寻求新形势下完善“阳光警务”工作机制新途径——以上海市公安局宝山分局罗店派出所探索实践为例

朱洪风

（上海市公安局宝山分局， 上海 201999）

【公安管理】

寻求新形势下完善“阳光警务”工作机制新途径
——以上海市公安局宝山分局罗店派出所探索实践为例

朱洪风

（上海市公安局宝山分局， 上海 201999）

“阳光警务”是公安机关管理工作的创新模式，其将办事制度、办事程序、办事过程、执法结果等最大限度地向社会公开，让人民群众检验执法活动的合法性，提升各种执法和管理行为的公信力。“阳光警务”对增强警员规范执法意识，改变部分基层单位及警员对群众呼声与需求漠视、无视的情形，促进执法规范化建设具有重大意义。

阳光警务；公安机关；执法规范化

随着社会民主文明程度的不断提高及法律法规的不断完善，公民主动参与民主政治活动和社会管理活动的意愿不断增强，对公安机关的警务活动也提出了更高的要求。“阳光警务”的核心在于警务行为的规范化建设，即要求警员的每一项执法行为标准化、规范化，有据可依，有规可循，并使之成为一种长效机制。本调研报告，是在宝山公安分局罗店派出所近年来大力推进“阳光警务”建设的实践基础上，通过全面总结、细致分析和深度思考所形成的，主要任务是将调研过程中发现的问题在报告中予以呈现，试图在“阳光警务”建设的框架内提出解决方案，希冀进一步完善“阳光警务”的工作机制。

一、对“阳光警务”含义的认识和理解

“阳光警务”的内容是丰富的，第一，“阳光警务”包含警务信息公开之义，即公安机关应依照法律法规及规章和其他规范性文件，对刑事案件、行政案件和治安管理等警务活动的执法依据、流程和结果等信息向社会公众公开，涉及国家秘密和个人隐私的除外，“阳光警务”建设的基本目标是实现警务信息最大限度公开，便于公众监督倒逼公安机关和警员提升执法质量和执法水平；第二，“阳光警务”包含警务行为规范化之义，唯有规范，才敢于公开，执法依据和执法流程规范化，只有做到执法过程严格依法进行，才能保障执法结果的公正性，也有利于树立公安机关及其警员的执法权威，从而更好地保障和维护广大人民群众的合法权益；第三，“阳光警务”包含法治之义，无论是警务信息的公开化抑或警务行为的规范化，其实质都是在遵循法治精神，即“法律至上”“程序正当”和“权利本位”，将公安机关及其警员的执法行为皆纳入法治的轨道，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，方能体现其作为执法部门的法治性，实现法律面前人人平等的法治宗旨。

二、深入推进“阳光警务”建设的必要性分析

“阳光警务”，是深化执法规范化建设的重要组成部分，是引领新一轮执法规范化建设的关键。其目标是实现执法依据公开、执法办案公开、行政管理公开和全方位的社会参与监督，着力提升人民群众安全感、满意度和公安机关公信力。

（一）“阳光警务”建设是公安机关顺应时代发展的必然要求

党的十八大报告指出：“要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度……加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。” 习近平总书记提出“促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求”，“阳光警务”建设是公安机关贯彻党的十八大精神的重要体现，符合总书记对政法工作提出的工作要求。公安机关作为行政执法机关，其执法行为与人民群众的合法权益息息相关。因此公安机关更应通过系统推进“阳光警务”建设，主动接受人民群众监督和评议，实现执法规范化建设的整体升级。“阳光警务”建设工程的提出，是与国家民主法治进程同步的举措，且符合政府的执政理念和执政方式，深入推进“阳光警务”建设，有利于回应人民群众对公安机关的新期盼。

（二）“阳光警务”建设是提升公安机关执法公信力的迫切需要

据中国社会科学院发布的中国社会心态相关报告，“当前中国民众对公共权力机构和管理部门的社会信任评价水平不高，仅接近中度信任水平，政府说什么都加以怀疑已成为多数人的习惯。”从事实方面而言，公安机关在打击刑事犯罪、社会管理和维护社会稳定方面做了大量工作，其在规范执法行为方面相较之前有了长足的进步，然而社会公众并未认识到公安机关和警员对社会所做出的贡献，而是习惯性地选择从反面看待，根本原因在于公安机关与群众之间缺乏有效的沟通机制，群众对公安机关警务行为缺乏了解。正如美国学者詹姆斯·弗里斯特尔所言，“政府工作的困难在于，它不仅必须干得很好，而且必须让公众相信它干得很好。换句话说，能力和表现力都是必要的。”“阳光警务”将公安机关的执法理念和执法过程向社会公开，及时让公众知晓其在社会管理方面的辛劳，让老百姓更多地理解和支持公安机关的执法活动，从而提升公安机关的执法公信力。

（三）“阳光警务”建设是新形势下公安机关改革的内在需要

“阳光警务”建设工程的提出符合公安机关全面完善工作方式的需要，是对不良工作方式的自我革命。近年来，公安机关在规范警务行为方面做出了巨大努力，也取得了长足的进步。然而，在执法过程中仍然出现个别警员依法执法和为民服务意识不强，习惯以管理者身份自居，“门难进、脸难看、话难听、事难办”的情况时有发生，“冷、硬、横、推”现象在不同程度上依然存在。执法过程中甚至出现个别警员利用法律漏洞为他人谋取不正当利益，间接为己谋私利，严重损害了广大人民群众的合法权益，同时也使得公安机关在人民群众心目中的正义形象遭受严重损害，使得公安机关之前的努力付之一炬。因此，为使公安机关个别警员中存在的为民服务意识不强的问题彻底得以纠正，深入贯彻推进“阳光警务”建设就显得十分紧迫和必要，让警员所持有的权力在阳光下运行，让公众监督其执法的全过程，借助外部力量促使警员规范执法意识和服务意识逐步强化，从而杜绝公安机关执法实践中出现的不公和不严现象。因此，推进“阳光警务”建设是公安机关在新形势下的工作需要。

三、“阳光警务”建设的现状及存在的难题

（一）“阳光警务”建设的现状

罗店派出所作为上海市公安机关第二批“阳光警务”建设示范点，严格按照《上海公安机关推进“阳光警务”建设行动方案》的要求推进“阳光警务”建设，秉承“阳光警务、安全执法、群众满意、落成实效”的管理模式，“以群众的呼声为落脚点，俯身为人民服务”，保证事事有回音，件件能落实，打造以民意为主导的警务化新系统，并结合自身实际不断完善警务行为模式：

1．规范载体，夯实根基，完善信息查询途径。如进一步完善墙挂内容，将群众亟需了解的行政案件程序规定等信息上墙，一目了然，让群众少走弯路；在分局尚未配置触摸屏的情况下，罗店派出所主动置换一台单机电脑，放置于对外窗口大厅，将常用法律法规、特种行业管理规定、办事流程等内容存放在电脑内，并制作链接目录，用于“阳光警务”信息查询；进一步完善LED显示屏幕内容，将法律法规节选内容、户籍办理信息、主办侦查员信息、案件专管民警信息及联系方式、各社区民警信息、管段范围及联系方式等内容加入滚动屏幕；着重将治安重点行业的管理规定及办事流程在“罗店派出所网上工作站”“阳光警务查询点”予以公开。

2．做实平台，扩大影响，拓宽信息公开渠道。如丰富罗店派出所网上工作站内容，增设“阳光警务”专栏，将基础警务信息、执法办案依据、行政管理依据和办事依据信息，一一上网公开。“阳光警务”专栏下设“管理结果公开”栏，将对场所的处罚情况、抓获违法犯罪嫌疑人的情况及时进行公开，同时顾及到涉案单位及个人的隐私，案件信息为部分公开。另外，为更好地让报案人了解案件进展情况，让嫌疑人家属得知处理结果，罗店派出所短信平台通过短信形式通知报案人及嫌疑人家属。罗店派出所灵活运用新媒体，运用“平安罗店”微信公众号、“宝山公安-罗店派出所”新浪实名认证微博，适时发布安全防范提示、辖区治安警情、户籍申报办理情况等信息，进一步扩大“阳光警务”建设影响面。

3．强化管理，凸显效能，推动队伍阳光建设。一是规范“110”接处警工作，在处置侵犯人身权利类、偷盗类、两抢类、交通事故类、求助类等常规警情中，严格遵守“到场报告——核实情况——先期处置——将处置情况上报分局指挥中心”，在现场处置过程中利用录音笔、执法记录仪做好取证工作；二是加强内部管理，推进执法规范化建设，严格落实“四个一律”的管理规定，违法犯罪嫌疑人被带至公安机关后，一律直接带入办案区、一律先进行人身检查和信息采集、一律要有人负责看管、一律要有视频监控并记录，执法过程中保证嫌疑人的权利，对处理进度及结果及时进行公开。对在办案区看管违法犯罪嫌疑人实施“三色等级看管制度”，针对不同的案件性质及嫌疑人的表现确定绿、黄、红三级看管标准，确保执法办案区内不发生意外事故。

（二）“阳光警务”建设过程中存在的难题

一是公安机关立案与控案之间的关系难以平衡。在“阳光警务”的建设过程中，如实立案对于刑事案件和治安案件的处理都具有重要意义。然而，在调研过程中，笔者发现如实立案并非易事，最突出的困难在于立案标准的不确定。长期以来，受制于公安机关现有考核制度，部分单位本着尽量不立案的思路未将一些原本符合立案标准的案件立案，如此不仅会导致受害人或报案人认为公安机关不作为、工作推诿，而且导致公安机关难以通过立案数据预测违法犯罪活动的趋势，制定相应的有效措施，这就进一步导致公安机关控制立案数量与控案目的之间的矛盾难以解决。

二是公安机关执法公开与执法权威之间的关系难以平衡。“阳光警务”建设要求最大化公开警务信息，然而，在公安机关的执法实践过程中，公安机关对于自身警务信息的公开是有限的，缘于过多的信息公开可以让公众监督其执法流程，导致过多的案外因素阻碍正常的警务活动，正是考虑到此种消极影响，公安机关对自身的执法依据、执法流程和执法结果做有保留的公开。此外，公安机关认为将执法办案环节皆对外公开会有损其执法的权威性，公安机关的执法办案应保持一定程度的神秘性，方可显示其办案的专业性。由此导致“阳光警务”中的警务信息公开制度在实践中存在困难。

三是公众需求与警方供给之间的矛盾。在警务信息公开中，公众的信息需求量是远远超于警方供给的。基于最广义的知情权，公民的需求不仅在于知晓公安机关的任务、职责、程序、规范，还包括具体案件的相关信息及处理程序、结果等，这些信息如果不能及时、有效地向民众公开，就难以满足公众对与己有关的知情权。而警方顾及到执法办案的保密性，对外公开的信息往往具有模糊性，而非具体的、详细的警务信息，导致警方信息供给量远远低于最广义知情权所需的量。

四是民警的主观意识不到位，未能充分认识到“阳光警务”建设的紧迫性。思想是行动的先导，在推进“阳光警务”建设过程中，部分民警对“阳光警务”的思想认识存在不到位的情形。“阳光警务”建设是法治建设的重要举措，与全面深化公安改革的总体目标相一致，无论哪个层级的警务工作者都必须充分认识到，实行“阳光警务”是对公安机关的更高要求，也是对公安队伍的全面检验。然而，在公安机关的执法实践中，有的警员对“阳光警务”在法治社会建设过程中的战略作用认识不到位，对“阳光警务”建设过程中的工作体制改革要求不完全执行，甚至出现抵制情绪，增加了“阳光警务”机制的构建难度。

四、“阳光警务”建设的前景探讨

（一）完善基础设施，加大对“阳光警务”基础设施建设的投入

推进“阳光警务”建设，必须建立健全相应的制度保障，而相应的制度又需要基础设施保障运行，基础设施建设的投入包括硬件和软件设施。针对硬件设施，公安机关应针对警务信息公开的各种机制，设置可以便于人民群众随时查询信息的电脑等设施。同时，为了保障辖区人民群众能够感受到所处环境的安全性，同时便于社会治安管理，应在辖区实施“一室二战三队”实战警务，分别负责社区警务、基层基础工作、网格化巡逻、行业场所管理、案件查处、侦破工作，有效克服传统勤务模式的弊端，从被动“坐堂等案”到主动常态“打防管控”。而针对软件设施的投入，则包含开发各种警务信息公开软件，便于民众随时随地可在移动客户端上查询相关警务信息。

（二）内练素质、外树形象，培育“阳光警务”新理念

提升警员自身政治素质和办案能力，树立良好的外部形象是“阳光警务”建设的应有之义。毫无疑问，为了进一步推进“阳光警务”工程的建设，需要公安队伍拥有过硬的工作作风、较强的工作能力以及较高的政治素质，否则“阳光警务”便无从向前推进。为了达到上述目标，公安机关要坚持从严治警，增强警员思想的纯洁性；公安机关为了让警员拥有良好的工作环境，要充分做到为警员服务，尽量减少警员对执法后勤保障的后顾之忧；公安机关在选人用人方面，坚持任人唯贤，对人才的选拔标准和选拔过程要做到透明公开，以便于在警队内部形成学赶比超的良好氛围，充分调动警员的积极性、主动性和创造性。此外，加强警员的思想政治建设亦十分紧迫和重要，要结合党的群众教育活动，提高警员的群众工作能力。同时，为了树立警员良好的外部形象，要让警员深入到群众工作之中进行锻炼，把握群众的心理，了解群众的真实需要，学会群众工作的技巧，学会化解群众内部矛盾，将警员在群众中的受欢迎度作为衡量基层民警做好群众工作的标准。

（三）充分发挥互联网在“阳光警务”建设中的作用

随着信息技术的不断发展，人民群众通过互联网获取信息亦较之前更为方便和快捷。在此种背景下推进“阳光警务”工程的建设，就必须将信息化手段运用到公安工作中去，以信息化引领警务工作，借助网络等新型媒介搭建警民交流互动平台。一方面通过设置固定的警务宣传栏、配备触摸屏查询平台等传统手段，主动向广大群众公开各项警务工作流程和服务指南，另一方面充分利用互联网和新媒体平台，积极探索以互联网为支撑的新媒体平台群建设：一要建立“互联网+”警务指挥平台。遇到突发事件或群体性事件，该平台即成为实时指挥系统，局领导通过平台下达命令指示，信息研判民警通过平台实时发布研判信息，实战单位民警随时反馈工作进展情况，实现网上警令发布、警情反馈、信息研判和现场作战同步互动、协同作战、信息共享，实现精确指挥、精确作战的目标。二要建立“一站式民生警务平台”。依托“互联网+”移动警务指挥调度实战平台，利用互联网将执法公开信息定期录入到该平台，为群众提供方便快捷的各项服务。对不宜向社会公开，但涉及特定对象权利义务、需要特定对象知悉的，案件当事人只需通过报警时预留手机号码就能对案件办理过程进行全程查询与监督。

（四）充分发挥新闻媒体的舆论引导作用

充分利用新闻媒体的力量引导“阳光警务”的建设亦十分重要。作为对舆论具有重要影响的新闻媒体，是宣传公安工作和队伍正气的重要力量，在“阳光警务”建设不断深入推进过程中，公安机关应致力于同新闻媒体部门建立新形势下的创新型关系：一是新闻媒体部门应积极介入公安机关的执法过程之中，对一些关注度高、影响大的案件，新闻媒体应客观真实地报道，传播法治正能量，监督公安机关的规范执法；二是公安机关要主动公开、自觉接受监督，在舆论监督无所不在的社会，案件情况须有一定程度的公开，让社会大众了解情况，由此尽可能消除质疑和非议，从而赢得公信。新媒体对法治建设具有推动作用，公安机关与新媒体应加强合作，形成良性互动关系。同时，公安机关要保持足够的定力，任何情况下，案件办理都不可被舆论所左右。

（五）内外监督、警务倒逼

“阳光警务”的建设离不开监督体制的建立，有监督才有制约。其中，公安机关内部要建立监督机制，包括建立完善本部门警务公开具体实施方案、考核评价体系等，通过制定科学的考核方案，对警务公开工作进行量化考核，将考评结果作为年度奖惩、评先评优的重要依据。而外部监督机制的建立同样重要，其包含两个方面：一是社会公众的监督，随着公民的民主法治意识、主体权利意识的增强，对公安工作也形成新期待，公众的新期待倒逼着警方满足公众的知情权。二是来自人民检察院、法院等政法机关体制内的监督，就刑事司法程序而言，公检法三大机关分工负责，互相配合，相互制约，以保证准确有效地执行法律。当前法院、检察院改革力度都很大，目的就是要解决制约司法公正的体制性问题，如此改革倒逼着公安机关以警务公开促进执法办案质量的提高。

时代的发展要求公安机关做到警务公开，越来越多的警务工作需要在阳光下进行，尽可能地向公众公开信息。“阳光警务”正是公安机关大力实施主动警务战略、顺应时代发展要求的一项具有系统性的警务创新工程，是全面加快社会主义法治建设的一项重要举措。深入推进“阳光警务”，是新时期提升公安机关执法公信力、构建和谐警民关系的迫切要求和重要途径。

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Look for a New Way to Perfect the Working Mechanism of Transparent Policing in the New Situation——Take for Example the Exploring Practices by Luodian Police Station of Baoshan Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau

Zhu Hongfeng
（Luodian Police Station of Baoshan Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau，Shanghai201999, China）

Transparent policing, a new management mode of police agencies, tries to make known to the public to the greatest extent working systems, procedure, working process, law enforcement results and etc. to make it possible for the public to check the legality of the law enforcement and to improve the credibility of both law enforcement and management. It is also significant that transparent policing can correct first-line agencies’ and policemen’s ignorance and neglect of the public demands so as to promote the standardization of law enforcement.

Transparent Policing; Police Agency; Standardization of Law Enforcement

D631

A

1008-5750(2017)02-0039-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.02.005

2017-01-26 责任编辑：何银松

朱洪风，男，上海市公安局宝山分局罗店派出所法制员。