社区治理中的五种关系及其治理经验

文 刘玉东 贾志科（..南京市行政学院，江苏南京 0046）

社区治理中的五种关系及其治理经验

文 刘玉东1贾志科2（1.2.南京市行政学院，江苏南京 210046）

社区治理既是在需求压力下被动选择的结果，也是依据现实条件主动创新制度，推进组织建设，改革治理方式以满足社区需求的结果。从新中国建立至今60多年的经验表明，外部条件、组织基础、功能定位、制度保障和价值认知等主、客观因素从不同角度影响着社区治理。这些因素并不是孤立地发挥作用，而是在社会活动的过程中交互作用，共同推进社区建设。总结这些因素对社区治理的影响，对于把握社区改革的方向，采取合理的改革措施，提高社区治理的效益有着积极的镜鉴意义。

建构 组织 功能 国家治理

一般而言，城市社区作为人们聚居生活的社会单位，很少直接创造物质财富。社区治理对人财物等资源的需求，决定了社区必然是一个开放的组织体系，通过与外部环境的联系，获得各种支持以实现治理目标。正因为如此，社区建设必须适应经济社会的发展和体制条件，动员并整合各类治理主体的力量，最大限度地平衡并满足各种社区需求，实现相对最优的治理效益。

一、社区治理与社会条件的关系

从理论上来讲，社区治理必须借助外部条件并争取外部支持。从系统论的角度看，一个社会单元可以分为开放与封闭两种状态。开放的系统在同外部环境进行交换的过程中，呈现为输入和输出的状态，同时自身结构也不断地进行组建和破坏。［1］社区作为城市的组成单元也不例外。一个可以开展治理活动的社区系统，必然是与周围环境进行人员、资金、信息、服务等方面的资源交换的系统。虽然社区治理系统的开放性在任何历史时期都未中断过，但开放的程度和所依赖的社会条件却在不同时期、不同的地区有着很大的差别。

从历史经验来看，与计划体制的经济社会条件和管理方式相对应的社区治理的组织体系，是以政府与居委会间科层制的组织关系为基干，以层级式的行政管理为基本方式的社区治理体系。新中国建立初期，为了巩固政权、改造社会，国家废除了保甲制，逐步建立和完善了街居制和单位制并存的社区组织体系。政府对社区治理的基本方式和发展方向有决定权，并以国家垄断社区治理资源的配置等方式使居委会依附于政府。居委会既是国家赖以向社会提供公共产品和服务的社区组织，也是确保社区治理支持国家发展目标和政策落实最重要的组织载体，行政管理的治理特征非常突出。

与计划体制向市场体制的转变相适应，社区建设也由科层制的组织方式，向多元合作的组织形式和治理方式转变。概括来讲，市场体制下，社区治理体系的多元化依赖于三大机制的并存——“政府运作的国家机制或计划体制、由营利性的企业运作的市场机制、由非营利组织或者非政府组织运作的社会机制”［2］。各类社区治理主体有更多的机会和条件依赖不同的机制，获得治理资源并开展治理活动。首先，市场化改革使得具有市场交易特征的治理方式广泛地存在于社区中，市场主体比如物业公司、社区便利店等，依托于市场机制提供社区服务，成为社区组织体系的重要成员。其次，公民个体从“单位人”向“社会人”转变，获得了更多的自主活动的权利和愿望，不论是那些为社区生活自负其责的居民，还是那些为他者利益而开展志愿活动的人群，都可以依托于社会机制开展治理活动。最后，还有很多社区主体的治理行为介于市场和社会之间，也兼而有之地依托于市场和社会两种不同的机制。比如市场化改革对个人产权的确认，进一步衍生为居民在社区的物权利益。居民为维护这类利益，建立业主大会和业主委员会等具有民间互益性质的社区组织，共同承担一定的经济责任，购买物业服务，形成有组织的社区治理行为。还有一些民办非企业或个人在社区中公益性的治理行为，也会收取相对较低的费用，以便保证其治理活动的持续运行。即使作为传统社区组织的居委会，也会因自身的经济活动，以及经济自主能力的不同，而在具体的组织结构和功能形式上有所不同。当然，政府仍然是社区治理组织体系中的重要一员，并不是“去政府”的社区变革。

这些经验表明，社区建设的方向应与宏观层面的经济社会条件和政府管理体制的变迁相适应。怀特对“街角社会”的研究也佐证了这一点，他在分析中指出，“科纳维尔的问题不在于它没有组织，而在于它本身的社会组织未能与它周围社会的结构融为一体。”［3］由此可见，社区治理的组织体系及功能的建构，要重点解决社区治理的组织体系与周围的社会条件彼此融合的问题。一方面，前者应出于对外部条件的适应，进行结构和功能的变革。这种适应性变革可以是社区成员自发选择的结果，也可以是政府强制规范或引导的结果，比如一些地方政府参照本地的国民经济和社会发展规划纲要，同步制定社区建设与发展规划纲要，就是保证社区治理的组织和功能建构与经济社会条件变迁相契合的行之有效的经验。另一方面，前者应广泛地吸收和整合区域外的个体或组织参与到社区治理中来。尽管这些成员并不居住在社区，但仍可以通过为社区提供管理和服务项目，而成为社区治理组织体系中的一员。正因为如此，通过改革社区区域外的社会条件、行政机构的职能等方式，实现对社区治理组织体系及其功能的变革，也是一种有效的改革措施。

二、社区治理与社会需求的关系

建国后的历史表明，社会的变迁带动了社区需求的变化，并对社区组织的功能提出了不同的要求。当前的经济社会条件决定了社区建设必然要兼顾不同参与主体的需求和目标。概括来讲，就是兼顾政权建设、公共管理与公民权利三类基本的需求。

计划体制条件下的社区治理需求具有单一性，突出地体现为政权建设和公共管理的需求。社区行政性的组织体系及功能的局限性，主要体现在管理方式的僵化，以及提供的服务项目的有限性上。单位社区的排外性从整个社会的范围来看也有失公平。当然社区行政性的组织建构也有自己的优势，突出地表现在具有高效的整合和动员能力，有利于实现社区治理与党委和政府的社区需求之间保持高度的一致，也能够在不同历史阶段对应于政权建设和政策导向的改变，而普遍地实现治理功能的适应性调整，以便优先支持党和政府的工作需求。城市人民公社时期和文革时期的城市社区治理体系的特殊性，都体现了行政社区的这种应变能力。当然这种调整并不能改变行政管理方式在单一、僵化和限制个体自由等方面的问题。

市场化方向的政策调整改变了经济社会条件，每一个公民都可以更为自由地选择生活环境、社会服务以及维护其权利的方式。如果居民的需求始终是单一的、并与政府部门的注意力相吻合，那么行政管理的方式就是最有效、也最节省资源的治理形式，但很显然这种假设仅在计划体制的特定时期勉强适用。在现代城市中且不说政府无法直接应对越来越复杂的社区要求，而且也不愿再独立地承担管理社区全部事务的成本。即使政府愿意并且也能够包揽社区的管理事务，人们在现代社会日益成长的自主观念，也更倾向于接受可以自主参与或选择的治理方式。也就是说不论是从内容还是形式上讲，公民权利的保障都是社区治理组织体系及其功能变迁重要的需求压力和变革目标。

经验表明，当前城市社区建设的方向应兼顾三类基本的社区需求。第一、社区建设应符合国家政权建设的需要。现代国家的建设首先体现为国家的政权建设，要求政权在其辖区内有至高无上的政治影响力，确保国家意志能够渗透到社会生活的各层面和领域。建国初期，政权建设是社区组织体系建立的直接动因。今天社区治理的组织建设仍然要兼顾政权建设的需要，党和政府在社区治理中的领导地位不可动摇。第二、社区建设应符合国家公共管理的需要。现代国家建设要求政府的职能设置，能够有利于满足社会的公共需求，增进社会福祉。在今天尽管单位包揽社区事务的情形越来越少，但政府在社区治理中的作用仍不可或缺，社区组织如何与政府相配合从而更好地实现社区治理，合理地支持政府的工作，仍是社区组织及功能建构所要考虑的重要内容。第三、社区建设应符合增益居民权利的需要。现代国家建设要求政府的存在，能够有利于公民权利的实现。而公民权利的实现，不仅要在功能上满足公民的利益需求，也要体现在价值上的合理性，即保证公民能够以愿意的方式维护自己在社区的利益。因此社区必然要发展自治的组织体系以及相应的功能形式。

出于兼顾社区需求的考虑，社区建设必须重点解决政府、市场和社会主体在社区治理组织体系中的责、权、利的定位和保障的问题。社区治理体系不是分散个体的简单集合，而是一个权利明晰同时又利益共存的共同体。因此不同治理主体在实现自己的社区需求的同时，也要有为保证实现有效的监督和制衡：一方面，社区建设应重视巩固成员间的联系，提高合作效率。比如一些地方在市—区—街—社区各个层级上开发统一、规范的信息平台，虽然是一种技术层面上的进步，但在不同的治理主体间实现了资源整合、互补短长，促进了社区治理组织体系的合作共治；另一方面，每一类组织都有行为失当的可能，尤其是这类组织在利益分配方面具有较大影响力的情况下，如果没有有效的监督和制衡，难免出现恶性的排他行为，从而无法兼顾其他社区需求的实现。比如，目前社区物业管理方面的乱象，业主委员会成员的一些不当牟利的行为，尽管就发生在社区里，但政府或社区党委和居委会，很难依据现有的法规进行有力的监督和制约。也正因为如此，要求制定《社区物业管理法》和《社区业主委员会组织法》来强化这种监督和制约的呼声也越来越多。总体来讲，社区需求的多样化要求建立一个合作与制衡并存的共同体。

三、社区治理与组织基础的关系

社区治理体系中的核心组织是指街道党工委和办事处、社区党组织和居委会。这类组织彼此之间具有科层制特征的组织关系，也在一定程度上具备了科层制的工作效率，承担了社区绝大多数的公共管理和服务责任，并协调各类社区成员形成了社区的治理秩序。核心组织的改革不仅是社区组织体系及功能重构的重要内容，也是推动整个治理体系改革的依靠力量。

改革开放后基层党委和政府影响社区建设的裁量权得到扩大，街道职权改革成为社区治理的组织体系及其功能变革的重要路径。社区建设的法规政策明确规定社区党组织是社区治理的领导核心，同时按照党的组织原则，社区党组织又隶属于街道党工委的领导。从这样的逻辑上讲，街道党工委就有权领导社区建设。而社区治理所需的资金、物资等资源，多数情况下是通过街道工委和办事处这一级组织，才能够从政府输送到社区，因此街道办事处也是社区治理系统的重要组成部分。街道办事处同时又隶属于它的上一级的政治系统。因此，党政机构的改革完全有条件发生连锁作用，影响到社区治理的组织体系及其功能的变化。相关的经验主要表现在这几个方面：第一、贴近民生的行政职权的合理下沉有利于优化社区治理体系。基本的做法就是政府把与居民生活相关的公共职权和责任集中到基层行政单位。比如上海等地把政府为民服务的工作窗口集中开设在街道这一最基层的行政机构，强化街道解决社区问题的职权，对于提高社区治理的效益起到了积极作用。第二、强化居民对政府问责的组织建设有利于优化社区治理体系。社区的网格化管理以及12345市民热线等工作形式，促进了政府积极履行在社区的治理责任，也体现了现代政府建设的价值合理性。第三、削减街道职能或撤销街道的改革争议最大、难度也最大。比如一些地方削减街道的经济管理职能，甚至撤销街道办事处的做法，虽然以此促进社区自治的改革有其合理之处，但在政府系统内消化和解决街道职权转移的问题并不容易解决，因此即使有一些成功经验，也较少得到推广。第四、社会组织的建设是政府还权于社会的前提。社会组织有良好的治理能力是政府向社会转移治理责任的前提，而社会的成长需要一个渐进的培育过程，因此社区自治的组织体系的建设也不能一蹴而就。

社区党组织和居委会自身的变革也是社区建设的重要内容。居委会是在政府领导下建立的“非国家组织”，也是中国唯一个由宪法直接规定其作用的社会组织。改革开放后，以《城市居民委员会组织法》为主要代表的法律规范，确认了居委会的法人权利，扩大了居委会的职责范围和功能，肯定了居委会在整个社区治理组织体系中的枢纽和领导地位。市场体制下的这种职能定位，使居委会在一定程度上获得了经济自主的权利，也相应地提高了自治能力。社区党组织的社会功能也得到强化，一方面社区党组织延续了在社区治理中的核心地位，另一方面又通过“区域化党建”的组织建设，形成了以党的组织网络整合社会主体多元合作的组织网络。社区党组织和居委会合署办公的特点，决定了二者的变化不是孤立的，而是社区治理体系的领导核心在组织和功能上的变化。

经验表明，街道工委和办事处、社区党组织和居委会是社区治理的核心组织，从核心组织向更多的社会治理主体转移职能，是城市社区建设的发展方向。由于街道工委和办事处、社区党组织和居委会有条件依托自身的核心地位，影响每位成员的治理行为的变化，因此如何依托核心组织的变革，逐步建立新的组织和功能形式，淘汰旧的组织和功能形式，是社区治理组织体系及功能变革所要解决的重点问题。这是一个相辅相承的互动过程，一方面，核心组织的变革是社区组织及功能建构的重要内容，并且能够以自身的变革带动多元治理主体的变革，另一方面，多元治理主体的变革也会支持核心组织的变革，从而共同实现社区治理组织体系的重构。因此政府、社区党组织和居委会应当依据对“多元”主体的治理功能的需求，而采取不同的扶持或合作的措施。政府越急于发展、对满足社区需求贡献较大的社会组织，越应该优先得到扶持，同时也被更严格地监督和管理，反之则应减少这种扶持和监管的力度。比如，个人志愿参与的社区小型社团，活动形式灵活多样，能够带动各种社区主体的参与合作，改善服务主体与服务受益者之间的关系，形成积极的社区氛围，增强人们的认同感和社会信任的水平。对这类组织可以通过降低登记的门槛、简化准入程序等方法放松管制，促进其自由发展。而对于人员素质高、活动能力强、辐射范围大的社区专业社会组织，则应给予更大的扶持力度，通过税收优惠、财政贷款、购买服务、提供场地、项目补贴等方式，保证这类组织的生存和发展。同时由于政府为其支出的财务等方面的资源，可能会带来很大的利益，因此相应的严管也势在必行。虽然归根结底来讲，社会组织的成长是减少社区治理体系科层制的管理特征，增加社会合作治理的组织基础，但社会组织的建设仍然离不开核心组织的扶持和引导。因此，如何定位街道工委和办事处、社区党组织和居委会的职责和履职方式，仍是重构社区治理的组织体系及功能的关键问题。

四、社区治理与治理资源的关系

社区治理的组织体系是治理主体在制度约束下，在获取和利用资源实现治理功能的过程中相互联系起来的系统。制度环境与资源条件是社区治理体系所要依赖的两大基本要素。制度的有效性也要有相应的资源配置关系予以支持和保障。

法律和政策是社区建设的制度依据，也是社区治理活动必须遵守的基本规则。1949年新中国建立后，民众自发地订立社会合作规则的情况日益减少，虽然改革开放后社会自主合作的能力得到增强，但能够普遍起到约束和引导作用的规则，还是带有政权背景的法律和政策。从制度的约束力以及制度创制中的人为因素来看，也可以说社区的组织体系及功能是以制度创制为手段而主动建构的结果，因此改革这个组织体系也要从修订这些制度规范入手。目前《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》、《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》等法规政策，是规范社区治理组织体系以及相应的治理功能的制度形式。重构社区治理体系也要从修订法律政策入手，重新建立规范主体的责任、权利、行为方式和互动关系等组织建构方面的内容。

现实的治理活动又必须依赖于治理资源的有效配置和利用，因此制度在设定社区治理组织体系及其功能的同时，必须对相应的资源配置条件做出规范。如同生物群体的聚居要依赖一定的自然资源一样，社区有组织地提供公共产品和服务，也要依赖一定的资源条件。从历史的角度来看，计划体制与市场体制在社会资源配置方式上的差异，决定了社区治理活动的参与者，从单一的获取和利用资源的方式，向多元的获取和利用资源的方式转变。社区治理的组织体系也与之相对应，实现了从单一的行政特征，向多元合作的特征转变。这是一个基本的趋势。而从具体的社区建设来看，资源配置的可控性又为制度选择和相应的组织建构提供了很多可能性。治理资源在进入人们的视野的那一刻起，就可以抽象化为“符号物质”［4］（如资金）它的价值就是可以估量、可以交换的。比如一些地方通过提高社工薪酬待遇，改善社区工作者队伍的做法，就是以资源配置条件的优化，改善社区治理的组织体系及其功能的行之有效的改革措施。由此可见，为了实现制度目标与组织建构的结果保持一致，也必须实现资源配置的条件与组织建构的需求保持一致。

经验表明，城市社区建设的方向不仅是制度设定的理想目标，也应是在资源配置条件允许的前提下可以实现的目标。制度的规范性和资源的可控性，决定了如何实现治理资源的配置关系，能够支持制度目标的实现，是社区治理的组织体系及功能建构所应关注的重点问题。抽象的讲，解决这个问题的过程，可以概括为一个循环往复的逻辑（如图）。

图1

在这个逻辑中，制度的创新改变了资源配置关系和人的行为方式，人们新的互动和合作关系实现了社区治理组织体系及其功能的重构，对社区治理体系及功能的评价，又是新一轮制度创新的起点。这个逻辑从现实的经验层面来看就更为清晰，比如目前各地普遍开始推行的政府购买公共服务的政策，是重塑社区治理组织体系的一种制度创新。这类制度在肯定社会组织、市场组织在社区治理中的作用的同时，也做出了实现治理资源“下沉”的规定，用“政府购买服务”、“以钱养事”的方式确保政府对社会组织、市场组织的扶持；在规定政府要将部分事权和财力转移给社区组织的同时，也规定了“费随事转”的方式保证社会组织有能力承担相应的治理责任。因此，如何保证人财物等治理资源的配置，支持制度目标的实现，仍是重构社区治理的组织体系及功能的关键问题。

五、社区治理与现代化的关系

社区治理是在一个开放的空间内完成的，因此社区建设过程中所包含的现代化因素，不可避免地会外溢到社区之外的社会领域、政府领域，推动现代政府、现代社会、以至于现代国家的成长。因此从更宽广的视野来看，社区的组织和功能建构不仅要顺应国家现代化建设的历史趋势，也会贡献于国家治理体系和治理能力现代化的建设。

改革开放以来城市社区建设是国家治理现代化建设的重要组成部分。从社会建设的角度来看，社会现代性成长的标志是人的现代化，以及符合人的现代化的社会结构和社会制度。社区治理的组织体系及其治理功能的三大转变——由“身份依赖”向“契约依赖”转变、由“行政化”向“社会化”和“专业化”转变、由“机械合作”向“有机合作”转变——表明并且有助于社会身份、社会行为和社会结构的现代化变革，推动了中国社会的现代化进程。从政府建设的角度来看，政府现代性成长的标志是政府在多大程度上实现了“民有、民治、民享”的应有之义。政府在社区治理中定位的三大变化——政府治理角色从被依附的角色向扶持者的角色转变、政府治理方式从行政管理向引导多元合作治理转变、政府职能调整与党强化社会功能同步推进，实现执政党与政府的治理功能的转变——表明并且有助于公共权力运行方式、公共责任定位和党政关系的现代化转变，推动了政府建设的现代化变革。这些变革在弥合政府和社会分歧的同时，也从政府和社会两个方面同时推进了国家治理体系和治理能力的现代化建设。

经验表明，社区治理的现代化是国家治理现代化的重要内容，因此城市社区建设的发展方向，要符合国家治理现代化的总体需求。十八届三中全会在提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标的同时，也强调实现这一目标“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”［5］。在社区的治理实践中，不论是政府、市场还是社会角色的社区成员，每类主体都有其治理责任和权利；不论是行政手段、市场机制还是社会合作，每种功能方式都有其适用的范围。社区建设如果要符合“系统性、整体性、协同性”的改革要求，就必须实现对不同主体的分歧进行弥合，促使不同治理主体在分工合作中取长补短，最大限度地取得治理效益。因此社区建设的措施，一方面要有助于提高每个社区成员的结社能力、合作能力，有助于社区成员能够以自主选择、自愿合作、自我负责的方式，承担部分过去由政府承担的治理责任；另一方面，要有利于提高公民对政府履责情况的监督和问责，有利于实现政府还权、还责于社会的价值目标。此外，当前尤其要重视党的社会功能在当前社区建设中的作用，“区域化党建”的党组织建设既是社区治理组织体系重构的重要内容，也是确保改革顺利进行的组织基础。总体来讲，如何保证社区治理体系顺应于国家治理现代化的发展趋势，实现社会自治的有序推进和国家管理权力的有序退出，仍是重构社区治理的组织体系及功能的关键问题。

六、结 语

从历史经验上看，社区建设的过程是一个自发变革和主动变革辨证统一的过程，外部条件、功能定位、组织基础、制度保障和价值诉求等因素都对社区建设产生一定的影响，而且这种影响具有一定的规律性。这种规律性对推进社区建设也有所启示：从与外部条件的关系看，社区建设应与外部的经济社会条件相适应，既能吸收更多的成员参与社区治理，也能将治理效益回馈于外部环境；从功能定位来看，社区建设要保证国家意志落实到底、公共管理和服务横向到边、个体权益得到有效保障的组织网络；从组织基础来看，街道工委和办事处以及社区党组织和居委会是社区治理体系的组织核心，也是推动社区建设的依靠力量。核心组织在职能结构上的差异，是形成不同社区治理模式的重要标志；从制度定位的角度看，制度所规范下的社区治理的组织体系，要想发挥切实有效的治理功能，必须有相应的治理资源配置条件为保障；从发展的当代价值来看，社区建设既要与国家的现代化发展相契合，也要通过自身的建设促进国家治理的现代化转型。这些因素对社区治理的影响，也决定了社区改革的有效措施必须兼具功能上的有效性、价值上的合理性和现实的可行性。

［1］贝塔朗菲.普通系统理论的历史和现状［J］.国外社会社科，1987（02）.

［2］邓大松，向运华.社会保障问题研究——和谐社会构建与社会保障国际论坛［M］.北京：人民出版社，2009：571.

［3］威廉·福特·怀特.街角社会——一个意大利人贫民社区的社会结构［M］.黄育馥译，北京：商务印书馆，1994：312.

［4］林南.社会资本——关于社会结构与行动的理论［M］.张磊译，上海：上海人民出版社，2005：32.

［5］中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［Z］.2013-11-12.

D669.3 文献标志码：A

1008-6323（2017）06-0031-06

1.刘玉东，中共南京市委党校、南京市行政学院副教授，教研部主任；2.贾志科，河北大学政法学院副教授。

2017-10-25

江苏省社会科学基金项目（项目编号：16DJB004）

曹丽娟