息相通的。总体而言，法律对于经济和社会发展的促进作用，在国际和国内层面都显现出相应的政治意义。

（四）政治法治是维护公民道德生活的必要条件

同样，从历史上看，无论是先秦法家的“以法治国”，还是西方近代的“法律之治”，最终都遭受到一定的道德批判。法家的严刑峻法、刻薄寡恩在中国社会被批评了几千年；“法律之治”下的西方社会后来也遭遇到“生活世界”受政治和经济过度渗透的现代性问题。无论是从历史还是从经验上看，法律通常并不能用来直接解决人的道德问题。道德源于人心向上的一种积极力量，虽然法律通过命令和制裁在一定程度上可以触动人心，也可以维护基本的社会伦理，但源于人心的积极力量并不能仅仅依靠外在法律的消极强制调动起来。不过，这并不意味着法治与道德生活毫不相关。其实，中国古代诸如设立政府是为了“全生”、“养性”、“全德”之类的政治智慧，早已蕴涵了在政治和法律体制下为人的道德生活存留广阔自主空间的想法。说到底，政治清明、社会发展、法律公正、权利保障，其实都是在为人的道德生活、为人的自由而全面发展创造条件。毕竟，能够在伦理意义上成为政治目标的只有人的道德生活本身。正如托克维尔所宣称的：“法律能够唤醒和指导人们心中模糊存在的爱国本能，而在把这种本能与思想、激情和日常习惯结合起来时，它就会成为一种自觉的和持久的感情。”［2］

现代法治在人的道德生活上显现其政治意义，主要在于通过约束和规范政治权力、促进社会秩序和发展、保障人权和公民权利来为培育公民责任和个人美德创造良好的外在条件，而不在于一味片面地立基于人性恶而 “以刑去刑”、“以杀去杀”。现代法治的立足点与其像很多学者所认为的那样归结为人性恶，不如归结为人类对于政治权力属性的科学认知。立足于人性恶的法治在很大程度上堵塞和弱化了人追求道德生活的可能，从而使得国家治理经常表现出治标不治本的效果。这一点屡见于古代和近代历史。而通过制约和规范政治权力来为人的道德生活创造条件，这才使得法治在目的论和价值论上具有了伦理意义和道德价值。就此而言，现代法治有望为政治和道德提供一种互为条件、相辅相成的合理机制，使社会朝一个更高的层次发展。

二、政治法治的实现途径

政治法治是保证党的领导、人民当家作主和依法治国三者辩证统一的基本方式，既是我国政治发展的基本路径也是我国政治发展的基本方向。实现政治法治是我国现代政治发展的必然目标，综合来说，实现政治法治的途径主要有以下几个方面。

（一）维护宪法权威，加强宪法实施和监督

“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。 ”［3］“建设社会主义法治，不把宪法放在一个核心的位置，就很难保证法制的统一性。”［4］“保证宪法的实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。”［5］依宪治国是人类政治文明不断发展、演进的重要成果，是政治文明和政治法治的高级形态，也是一个国家实行政治法治的重要标志，是法治政治建设的应有之义。树立宪法权威、加强宪法实施和监督是政治法治的根本所在。

宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。维护宪法权威首先要依据宪法坚持人民的主体地位，切实保障公民享有权利和履行义务。公民的基本权利和义务是宪法的核心内容，宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。因此，基于人民当家作主权利保障以及有限政府权力限制的宪法框架，构成现代政治治理的必需，也是依宪治国必须要做的。“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”［6］

维护宪法权威要坚决贯彻任何人任何组织都不能凌驾于宪法之上，对于违反宪法、损害宪法实施的行为一定要依法追究责任。“全国各族人民、一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”［7］依宪执政的应有之义就是所有人、所有组织都应该在宪法和法律的框架之内活动，不得违宪和违法。为保证宪法的权威，必须建立专业的机构来审查或监督宪法实施。要落实十九大报告指出的“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。依据法定程序对有关可能涉嫌违宪的相关行为和规定进行审查。

（二）加强立法民主，建立良法体系

依法治国是社会主义民主政治和法治政治的基本要求，也是政治文明的一个基本要求。完善的法律体系则是依法治国和依法执政的前提和基础——依法治国首先要有法，更要有“良法”，这就要求要有完善的法律体系。党的十九大报告明确提出，要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展，保障善治。”改革开放三十多年以来，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家在经济、政治、文化和社会生活的各个方面已经基本做到有法可依，但是在有些方面还存在明显缺陷。首先，随着我国政治经济文化的飞速发展，新生事物出现特别快，技术更新特别快，在一些涉及国计民生的方面还存在无法可依的情形。其次，一些旧有的法律法规已经不适合目前经济社会的发展需要，需要尽快做出修改。

建立完善的法律体系，还有一个条件不可或缺，就是民主立法。到目前为止，民主立法、公众参与立法仍然停留在起步阶段，是立法过程中的一种特例而不是常规。而在立法过程中，利益集团不正当的利益强势已经逐步显现在立法的过程中，造成立法效率低下。我国目前已经基本确立了市场经济的主体地位，利益多元化发展十分明显，公众要求参与立法表达自身利益的呼声也越来越强烈。如果在立法工作中不能反映这种社会要求，制定出来的法律不能反映多元利益的妥协和平衡，法律和社会就会脱节，法律施行的效率也会越来越差，其成本也会越来越高。逐步通过制度保障公民在立法过程中的参与权利，依法立法是进一步推进民主立法的根本之道，也是保证政治法治的重要条件。

（三）培育法治观念，提高公民主体意识和法治素养

实现真正的政治法治除了在制度形式上确立依宪治国体制、实行依宪执政、依法治国，推行立法民主、完善法律体系之外，还有一个不可或缺的因素就是公民自身法治素养的培养。不论是执法者还是民众，如果缺少法治观念，缺乏主体意识，没有一定的法治素养，就不能发育出完善的法治社会。公民意识主要指的是作为社会主义中国公民的主体意识，即当家作主的主人翁心理状态和行为自觉。公民意识的内容是非常丰富的，主要包括社会主义民主法治、自由平等、公平正义等意识与理念。我国历来缺乏法治传统，民众的公民主体意识也就很难发育完全。我国古代法家的“以法治国”“垂法而治”不是体现民主精神的法治观念，而是专制制度下把法律当成统治工具的一种思想体系。我国要从“人治”转向“法治”，没有法治观念，没有公民主体意识的自我培养，没有真正的法治精神的形成是不可能真正实现的。

培育法治观念，提升法治素养首先必须树立起法律的权威，树立起一种对法律的信仰。正如西方学者伯尔曼的一句名言：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”［8］“如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭；然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会获得诸神的保佑与赐福。 ”［9］亚里士多德也认为：“邦国虽有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能实现法治。”［10］这样一种信仰是所有人都必须树立和尊崇的，包括官吏和民众，是所有人，而不是少数人或者部分人。其次就是民众自我的主体意识要正确地表达和行使。一方面民众应有自己是主人的自我意识，应该意识到合法参与治理国家或管理社会事务是自我不可剥夺的权利；另一方面就是执法者要认识到执法是按照公意——即法律来行使管理的权力，而不是自己是主人，以法律作为工具来统治民众。目前来讲，我国在这两方面都欠缺，一方面是民众主人翁意识不够；另一方面是官员执法为民思想不够，仍然将自己看成是高高在上的“官老爷”。十九大报告指出，“加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”，这无疑为培育我国法治理念，增强公民主体意识和法治精神起到了积极作用。但是法治精神的培育、法治素养的提升是一个长期的过程。几千年专制下“人治”的影响不可能短时期内就消除，对此我们应有清醒的认识。

（四）推进依法治国，良法治理是根本

坚持依法治国其本质意义是在人民当家作主的前提下，管理国家或社会事务应该按照法律的要求，也就是权力的行使必须在法律的框架之内，而非是个别人的意志。按照十九大的部署：“积极稳妥地推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、法治化、程序化，保障人民依法通过各种途径和形成管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面”，特别强调“以良法促进发展、保障善治”，非常鲜明地突出了全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。我们需要明确的是依法治国的主体是人民群众，而不是政府或官员。依法治国是为了维护人民当家作主的地位，是为了保护人民充分行使当家作主的权利。“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”这就要求依法治国必须一切从人民利益出发，而不是利用法律来变相对民众实行统治或压迫，不是要形成“法律专制”或“法律独裁”。亚里士多德讲：“法治应该包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制订得良好的法律。”［11］因此依法治国必须追求“良法之治”，否则就会走向法治的反面，违背法治的初衷，而且人民群众也不会尊崇恶法。法律之所以被人们遵守，国家权力（包括对暴力的垄断）固然起了很大的作用，但是更深层次的还是在于法律本身就有其内在的人人应该遵守的道理。［12］只有有良法，才会有善治。那么良法从何而来呢？首先在于立法过程中多元主体参与立法。我国已经基本形成利益多元的社会体系，但是在改革过程中，作为转型国家的一个普遍特征就是利益集团类型的单一化，表现在主要由精英构成的利益集团垄断了绝大多数的政治和经济资源。正如学者孙立平指出的，当前中国特色利益集团的主要特征尤其表现为政治精英、经济精英和知识精英结盟的精英利益集团，这种特殊利益结盟集团天然地具有权利和资源的垄断性，并对其他新生的弱势利益集团具有宰制性理论，本能地遏制其他利益集团的正常成长。反映在立法过程中，就在于处于弱势利益集团的无法参与立法，他们的声音发不出来，他们的利益得不到体现和保护。这就造成现行一些法律无法保护占人口绝大多数人的利益。其根本解决办法仍是要加强立法民主，让大众参与立法，使他们的利益能得以保护。其二就是立法应该追求公平正义。“正义只有通过良好的法律才能实现”，“法是善和正义的艺术”，这些古老的法学格言和法的定义都表明法和公平正义是不可分的：法是实现公平正义的手段，法律的价值在于实现社会公平正义。法律既要促进和保障分配的公平正义，也要促进和保障诉讼的公平正义。法律和制度是社会公平正义的根本保证。在现阶段，维护和实现社会公平，关键是要通过建立和健全良法体系来促进以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障法律体系并使之得到切实贯彻执行，使各种社会矛盾和问题在有序的状态下不断得到调整和解决，确保发展和改革的顺利进行，进而使社会公平正义切实得到维护和实现。切实维护和落实宪法和法律规定的各项权利，保证全体社会成员都能够平等地享有受教育的权利、工作就业的权利、参与社会政治生活、自由发展的权利以及其他法律规定的权利，努力为社会公众提供均等的生存和发展机会。

“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，政治法治的实现更是一场深刻的革命，是一项长期而艰巨的使命，在新时代需要全社会共同参与、共同努力、积极进取，一定会取得良法善治的结果。

［1］马克思恩格斯全集（第 25 卷）［M］.北京：人民出版社，1959：894.

［2］［法］托克维尔.论美国的民主（上卷）［M］.董果良译，北京：商务印书馆，2013：116.

［3］［5］［6］［7］习近平.在首都各界纪念现行宪法公布实施 30周年大会上的讲话［N］.人民日报，2012-12-04.

［4］莫纪宏.要学会如何“依宪治国”［N］.学习时报，2013-05-02.

［8］［美］伯尔曼.法律与宗教［M］.梁治平译，北京：三联书店，1991：47.

［9］李龙.西方法学名著提要［M］.南昌：江西人民出版社，1999：23.

［10］［11］亚里士多德.政治学（中译本）［M］.北京：商务印书馆，1965：199.

［12］孙国平.社会主义法治论［M］.北京：法律出版社，2002：5.

D621 文献标志码：A

1008-6323（2017）06-0100-05

潘胜军，中共四川省委党校科社（政治学）教研部讲师。

2017-10-27

陈 琳