论机构编制管理优化的几个维度

文 江 渝 周 丽 （..中共四川省委党校，四川成都 6007）

论机构编制管理优化的几个维度

文 江 渝1周 丽2（1.2.中共四川省委党校，四川成都 610072）

随着“四个全面”战略的深入推进，我国机构编制管理的环境已开始发生重大变化。新起点上的新体制建设，不可避免地产生了新的用编“扩展”需求，机构编制将在一定时期内面临总量控制与发展和改革用编需求的供需矛盾。机构编制亟待通过相应的管理创新，来优化其体制资源配置，以适应新一轮的改革与开放、全面小康建设等战略的实施。 其中，化解机构编制中“控”与“扩”、“破”与“立”、“虚”与“实”的矛盾，已成为其管理优化的关键维度。

机构编制 管理创新 优化路径

机构编制管理的初衷就是严控国家体制资源配置总量的红线，优化国家治理资源，推进国家治理体系和能力的现代化。机构编制管理的基本目标，就是要恪守党的十八届三中全会以来各项改革所涉及体制的总量控制，即各级党政机关行政编制总量不得突破，中央批准的各类专项编制总量不得突破，事业编制总量不得突破，守好财政供养人员的前置关口，财政供养人员数量只减不增的政策红线，防止新一轮改革重陷“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。目前，经过本轮行政审批制度的改革、地方服务型政府的建设、清理“吃空饷”等政府治理的一系列组合拳的实施，从总体上看，机构编制管理已初步解决了机构设置过多、编制管理失控、人员膨胀等顽症，在机构编制管理工作上取得了显著的成绩，总量的红线被牢牢地把控住了。但我们也必须看到，在其基本目标达到的同时，随着经济和社会发展，以及社会治理、深化改革、服务升级、法治建设领域不断变化，机构编制管理的环境已开始发生重大变化。新的体制建设不可避免地产生了新的用编“扩展”需求，机构编制管理将在一定时期内面临总量控制与发展和改革用编需求的供需矛盾。机构编制亟待通过相应的管理创新来优化其资源配置，来适应新一轮的改革与开放、全面小康建设等战略的实施。机构编制管理中“控”与“扩”的矛盾、“破”与“立”的矛盾、“虚”与“实”矛盾的化解，已成为其管理优化的关键维度。探索这些矛盾的化解方式，其重要性是不言而喻的。

一、机构编制管理的 “控”与“扩”

矛盾化解的路径之一：推进机构编制管理的“量控”向“能扩”的转变。

如何在编制总量不再增加的情况下，化解“控”与“扩”的矛盾？机构编制管理的“控”是以量作为基本条件和约束的尺度，而机构的功能是寓于质与量之统一中的。因此，量的“扩”可通过“质的内涵式扩展”来实现量的“能扩”。传统机构编制管理侧重于与职能匹配的量。如“发展一个产业即建立一个管理机构”。而走“能扩”的路径，就是机构编制系统从增加编制以解决所需领域设置机构和核定编制的管理方式，到新增一项职能主要通过原有体系和机制的重新整合来履职，使机构编制管理从“常做加法，少做减法”模式向“加法与减法并重”的模式转变。这就需要机构编制系统注重统筹管理、“质的内涵的扩展”等来解决“量控”的问题。质的内涵的扩展主要可通过内部挖潜、动态管理创新等组合拳来实现。

第一，内部挖潜，实现机构职能的“能扩”。在严控编制总量的前提下，创新机构编制管理方式，化解机构编制数量“扩张式增长”的问题，不只是少批准设立机构、少新增编制、少核定领导职数等，而且要着眼降低财政供养人员成本和提高体制机制运行效能，采取内部挖潜力的办法，在总量内优化机构编制资源配置，破解“有的系统或领域编制富余”与“有的系统或领域编制紧缺”的结构性问题，以期实现编制总量和财政供养人员数量只减不增的目标。

其可选择路径有：一是新设机构坚持撤一建一、撤多建一。严控机构总量，一般不新设机构，部门确因工作需要申请新设机构的，也要遵循撤一建一或撤多建一的原则，在撤销和整合现有机构基础上组建。对于一些确需新设机构且难以立即撤并现有机构的特殊情况，采用“先建后撤”的办法，在批准设立机构的同时，明确部门在一定时期内对现有机构进行整合精简，确保机构总量不突破。二是在办理调整事项时按一定标准核减编制。要求在办理机构撤一建一、更名、挂牌、调剂编制等调整事项时，区分不同情况，按一定比例核减编制。对于机构编制总量大、有精简空间，以及现有机构存在重复设置、任务不饱满的部门，加大核减力度。三是新增编制需求主要通过存量调剂解决。部门因新增任务提出的增编需求，原则上在部门现有编制总量内调剂解决，若垂直管理部门直属事业单位难以调剂的，可以从本系统所属事业单位中调剂；对于中央有明确要求确需增编而部门事业编制总量较小、难以调剂的，主动与部门协商通过跨部门调剂。四是提高编制受理的门槛。在对部门申请事业单位编制调整事项时，事先对所属事业单位编制使用情况进行评估，对不按规定进行评估或经评估不符合办理要求的，不予办理。五是对于事业单位内部挖潜充分，主动优化结构、撤并减少机构的，可少减或不减编制。在新增职能和新增编制需求不能通过政府购买服务等方式解决时，应灵活审慎地运用“控制、调整、改革、撤销、合并、划转”等方法，调整设置相关机构，合理调整相关职能职责，优化配置编制资源，在严控总量的政策红线下实现“严守”和“有为”的有机统一。六是着力创新职能机制，通过创新实现管住管好。推行“以钱养事”的新机制，尽量采用政府购买服务的方式提供公益性社会服务，变“养人”为“养事”，从体制上消除机构臃肿的弊端。七是加强基层和基础建设，通过提高工作效率实现管好用好编制。抓基层：即在干部配备、力量充实、业务培训、管理条件改善等方面把问题解决好，不断增强基层工作的实力。抓基础：即要按照中央确定的“改革——管理——法制化”的要求，做好抓基础、管长远的事情，如加强机构编制信息化建设、推进实名制管理，围绕提升机构编制系统干部素质，不断加大培训力度、尽快适应发展需要等等，都是要花大力气抓好的事情。

第二，机构编制系统实行动态化管理机制。一般情况下，在不同的历史时期，国家对经济社会发展都有不同的要求。现有的不少机构都是在特定的时期、为特定时期的经济社会发展服务而设置的。随着经济社会的发展，许多机构越来越不适应发展的问题就凸现出来，有些单位已经有名无实，必须进行动态调整。任何事物都不可能一成不变，没有动态的管理也就难以“能扩”来实现有效的“量控”。这就需要统筹考虑总量控制与保障经济社会发展和体制改革用编需求，打破机构编制“终身制”的传统管理机制，建立“严控总量、动态调整、增减适度、用活存量”的动态化管理机制。

其可选择路径有：一是机构编制管理按照服务改革与发展、促进政府职能转变的要求，进一步完善控制总量、盘活存量、优化结构、动态调整的机制和办法，有减有增，着力解决涉及改革发展稳定大局的机构编制问题。运用动态调整机制，通过盘活存量实现管好用好编制；坚持总量控制，带编调整，在严格报批程序的基础上，对确需加强的工作实行跨部门调剂，重在充实经济社会发展迫切需要加强的重点领域，充实基层和一线；积极探索在系统内和系统间进行人员编制的合理划转调整，想办法缓解严控机构编制与现实需要之间的矛盾、人浮于事与人手不足的矛盾、人才紧缺与人才资源浪费的矛盾。二是优化编制资源配置，让有限的编制资源跨系统、跨部门、跨层级合理流动，有效化解总量控制与“发展和改革需求”之间的供需矛盾。有效解决“空编不用”和“无编可用”的矛盾，如：安徽省推出的“事业编制周转池”制度，盘活闲置存量资源，提高编制使用效益，在不新增事业编制的同时，有效保障了公益服务需求，实现了机构编制“瘦身”和“健身”相结合。［1］“事业编制周转池”制度借鉴了银行业“金融存贷”基本原理，通过将编制所有权与使用权分离，在不改变各事业单位编制数和“所有权”的前提下，把长期不能发挥使用效益的空编集中起来建立“周转池”；为确保总量可控，只在全省空编中确定一定比例作为周转池规模，用来向急需行业定向定量投放。其核心是，依托机构编制大数据平台的精细化管理，在不调整编制数的情况下，通过统筹全省闲置空编，实现空编资源的“二次配置、一次使用”，增加公共服务等刚需行业的人员编制供给。

二、机构编制管理的“破”与“立”

矛盾化解的路径之二：机构编制管理如何实现改革的“破”向法治的“立规”转变。

从治理机理上看，推进国家治理体系和能力的现代化是机构编制管理的长远目标。机构编制管理也承担着破除既有的体制机制弊病与完善体制机制的重要任务。因此，在新形势下，机构编制管理既要着眼于破除制约国家治理体系和治理能力现代化的体制机制弊病，又需将体制机制建设作为“立”的主线，为国家治理体系和治理能力现代化提供体制机制支撑。首先，从体制机制来看，机构编制管理既要破除改革开放以来各领域体制改革不尽完善导致的体制机制弊病，又要处理机构编制管理法治化滞后导致的体制机制问题，更要破除束缚经济社会发展新常态的体制机制障碍。同时，在破除这些体制机制弊病的过程中，要妥善化解各种改革阻力。其次，从实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标来说，在宏观层面，政治、经济、社会、司法、生态文明以及党的体制机制改革，构成国家治理体系建设的重要组成部分，需要机构编制管理系统落实好国家的改革顶层设计；在中观层面，市场监管、行政执法、行政审批制度、纪检、科技、文化、医疗卫生、事业单位分类改革等若干领域的体制机制改革，也需要机构编制管理者创造性地把国家的改革举措与地方实际结合起来，因地制宜地完善相关领域体制机制建设；在微观层面，体制机制改革中涉及的机构调整设置、职能职责调整、编制资源配置等，都是严控总量政策红线下机构编制管理的挑战。

从改革实践来看，“破”与“立”是体制机制改革中对立统一的常见状态。全面深化改革和全面依法治国战略布局中每一项体制机制改革任务，都涉及破与立的辩证关系，考验着机构编制系统正确处理“破”与“立”之关系的能力，特别是考验着“破中有立”的能力。在改革的背景下，一方面，机构编制管理者应转变被动接受改革设定“破”和“立”目标任务的思维和工作方式，紧扣国家相关领域、相关系统体制机制改革的顶层设计，紧密结合体制机制顺畅运行实际，着眼长远、主动作为，在破解体制机制弊病和完善体制机制过程中建设性地贡献机构编制管理者擅长体制机制建设的经验和智慧。另一方面，要把握体制机制改革的整体性、系统性和协同性，重视破与立的衔接，妥善化解体制机制建设中遇到的阻力，为完善相关领域、相关系统的体制机制提供建设性的、可行的改革方案或政策建议，积极推进体制机制建设。这种“主动建构”的目的，是让新的管理体制和运行机制一经建立就能有序、顺畅地运转，避免新的管理体制和运行机制建立后出现反复调整。

“破”与“立”的重点，在于破解体制障碍，统筹重点领域改革攻坚。坚定不移地把重点领域改革推向深入，进一步调整完善相关体制机制，着力解决制约发展的突出矛盾和问题。其可选择路径有：一是按照中央的统一部署，迅速推进机关内设机构改革和精简人员编制工作，本着职责体系与机构设置有机统一的原则，进一步优化整合内设机构，科学规范职能，合理设置机构，推进流程再造，建立权责一致、分工合理、执行顺畅的行政机关内部管理机制。二是大力精减行政和事业编制，将各级机关精简出的人员编制，充实到基层和重点领域，最大限度地把有限的机构编制资源用在“刀刃”上；深入推进机构编制管理、行政审批、人事薪酬制度等改革工作，在整合相关职能和控制机构编制总量的前提下，探索赋予改革实验区内设机构自主权，适应进一步发展需要，激发经济和社会的活力。三是持续推进重点改革。在全面深化改革中，积极推进司法体制改革和群团部门的改革，优化资源配置，理顺工作职能，着力形成既有利于工作，又各具特点的工作格局；做好省以下环保机构检测监察执法垂直管理体制改革工作，理顺环保体制机制。

“破”和“立”的统一，还涉及“常规管理”与“深化改革”的关系的处理。自全面深化改革序幕开启以来，随着常规管理职能和体制改革职能逐步强化，编制资源配置合理与否，机构设置规范与否，体制改革成功与否，直接关系到全面深化改革和全面依法治国中若干体制改革目标的实现。因此，机构编制管理系统要正确把握和处理常规管理与体制改革的关系，实现“常规管理”与“推进改革”协同并进。首先在机构编制常规管理上，应在严控总量的政策底线下实现存量编制资源的优化配置、编制结构的适度调整、消化超编与控编减编的有效推进。其可选择路径有：一是在职能职责调整中优化配置行政机构和事业机构职能职责；二是在规范化的前提下实现机构设置科学论证和规范设置的有机统一；三是在运用大数据技术的前提下推进机构编制管理思维和管理方式逐步走向数据化。其次，深化机构改革，完善体制机制建设。其可选择路径有：一是在体制改革上，在全面深化改革和全面依法治国布局中统筹推进各项体制改革任务；二是在改革的“破”与“立”中妥善化解各种改革阻力，消除体制机制弊病，完善体制机制建设；三是在有效履行体制改革职能的前提下，加强机构编制系统自身的体制机制建设，优化内部组织结构和职能配置，完善内部运行机制，为推进改革奠定良好的体制、机制和职能基础。

“立”的落脚点是制度建设和法治化。法治建设和依法行政是现代国家建构的基本取向，也是机构编制管理的基本依归。原来以行政为主导的机构编制管理方式已经不适应依法行政和机构编制管理的新要求。在法治化层面，机构编制管理法治化滞后与全面依法治国关于“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”［2］的要求不适应。具体表现为，国家和地方层面针对机构编制管理立法极少，机构编制管理的法律依据欠缺，机构编制审批管理较多依靠国家和地方层面的政策依据；机构编制管理“一支笔审批制度”属于规范性政策范畴，法律刚性约束不足，机构编制管理实践中“讨价还价的博弈空间较大”和“自由裁量空间较大”的问题突出；机构编制管理责任追究的法律依据不足，领导干部或上级部门干预机构编制事项，擅自核定编制，超编进入和超职数配备领导干部等问题时有发生。解决这些不够规范的粗放式管理问题，已成为推进机构编制管理法治化的逻辑起点。机构编制管理的“立”应围绕全面依法治国关于“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”的部署，既推进国家层面的机构编制立法，又推进地方层面的机构编制立法；既推进机构编制审批管理的立法，又推进机构编制责任追究的立法。从而逐步健全机构编制管理法律体系，尽可能减少机构编制管理中的自由裁量空间。同时，在机构编制管理中运用法治思维，既严格遵循法律依据研究机构编制事项，又灵活审慎地做好根据新兴职能拓展需求且暂不具备法律依据的机构编制事项，更要引导各级机关事业单位逐步形成机构编制“法律红线不能触碰，政策底线不能逾越”的思想，真正树立机构编制管理的法治权威性和严肃性。

三、机构编制管理的“虚”与“实”

矛盾化解的路径之三：机构编制体系如何从上而下，使管理过程由“虚”向“实”的转变。

机构编制管理作为我国深化改革开放，推动国家治理体系和能力现代化的重要工具，其成效由管理理念、制度和技术三个层面决定。管理理念指支撑管理运作的价值观念、致思模式等，决定着行为的路径选择以及行为动力的思想要素，在管理运作上属于“虚”的方法论及原则层面的东西。制度是要求共同遵守的办事规程和行为准则，主要包含法律、法规及配套的各类规章及条例，起着对管理的规范及保障作用。管理若没有制度的配合，则不可能得到切实、具体的贯彻落实，并且还可能流于形式。管理技术是指管理者为实现一定的管理目标而创造、掌握、运用的各种工具性、实践性的方法体系的统称。技术层面处于最下层，是机构编制管理的基础，为理念和制度落地提供相应的平台支撑，使制度运行具体化。就管理的运作机制而言，理念处于最上层，为管理运作提供方向的导引和动力支撑。制度层面处于中层，承上启下，起着把理念变成行为的保障功能以及固化技术平台的作用。技术层面有着易启动、探路和软化上层的作用特点，但又受制于制度层和理念层面。

机构编制管理从运行机制上看，是一个“自上而下”逐渐具体化的过程。也是对机构体系控制与约束由“虚”到“实”的技术化过程。一般而言，管理的变革多起于理念的更新，但需要配套的制度体系支撑和完备的技术平台跟进，才能落地生根。若管理运作仅停留在“理念”和“制度”层面，则会使管理过于“虚”化，使管理出现“空转”现象。良好治理一定是“自上而下”由抽象到具体的建构过程。这里需要强调的是，在当前机构编制管理体系中，在管理层上位——制度相对固定的条件下，处于下层的技术创新就尤为重要。也就是当前化解总量控制与发展和改革用编需求的供需矛盾，最应该重视底层技术和方法的创新。在当代中国机构编制体系的管理创新活动中，有计划、有步骤地研究、创造、运用新的技能、技艺工具和方法是其中更为重要的内容。为了更好地应对复杂多元、变动不居的行政环境，政府不仅需要在管理理念层面、管理制度层面进行创新，而且应该更加重视对管理技术予以优化和完善。以技术禀性的“实”来弥补和扩展制度和理念上“虚”的不足，应该是当前机构编制管理创新的重要方向。技术平台的“实”不仅使科学的量化管理成为可能，而且在标准化、透明化等方面会给制度层面提供强有力的支撑。技术层面的“互联网+大数据”与智能化就是我们首推的技术创新之举。现有的共识是，“互联网+大数据”与智能化在推动国家治理，或政府治理体系和能力现代化进程中作用巨大、前景广阔。政府作为大数据库最大的拥有者，将大数据作为一种控制治理的手段，是现代政府治理各类事务的一种重要形式。

“互联网+”和大数据技术作为新兴产业技术，为提高机构编制管理信息化水平提供了技术支撑。为此，当前应与时俱进，抓住大数据产业技术发展的重大机遇，培养和运用大数据思维，推进机构编制管理方式由实名制管理向大数据管理转变。机构编制在技术创新中，应充分运用大数据技术和云计算技术，建立实名制数据、空编数据、超编数据、领导干部数据、“三定规定”数据等若干子项目，与党委、政府、人大、政协、群团、司法以及事业单位系统等若干子系统集成的机构编制大数据管理和云计算平台相聚合，以便适时动态监测和征用各类机构编制数据，实现机构编制数据管理、数据分析、数据决策、数据使用、数据评估的有机统一，以此来实现有效的能扩。如宁波市鄞州区编办运用“互联网+”思维，以现有机构编制体系各类平台系统为基础，在整合优化和挖掘延伸上下功夫，打造“全知云编办”的“实名信息管理区”、“机构编制台账区”、“数据分析评估区”和“业务知识储备区”，从而有效优化化了机构编制体系的各项管理功能，促进各项工作提质增效。［3］“互联网+机构编制”管理新模式，可有力推进机构编制实名制信息化的管理，进一步推动机构编制管理向科学化、精准化、动态化、规范化迈进，使机构编制管理能有效的落地生根，化“虚”为“实”。

反之，机构编制体系若缺乏有力的技术方法的支撑，“虚”就会衍生出相应的粗放式管理来。这也是为什么现实中机构编制管理中做出了许多努力，但总给人一种力度不够或隔靴骚痒的感觉的原因。现实中，机构编制管理技术层面不足有许多表现，如：实名制管理系统中的数据子项目设定有待完善，数据集成子系统不够合理，各领域、各系统机构编制数据信息虽可查用但集成程度不够，机构编制数据资源采用的可信度不高，机构编制数据智能化集成功能和智能化计算功能有待加强等等。这些都是当前机构编制管理中“实”“虚”脱节，亟待解决的问题。我们认为，新技术的运用和技术平台的开发，或将成为“粗放式管理”的“虚”转向“大数据管理”和智能化管理的“实”而绕不过的一道坎。

［1］安徽省积极探索事业编制周转池制度 有效缓解公益服务 供 需 矛 盾 ［EB/OL］，http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/sybz/tszf/201705/，2017-05-11.

［2］中国共产党第十八届中央委员会.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［J］.求是，2014（21）.

［3］“四轮驱动”着力打造“全知云编办”［EB/OL］，http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/jgxxh/201708/，2017-08-14.

D523.1 文献标志码：A

1008-6323（2017）06-0020-05

1.江渝，中共四川省委党校公共管理教研部教授；2.周丽，中共四川省委党校政治学硕士研究生。

2017-10-28

陈 琳