网约车规制的行政法理分析*

张 婷

(中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073)

网约车规制的行政法理分析*

张 婷

(中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073)

网约车是以互联网技术为突破口的一种模式创新。传统的出租车管理模式制约了这一市场新生力量的发展。 最新出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》相较之前的版本降低了网约车准入门槛，释放了市场活力。但人为地划分巡游车与网约车市场范围的做法，僭越了政府在市场竞争中的应有角色，极有可能造成新的利益失衡。立足于网约车所涉及的各方主体的利益平衡法理，可将网约车模式类型化为中介型、主体性与混合式三种运营模式。

网约车规制；市场发挥决定作用；运营模式；三方法律关系

一、问题与思路

近年来围绕网约车的纷争不断。正由于专车一直处于法律定性上的灰色地带，它在方便市民出行的同时，也陷入“非法营运”的巨大风险，由此引发的各种冲突和对抗也在不断发酵。

针对专车是否属于非法运营、该不该取缔、未来要如何规范等舆论广泛聚集的问题，主管部门交通运输部曾于2015年10月10日对外发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》。表面上看，意见稿将专车定义为“网络约租车”，给予了专车一个合法化身份。但实质上，它的整体思路是通过划分巡游出租车(以下简称巡游车)与网络约租车(以下简称网约车)市场范围的形式所进行的一场利益调和。由于针对网约车施加了过多限制性条件，并且一系列新型规制措施都严重仿照巡游车的既有规制结构，无异于在传统出租车外另行构建一个同质的网约车规制体系，这将大幅度提高网约车的运营成本，消解其可能对消费者产生的便利。正因为如此，此意见稿出台后，持续不断地遭受到质疑和反对。

历经十月有余，交通部《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)于2016年7月28日正式出台。其中最令人关注的是，网约车合法地位获得明确。自此，我国的网约车正式合法化，这一立法开启了网约车立法在全世界的先河。同时，此前征求意见稿中争议极大的车辆性质、报废年限、平台与司机是否签订劳动合同、价格等条款，在《暂行办法》中均做出让步和调整。可以说，相较之前的版本，该《暂行办法》有了较大的变化，对网约车的若干门槛有大幅度的降低。对此，业界和学界对于新规的评价颇高，认为网约车新规超出期待。但也应当看到，《暂行办法》并未走出征求意见稿的误区，即以竞争手段的不同人为划分巡游车与网约车的市场范围，实行错位发展和差异化经营，规定网约车只能通过网络预约的方式为乘客提供运营服务，而巡游车既能够巡游揽客、也可以通过电信与互联网等电召服务方式提供运营运营服务。这种做法实际上超越了政府在市场竞争中的角色定位，容易诱发竞争失衡。很显然，竞争手段的不同并非巡游车与网约车的根本差别所在。

那么，“网约车”究竟是什么？围绕它的定性问题所展开的争论始终存在。一种代表观点认为，网约车不是传统出租车，其本质是共享经济的一种类型，是共享经济下“互联网+”新业态。既然如此，如果用巡游出租车的监管模式硬套网约车，阻碍了共享经济的发展，对网约车极为不公平*唐清利.“网约车”类共享经济的规制路径[J]. 中国法学，2015，(4)：286-302.。事实上，网约车模式不仅仅是运输行业和互联网技术的简单结合，而是以互联网技术为突破口的一种模式创新，改变了巡游出租车运营模式，效率优势是这种创新模式的生命线所在*法国学者雅克·比岱在中国人民大学发表演讲时提到了Uber模式。他认为当前的社会结构趋于原子化。人们不再依赖于正式组织的社群生活，而习惯了在一个相对隔离或孤独的空间里生存。一种超越传统企业、在数字技术支持下成型的模式即“Uber化”的服务迎合并加强了这一趋势，以整合碎片化的资源与需求而获得了供给优势。另外，互联网技术提供了连接“孤独的服务提供者”与“孤独的消费者”之间的纽带，人们不需要知道连接的中心(企业实体)在哪里，只要能达成交易即可，这是技术优势。参见李少威.网约车行业：这里的黎明静悄悄[J].南风窗，2016，(1)：30-32.。如果不能看到网约车运营模式作为一种自发生成的经济要素，及其背后所蕴藏的对传统政府管理体制的挑战，那么，任何规制都必然陷入阻滞市场力量的误区。那些认为应将网约车这一新生市场力量纳入传统行政许可框架下的论断，殊不知其存在着“政府——市场”的逻辑悖反。在市场发挥决定性的作用下，市场发展给行政管理体制带来变革的诉求。因此，需要我们创新政府监管机制，以一种全新的服务思维来应对网约车这一新兴业态的发展，而不是以传统行政管理框架来束缚新生市场力量。2016年新出台的《暂行办法》，即在一定程度上体现了市场决定资源配置的思维。但是，由于它仍然存在前述认识上的误区，使其未能涵盖目前网约车运营的所有类型，无法全面反映互联网技术背景给交通运输行业所带来的变化。因此，笔者认为仍然有必要对网约车的规制路径予以明晰，以促进未来网约车规制政策的“落地”。

关于网约车的规制路径问题，关键在于回到政府与市场关系的“原点思维”——即立足于网约车涉及的各方法律关系，通过政府介入实现各方权利义务的平衡及其与公共利益的协调。实际上，作为市场新兴力量的网约车之所以遭受质疑，一个重要原因就是网约车公司利用其市场主导地位，通过义务转嫁和法律规避试图实现其利益最大化。面对此种境况，一禁了之或简单套用传统框架，显然无法触及本质问题。在逻辑上，当市场无法通过自治达成目标，政府便应介入，但政府介入的手段、程度和限度，应当服从特定目标，且不应越俎代庖。因此，本文试图重新回到三方关系中去，在对网约车运营模式进行类型化的基础上，逐一对不同运营类型中所涉及的内部法律结构关系进行分析，以期探究出适合不同运营模式的网约车的规制路径。

二、网约车法律关系的类型化

网约车争议的核心在于各相关利益方有着不同的利益诉求，出于对各自利益的维护从而展开了一场“权利最大化、义务最小化”的利益博弈。无论是巡游出租车还是网约车，其基础关系都是车辆与乘客之间的租赁关系。但如果仅存在这两方主体会产生诸多现实问题，不但使得营运车辆的司机与乘客的权益无法得到有效保障，还关涉到公共交通安全这一重大社会问题。因此，政府生有介入的必要，但同时也需要引入第三方(中介组织)，巡游车与网约车在这方面具有共性。因此，通过对现有关于网约车争议的梳理发现，这些争议的核心在于网约车内部法律结构中网约车公司、司机与乘客这三方关系中权利、义务的配置问题。

在这场博弈中，网约车公司是基于移动互联网和大数据技术构建起来的一种性能强大的信息整合、资源调度、服务交易平台。它不仅为车辆和乘客进行信息匹配，并根据匹配结果指派调度车辆执行应需服务；它们还是服务价格的制定者、运费收益分割方案制定者；此外，它们还可以基于交通大数据，实现实时高峰溢价来调节供需*王慧.“网约车新政”之辩”：那些须厘清的问题[DB/OL]. [2015-11-05]. (2016-05-15). http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1392810.。可见，网约车公司掌握着市场主动权，可以决定网约车服务的市场运营模式，而其他相关方则处于比较被动的地位。但现实中，网约车公司为了降低运营成本、减少市场风险、规避法律监管以获取最大化利润，它倾向于将自身仅仅定位于是移动出行的撮合平台，为车辆、司机和乘客提供信息匹配服务。由此可见，网约车服务本身是一种带有法律规避性质的商业创新。目前，网约车公司主要采取三种运营模式，不同模式下各相关方的权利义务状态也大不相同*有学者通过比较法的考察，分析了优步三种服务模式——“优步出租”、“人民优步”和“优步高端车”。参见张冬阳. 专车服务：制度创新抑或违法行为[J]. 清华法学，2016，(2)：149-168. 应该说，这种分类主要基于一种客观描述，虽然其中涉及一定程度主体之间权利义务的关系，但其分类标准并不是建立在对相关方关系的法律结构的剖析之上。。

(一)中介型运营模式

其基础法律关系就是网约车司机与乘客之间的人身运输关系，网约车公司提供的叫车平台属于这一基础关系的中介组织。乘客通过叫车软件向车主支付用车费用，网约车公司只是“代收”，在扣除居间服务费之后，再将剩余的营运收入转付给网约车司机。在这种模式下，网约车公司既没有承租车辆，也未与网约车司机建立劳务关系而是由车主自行向顾客提供服务，是真正意义上的信息撮合平台。例如，滴滴打车最早上线的出租车预约服务，其可以预约的出租车并不是滴滴公司拥有的车辆，出租车司机也不是滴滴公司的员工。

这种模式在现实运行过程中存在管理和安全性等诸多问题。首先，对司机个体而言，由于未与网约车公司签订劳务合同，其劳动用工方面的合法权益无法纳入劳动法的保障范围，加之客运属于高风险行业领域，司机个体对这一高风险的防范、应对、担责等能力都显得脆弱不堪。其次，对乘客而言，由于是与私主体之间发生的人身运输法律关系，必然缺少传统出租车能够带来的安全、可靠的信用保证，不容易获得乘客的心理信任。再者，对网约车公司而言，由于网约车公司未与网约车司机建立劳务关系，因此也就无法对网约车司机进行直接有效的管理和约束，对其行为不能产生实质约束力。此时，一些网约车司机随意性的一面就展现出来了，缺乏传统组织形式的训练和规制的弊端也一览无遗。比如，网约车司机“接单”后若由于主观因素未按约到达的，网约车公司只能通过将其列入黑名单等方式予以处理。尽管有上述种种弊端，对于网约车公司来说，这仍然是一种比较理想的运营模式。

但遗憾的是，新出台的《暂行办法》中所规定的网约车并未包含这种现实中确实存在的中介型模式，而是将网约车平台公司统一认定为网约车的经营者，要求其承担承运人责任。但反观巡游车，很多城市都有巡游车的电召平台，而且《指导意见》中也鼓励巡游车通过网络预约的方式提供客运服务。根据交通运输部在2013年发布的《关于规范发展出租车汽车电召服务的通知》中是将提供巡游车电召服务的平台定位于“第三方电召服务平台”，并未指出它必须拥有巡游车经营服务资格。那么，这就难免会引发一个质疑，“为什么巡游出租车可以存在营利性的第三方汽车电召平台，而在网络预约出租汽车中，平台就必须成为出租汽车经营服务提供者？”*傅蔚刚. 专车立法在促进创新吗？[J].财经法学，2016，(2)：68-74.因此，在未来有关网约车的政策中应当将中介型运营模式进行明确界定，承认其客观存在性与必要性。

(二)主体性运营模式

其基础法律关系是网约车公司与乘客之间的人身运输关系。网约车公司根据成本预算既可以自行购置营运车辆也可以租用汽车租赁公司的车辆，然后采用自己招聘或劳务派遣而来的司机提供网约车服务。那么，乘客通过叫车软件向网约车公司支付用车费用，之后网约车公司再以工资的形式向网约车司机支付劳动报酬。

在这种模式下，作为客运服务的提供主体，网约车公司负有提供专业、高品质网约车服务，保证乘客安全的法律义务。因此，为了降低自身法律风险，网约车公司必然会通过严格的监管、规范的行业自律预防风险的发生。对于另一方主体乘客而言，相较于营运私主体，他们也希望网约车公司作为网约车服务法律关系中的一方主体。这样一旦出现相关法律问题，相比网约车司机，网约车公司的担责能力要强得多，能够更好地保障乘客的合法权益。此外，对于网约车司机而言，无论是直接受聘于网约车公司还是劳务派遣到网约车公司，都与网约车公司建立起了事实上的劳务关系，其合法权益能够受到劳动法保护。从上述分析可知，这是目前比较规范、也是《暂行办法》中予以认可的运营模式。

(三)混合式运营模式

其基础法律关系是私家车挂靠汽车租赁公司从而与乘客之间形成人身客运关系。那么，乘客通过叫车软件向网约车公司支付用车费用，之后网约车公司再从营运收入中向网约车司机支付网约车服务费。在目前法律法规尚不允许私家车从事营运业务的情况下，很多网约车公司为了增加自身车辆存量，提高市场占有率，就通过将私家车挂靠在正规汽车租赁公司这一方式来规避国家相关法律。这种模式实际上是前两种模式的综合——私家车主既提供营运车辆又提供服务，但营运收入归网约车公司所有。

客观上讲，在正常运行的情况下，这种模式有利于整合碎片化的资源与需求；对乘客而言也是相对比较安全、可靠的营运模式。但由于这种模式下各主体间权利义务关系的错位，容易导致权责不明。这意味着一旦发生相关法律问题，会发生各主体间因相互推诿而无法明确责任主体的情况。首先，私家车主用自己的车辆提供服务，一方面未与网约车公司建立劳务关系，如果出现劳务纠纷，其合法权益自然无法获得劳动法的保障；另一方面如果发生交通事故，根据《保险法》的有关规定，因为擅自改变了私家车的用途，也无权向保险公司进行索赔。其次，对乘客而言，因为网约车服务的提供者与实际受益者并不一致，网约车服务由私家车主提供，但营运收入归网约车公司所有，那么一旦出现法律纠纷，就无法确定相应的责任主体，导致相关方的合法权益不能获得有效保障。因此，这是网约车营运模式中问题最大、最易引发纠纷的一种模式。

三、既有网约车规制路径的反思

通过上述分析可知，三种模式下内部法律结构——网约车公司、网约车司机与乘客三方主体权利、义务配置关系截然不同。因此，第三方(中介组织)在内部基础法律关系中的定位也大不相同，进而决定了与政府关系也存在着巨大差异。然而，目前对网约车规制路径的讨论中，不论何种观点，都没有全面回应这种网约车运营中法律关系上的不同。

概而言之，关于网约车规制路径，存在两种相异的代表性观点：其一为完全市场化的主张，该观点认为目前网约车行业的有序发展已经表明这一行业是可以通过市场竞争机制和行业自律管理来实现。因此，主张放开对该领域的行政管控，仅凭行业自律即可实现其有序的发展。其二为纳入政府许可的主张，该观点认为客运服务领域是直接关系公共交通安全的特定行业，因此应当加强国家对该行业的管控，将网约车纳入行政许可的框架下以保障公共利益。《暂行办法》即是这一观点的体现。这两种观点本质上是指导思想的不同，但对于网约车性质的态度却是一致的，即认为网约车法律关系具有高度的整体性，忽视了上述三种模式下法律关系的不同。两者都未正确认识到法律关系的不同会导致网约车规制路径相异，都具有一定局限性。

(一)完全市场化主张的问题所在

如学者所言：“随着社会功能的分化和自治能力的增强，非政府、非营利、服务于社会的组织日渐成为社会公共事务管理的主题，其作用逐步得到发挥，传统计划经济体制下单一主体的社会管理模式正在向多元主体的社会管理模式转变”*石佑启. 论公共行政与行政法学范式转换[M]. 北京：北京大学出版社，2003. 132.。经济的发展和社会的变迁带来了多元化的利益诉求，为了应对这一客观变化，政府不得不将一部分权力转移给各种非政府公共组织以更好地管理社会公共事务。其中，行业组织是非政府公共组织中的一个重要类别，它的功能在于通过行业自治规范行业行为、维护行业秩序、为行业提供各项服务、处理行业纠纷以及代表行业争取利益等。由于行业组织最为接近市场、最为了解问题所在、更注重发挥市场作用与内生动力，行业自我监管的意义是不言而喻的。“因此各国尤为关注由市场自身所引发的“监管”，即自我监管，企业、协会依据专业知识来框架、填充、认知、运作行为规范与评价规范，提升产品、服务质量。”*高秦伟. 社会自我规制与行政法的任务[J]. 中国法学，2015，(5)：73-98.

就网约车而言，虽然各网约车公司自治的程度不尽相同，但仍然存在以下共性：第一，各网约车公司都制订有相应的司机准入机制，满足一定条件的司机才能接受上岗培训；车辆方面也有相关要求。第二，不管与网约车司机是否建立起劳务关系，网约车公司都会对司机进行适度管理，对网约车服务提出一定要求。第三，相比“黑车”，网约车司机的个人信息有据可查，并按照正规计价器显示的金额规范收费，乘客的权益能够得到相当程度的保障。总体来说，通过行业自治，网约车行业在一定程度上实现了正常营运状态下的有序运作。

不过，市场不是万能的，行业自治同样如此。网约车行业自治的局限性表现在：首先，不是所有营运模式都需要行业自治。在上述网约车公司三种营运模式中，在网约车仅作为纯粹的中介平台的第一种模式下，由于其未涉及网约车内部法律关系，因而也就无须行业自治进行相关调整。其次，在适用行业自治的模式中，并不是该行业内的所有事项都能够通过自治来调节，其发挥作用的空间也极为有限。例如，网约车公司与司机之间产生的劳务纠纷以及对乘客或第三人发生的人身损害赔偿问题等是不能仅通过行业自治就可以解决的。再者，在能够通过自治来调节的范围内，受行业背后经济利益的驱动，自治不可避免地具有行业的局限性和狭隘性。例如，由于对行业组织的监管存在缺位，自治组织在进行自律的过程中存在趋利避害、规避法律的一面，出现将私家车挂靠等行为。最后，即便在可以调节的范围内将自治发挥到最大效用，但通过上述三种模式下各种法律关系的分析可知，客观来看网约车市场总体格局并不均衡，网约车公司作为强势主体垄断着该行业的社会资源，在网约车市场上占据着主导地位，而网约车司机和乘客大多时候则处于较为被动的地位。

可见，这种观点虽然符合当代公共行政发展的趋势，但表现出过分相信目前还不成熟的市场。“在一个以经济和社会权力高度集中为特征的现实世界中，由私人自行安排秩序的制度只会反应组织化利益和未组织化利益之间的极端不对称，因此，为了使这样的不对称恢复平衡，一项行政干预措施是必要的。”*[美]理查德·B.斯图尔特.美国行政法的重构[M].沈岿译.北京：商务印书馆，2011.39.在行业自治不能发挥作用或无法有效调节的情况下，政府有必要介入，以平衡各方利益。

当然，由于网约车本质上属于私法领域，这就决定了政府介入的价值取向与限度。具体而言，政府的介入应以在法律规定的范围内建立和维持公正、公平、健康的市场秩序和交易环境，保障社会公众出行安全为基本的价值取向；政府介入要有限度，应依循比例原则适当性、必要性、相称性之要求，确保介入手段与目的之间适当、合理；至于达成目的有多种方式的，应选择最有利于运输服务行业发展的方式*周佑勇. 特许经营权利的生成逻辑与法治边界——经由现代城市交通民营化典型案例的钩沉[J]. 法学评论，2015，(6)：1-14.。反观《暂行办法》，它将网约车限定在只能通过网络预约方式提供客运服务的规定，不仅偏离了政府介入的价值取向，存在人为划分市场之嫌，同时也不符合比例原则。

(二)纳入行政许可框架主张的问题所在

这种观点仍然停留于传统行政许可管理体制的框架下，习惯性依赖于行政许可来实施行政管理。毋庸置疑，行政许可作为一种制度，是国家行政管理中的主要手段之一。利用这种手段，既能使国家处于超然的地位进行宏观调控，保护并合理分配和利用有限的社会、经济资源，维护公共利益和社会秩序，又能发挥被管理者的主观能动性，因而被认为是一种刚柔并济、行之有效的行政权行使方式*姜明安. 行政法与行政诉讼法[M].2版. 北京：北京大学出版社，2005.263.。

不可否认，将网约车纳入许可管理可以承继政府设置巡游车经营权行政许可的诸多功能，确实能够在很大程度上解决现实问题。行政许可的这种功能体现在：一方面可以将这种高风险行业纳入到政府行政管控体制内，保障广大公民安全出行的权益；另一方面引入管理公司，既可以分散司机个人可能承担的风险，又可以使乘客的权益得到最大限度的保障，从而达到公司、司机与乘客三方权利义务关系的一种平衡。

但是，行政许可也有它消极的一面。具体来说：首先，对行政机关而言，行政许可是最为直接、成本最低、效果最明显的一种管理手段，但不是所有行政管理目标都需要通过行政许可来实现。例如，网约车在兴起之初，通过行业自治在一定程度上照样可以实现正常状态下的有序运行。其次，在诸多可供选择的管理手段中，行政许可也并非具有唯一性。例如，传统的收费制特许经营权制度，虽然一定程度上能够达到行政管理目标，但它并不是唯一手段，且还增加了行政相对人的负担，不符合最小损害原则。最后，在实践运作过程中，由于巡游车公司在三方关系中的主导地位，导致收费制特许经营权制度也发生了异化，导致三方权利义务配置严重失衡——巡游车公司收取了“份子钱”却未承担应尽的责任。因此，曾有学者提出，鉴于目前针对巡游车的特许经营权费用已经构成了严重的行政垄断和司机经营负担，未来可以考虑对相关的行政许可取消对价和总量控制，令其变为一个单纯的程序性许可事项*刘乃梁. 出租车行业特许经营的困境与变革[J]. 行政法学研究，2015，(5)：61-73.。 相关管理部门也意识到传统行政许可体制存在着诸多弊端，新出台的《指导意见》已经明确提出改革经营权管理制度的要求。

《指导意见》作为纲领性文件，尽管为未来行政许可改革指明了方向，但这仅仅是革除弊端的第一步，未来还需要一系列相关配套的制度政策予以保障，且最后的实效如何，还未有定论。那么，在传统行政许可改革尚未理顺的情况下，将网约车也纳入其中，这种做法是有欠妥当的。事实上，对于网约车这一不同于巡游车的新生事物，即便传统行政许可制度通过改革能够得以很好落实，其所使用的监管手段也不适合网约车。《暂行办法》禁止私家车直接参与市场，而大部分城市对运营车辆都有数量限制的情况下，网约车模式创新的供给优势将不复存在；要求各网约车公司必须在公司注册地的行政主管部门登记，又削弱了网约车在技术上的效率优势。这两者对于网约车公司而言，都是其核心竞争力所在。如果按照传统管理模式对网约车进行监管，实则抹平了这种技术创新的优势所在，将利用互联网产生实质性变化的新兴市场业态又拉回到了巡游车可以与之同台竞争的状态，其结果就是让市场供给状态变得庸常化。

四、网约车规制路径的建构

综上所述，对于网约车的规制路径既不能完全放任市场力量，妄图通过行业自治实现；亦不能套用传统的行政管理体制，通过行政许可的方式实现；而应该创新行政管理手段，根据三种运营模式下不同的内部法律结构，采取不同的规制路径，将行业自治与政府的有限介入相结合。

值得注意的是，2016年7月的《暂行办法》在若干改革方式上都颇为振奋人心，但其所界定的“网络预约出租汽车”其实存在范围有限性的问题，并未完全涵盖本文所分析的三类网约车类型，因此，对于该《暂行办法》的具体适用空间，在本部分内容中也有详细的回应。

(一)规制理念的重塑：发挥市场的决定性作用

十八届三中全会报告提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。市场发展变化不断为政府管理提出新的命题，这就要求政府行政管理模式不能受限于传统管理体制，而应立足于对符合市场趋势的新生事物内部法律结构的把握，以便采取能够促进新生事物更好发展的行政管理手段，激活市场各方活力，助推中国特色社会主义市场全面、健康、快速发展。

市场决定性作用对行政法所提出的一个要求即是，对待现实经济运作中的若干问题，其规制手段应当是“谦抑”的。申言之，为了充分发挥市场对资源配置的决定性作用，行政规制手段应当主要是“引导式”的和“补救式”的，只在市场真正出现失灵时，规制才作为一种必要干预手段予以补足；且这种干预手段不能超出市场失灵的限度而对市场经营产生过于强硬的干预。简言之，规制手段要与市场失灵状况相适应，不轻易动用过于刚性的规制方式，这一“谦抑规制”理念是近年来我国在行政规制领域的重要理论突破*对谦抑规制的阐释可参见刘大洪，段宏磊. 谦抑性视野中经济法理论体系的重构[J]. 法商研究，2014，(6)：45-54. 刘大洪，段宏磊. 消费者自主选择权与餐饮行业格式条款的规制逻辑[J].财经理论与实践，2014，(5)：135-139. 学界已经存在以谦抑规制理念对网约车规制进行有益探讨的论述尝试，参见管金平. 网约出租车经营模式的市场规制法律问题研究[D].中南财经政法大学法学院博士学位论文,2016.。

具体到网约车领域，即要通过对前文三种网约车营运模式下内部法律关系的剖析，根据其各自市场失灵的程度设计不同方案、不同干预力度的规制路径。整体来说，与传统的巡游出租车运营模式相比，网约车的三类运营模式不同层面地表现出了创新与改变，它们与巡游出租车体现出的运营模式变革程度从小到大体现为“中介型-主体型-混合型”，变革程度越大，巡游出租车规制结构的可适用性也就越小，从根本上对传统规制结构进行改革的必要性也就越大。变革程度越小，巡游出租车的传统规制结构的可适用性也就越大，此时更需要尽量从既有规制结构中寻求适用空间，而不是对现有法律制度“推倒重来”。

下文即按照上述逻辑依次对三中运营模式的规制路径进行设计。总体来说，对于中介型，由于其本质上不过是传统出租车缔约环境的“互联网化”，巡游出租车的既有规制结构仍应整体适用；而对于混合型，则由于其全然不同的运营模式，而需适用全新的“交通网络公司”规制结构；至于状态居中的主体型，则可以交由网约车公司在登记注册时对上述两类规制结构进行自由选择。

(二)中介型运营模式的规制

它的基础法律关系仅涉及网约车司机与乘客两方主体，网约车公司作为信息提供的中介机构，其行业自治无法触及到这两方主体。这种运营模式本质上是巡游出租车的“互联网化”，司机与乘客的法律关系与传统出租车运营模式并没有本质区别，只不过缔约环境换到了网约车公司提供的互联网平台而已。对于此类运营模式，应当在整体上复刻巡游出租车的规制结构，即要求中介型运营模式的司机和车辆必须符合巡游出租车的市场准入资质，其经营过程也与巡游车的要求无误。2016年7月交通部的《暂行办法》所规定的网约车其实并不包含这种类型。对于中介型，整体上仍应适用巡游出租车的规制结构。根据最新的《暂行办法》，这包括但不限于：

1. 取得巡游车行政许可。

(1)符合司机准入标准。所有司机均要经过背景调查，必须取得取得相应准驾车型机动车驾驶证并满足驾龄年限、无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录、无吸毒记录、无饮酒后驾驶记录、最近连续3个记分周期内没有记满12分记录、无暴力犯罪记录等基本条件； 还要接受网约车公司有关法律法规、职业道德、服务规范、安全运营等方面的岗前培训和日常教育。

(2)符合车辆属性和审核要求。要求提供客运服务的是7座及以下乘用车；同时还需要将车辆属性变更为运营，并进行车辆的备案；车辆技术性能符合运营安全相关标准要求；主管部门要定期对车辆进行审核，确保营运车辆性能安全。

(3)安装具有行驶记录功能的卫星定位装置、应急报警装置。为了最大程度保障乘客人身安全，通过互联网建立一个实时的监控系统，GPS定位车辆，摄像头记录和反映车内情况。除此之外，还需要配有遇到紧急情况的报警装置。

2.符合乘客安全保障机制的制度要求。

(1)网约车司机的身份信息便于查询。若能很方便地知晓司机的个人身份信息，毫无疑问会增加乘客的安全预期。具体来说，在提供网约车服务时，驾驶员姓名、照片、手机号码和服务评价结果、车辆牌照等信息不仅应当在打车预约网页上予以显示，在网约车内也要有所显示，若有任何出入，乘客可以随时举报；同时，网约车公司应当记录驾驶员、约车人在其服务平台发布的信息内容、用户注册信息、身份认证信息、订单日志、上网日志、网上交易日志、行驶轨迹日志等数据并备份。

(2)增强网约车抵御风险的能力。客运服务行业本身就是高风险，加之网约车司机个人担责的能力有限，因此除了车辆本身必须购买的商业险和交强险外，还可以要求网约车司机缴纳一定数额保证金。

(3)保障乘客隐私安全。除配合国家机关依法行使监督检查权或者刑事侦查权外，网约车平台公司不得向任何第三方提供驾驶员、约车人和乘客的姓名、联系方式、家庭住址、银行账户或者支付账户、地理位置、出行线路等个人信息，不得泄露地理坐标、地理标志物等涉及国家安全的敏感信息；发生信息泄露后，网约车公司应当及时向相关主管部门报告，并采取及时有效的补救措施。

3. 设立常态化监督机制。

(1)价格监督，网约车平台公司应当合理确定网约车运价，实行明码标价，并向乘客提供相应的出租汽车发票；政府物价部门应当对运价实施价格调控以避免出现不合理的运价。如实采集与记录驾驶员服务信息。

(2)双向评价机制，服务有评价能够使得在市场作用下，司机的服务更有质量。

(3)投诉处理机制，出租汽车行业协会组织应当建立网约车公司和驾驶员不良记录名单制度，加强行业自律；交通主管部门也要通过乘客投诉、约车公司和驾驶员信用记录纳入全国信用信息共享平台等方式全程监督网约车服务，以确保网约车规范化营运，保障乘客合法权益。

上述制度所设计的一系列规制结构其实与巡游出租车无异。在中介型运营模式下，鉴于网约车公司单纯的居间身份，它只起到辅助传统规制结构发挥功能的作用。因此，一方面，政府要将居间行为纳入合同法的规制，进而在这过程中保护消费者的若干合法权益，网约车公司负有为两方主体提供信息匹配服务的义务，同时享有获取居间费用的权利。另一方面，尽管政府对司机和车辆的规制制度与巡游出租车无异，但作为互联网平台的网约车公司负有配合与辅助的义务，并对司机资质负有默示担保责任。

综上，在未来有关网约车政策中明确界定中介型介型运营模式的基础上，这一类型本质上可以纳入巡游车范围，而不必须以网约车的新型规制路径处理之。

(三)主体性运营模式的规制

与中介型不同，主体性运营模式基础法律关系的两方主体是网约车公司和乘客，司机只是网约车公司作为法律关系主体的延伸或代理。此时，规制方式要从“治理网约车”的思路转换到“治理网约车公司”上来，即通过将网约车公司的行为纳入规制范围的方式，实现对主体性运营模式的控制。换言之，规制思路应当是“政府管网约车公司，网约车公司管网约车”的方式。

主体性运营模式的实质是网约车公司通过雇佣司机和车辆的形式参与出租车运营，此时，网约车公司可以自由选择两种规制方式：

第一种是依附于如今的巡游出租车规制结构，即网约车公司获得出租车公司经营资质，其旗下司机和车辆均应符合传统巡游车的准入资格要求，与中介型相比，其不同之处也仅在于获得经营资质的是网约车公司整体，而非孤立的每个网约车司机。这种规制方式比较接近于《暂行办法》的逻辑。对网约车公司来说，这种获取经营资质方式的好处在于登记注册方便，不存在法律制度上的障碍；不利之处在于，如前所述，在传统收费型行政许可改革尚未理顺之前，司机及车辆达到规制要求需要花费的成本过高。

第二种是针对网约车设置一类新型准入资质，与巡游车相平行。从美国部分州的立法来看，这种规制方式是通过设立一类“交通网络公司”的特殊公司准入类型实现的，其内涵为“通过在线应用或平台将使用私家车的个人司机和乘客连接起来，以提供有偿的提前预约交通服务。”*周丽霞. 规范国内打车软件市场的思考——基于美国对Uber商业模式监管实践经验借鉴[J]. 价格理论与实践，2015，(7)：21-24.通过交通网络公司的新型规制结构，美国多个州实现了对交通网络公司市场准入资质、登记程序、运营行为等各方面的要求。对网约车公司来说，这种获取经营资质方式的好处在于成本大大降低，旗下司机和车辆无须再遵循巡游出租车的资质要求；但不利因素是目前尚不具有明确的法律依据，合规风险较大。我国新出台的《暂行办法》中尚未规定如此细致的规制体系，可以作为未来有关网约车政策调整的一个方向，为这一新型的网络约租车经营方式确立准入要求。

在前述交由网约车公司“二选一”的规制结构下，要推行一系列配套法律制度的改革，以确保主体型运营模式的监管，这包括但不限于：

1.设立常态化监督机制。为了实现公共利益和保障乘客的人身安全，需要政府设立一套常态化监督机制，比如：通过审查网约车公司的营运数据以便对营运服务进行随时监控；实行政府指导价；建立服务评价及投诉机制等。

2.依法保障网约车司机与乘客的合法权益。一方面应按《劳动法》的有关规定切实保障司机的合法用工权益；另一方面，根据《合同法》中有关客运的规定保障乘客的各项合法权益。

3，培育网约车行业自治。首先，网约车公司应制订司机准入条件并对其进行岗前培训；司机入职后依法进行人事管理，通过各项措施保证服务质量。其次，购买或租用符合安全性能的营运车辆对车辆定期进行检测。再者，要为车辆购买相关商业保险，便于乘客了解司机个人的身份信息以增加乘客的安全预期。

(四)混合式运营模式的规制

混合型运营模式实际上已经完全脱离了巡游出租车的规制结构，呈现出一种与巡游式出租车完全不同的经营方式。它的基础法律关系表面上仅涉及私家车主与乘客，但由于最后营运收入归网约车公司所有，因此，混合型实际上是关涉司机、乘客和网约车公司的三方法律关系。由于这种模式下的网约车公司经营模式完全不同于出租车公司，传统的巡游出租车规制结构也完全无法适用，因此，必须通过设立与美国相类似的“交通网络公司”的形式，要求网约车公司接受新型规制结构。这种规制结构实质上仍是 “政府管网约车公司，网约车公司管网约车”，只不过已经与巡游出租车的规制结构全无关系。在规制法律制度的设计上，它与主体性运营模式下网约车公司自由选择的交通网络公司规制结构并无本质区别，只不过，由于混合型运营模式法律关系结构的不同，而呈现出若干细微法律制度的差别。

比如，由于此时的网约车公司会直接涉入出租车运营及利润分配，因此，其被课以的主体责任要明显不同于中介型和主体型。在中介型运营结构中，网约车公司不参与经营活动本身，其对司机法律责任仅承担一种基于过错的默示担保责任，比如，在因对司机资质审核不实造成营运事故的情况下，网约车公司依其过错承担责任；而在主体型运营结构中，司机的营运行为被网约车公司所吸收，司机行为实际上是网约车公司的延伸，此时，网约车公司直接对司机的不当营运承担主体责任；但在混合型运营结构中，网约车公司与司机共同构成营运合同的义务方，二者均是责任主体，对作为消费者的乘客权益的损害承担连带责任。也正是由于网约车公司在混合型运营模式下主体地位的不同，网约车公司的行业自治形态也会区别于主体型。

当然，为了自身利益，网约车公司自然会制订更为严格的自治规范，尽更高的注意义务，对私家车主及其车辆进行全方位的监管，尽可能减少法律风险。

五、结语

不同时代、不同技术背景会产生不同的业态，网约车正是现代互联网、大数据时代下产生的、符合市场发展趋势的新兴事物。在市场发挥决定性的作用下，政府要做的应当是顺应自生自发市场选择的结果，根据网约车现实中不同运营模式之下内部法律结构关系的特点，进行相应地引导与规范。尽管在规制过程中会面临各种各样的新的问题，但这是新生事物发展之初所不可避免的现象，政府应该以一种更加包容、开放地态度予以应对。这是全面深化改革新形势下政府转换管理思维、发挥市场主导性作用的必然要求，亦是政府依据法律思维创新管理框架的机遇所在。

Jurisprudential Analysis of the Regulation of Car Reservation Via the Internet

ZHANG Ting

(ZhongnanUniversityofEconomicsandLawinLawSchool,Wuhan,Hubei430073,China)

Car reservation via the Internet as a creative pattern based on internet technological innovation. The regulatory path of traditional taxi restricted the development of the emerging market forces. Compared to the previous version, the latest “Interim Provisions on Operation and Service Management of Car Reservation via the Internet ” reduces the barriers to entry, and release the market dynamics. But artificially divided parade cars and network taxi market about the practice range, overstepping the proper role of government in market, most likely caused by new equity imbalance. Based on the main parties involved in the balance of car reservation via the Internet on legal interests, the mode of the regulation of car reservation via can be typed as intermediary, subjectivity and mixed operating modes, and by analyzing the structure of its internal legal relationship, thereby trying to explore the different modes corresponding to regulatory path of car reservation via the Internet.

regulation of car reservation via the Internet; the decisive role of market; operation model; tripartite legal relationship

2016-08-27 该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2016年11月18日数字出版，全球发行

张婷，女，中南财经政法大学2015级宪法学与行政法学博士研究生，主要研究方向：行政法学。

D922

A

1672-769X(2017)01-0065-09

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.2017.01.007