法治视角下的看守所医疗社会化改革

秦 飞

（上海公安高等专科学校， 上海 200137）

法治视角下的看守所医疗社会化改革

秦 飞

（上海公安高等专科学校， 上海 200137）

看守所的医疗卫生工作不仅是公安监管工作的重要组成部分，同时也是社会公共卫生工作的延伸，规范看守所的医疗机构设置、满足看守所在押人员基本医疗卫生需求，对于进一步做好看守所医疗卫生工作、保障在押人员合法权益、维护看守所安全文明、促进社会和谐稳定具有重要意义。在法治视角下对看守所的医疗社会化改革进行研究，解读医疗社会化改革要点，剖析当下困扰看守所医疗社会化改革的难点并提出相关建议具有现实价值。

看守所；医疗专业化；法治视角；医疗事故

看守所的医疗社会化改革又通常被称之为医疗专业化改革，是指看守所通过引入专业社会医疗资源，规范看守所医疗机构设置，满足在押人员基本医疗需求，更好地做好看守所医疗卫生工作。当然，看守所医疗社会改革过程也并非一帆风顺，笔者从法治视角予以研究，以期为看守所医疗社会化改革提供些许参考思路。

一、看守所医疗社会化改革的法律依据

一直以来医疗卫生工作是看守所落实人权保障，确保安全与刑事诉讼顺利进行的重要工作之一。早在1990年3月制定的《中华人民共和国看守所条例》中规定：“看守所应当配备必要的医疗器械和常用药品。人犯患病，应当给予及时治疗；需要到医院治疗的，当地医院应当负责治疗；病情严重的可以依法取保候审。”

2009年12月由公安部、卫生部联合出台的《关于切实加强和改进公安监管场所医疗卫生工作的通知》中，首次明确要求公安监管场所要积极探索医疗卫生工作社会化模式。2010年5月，公安部颁布了《关于规范和加强看守所管理确保在押人员身体健康的通知》，从加强在押人员入所健康检查、加强在押人员日常医疗、做好在押人员个人和监室卫生等几个方面进行了详细的规定。2011年公安部和卫生部出台了《看守所医疗机构设置标准》，标志着全国看守所医疗卫生工作走上了一条纳入卫生部门统一管理的崭新的医疗卫生社会化道路。①参见赵春光：《中国特色社会主义看守所管理之创新发展》，载《公安研究》2013年第5期第14页。2012年6月11日，国务院新闻办公室颁布了《国家人权行动计划（2012-2015）》，提出“保障被羁押人员的权利和保障人道待遇，完善看守所管理的法律规定。推动看守所医疗工作社会化，使被羁押人患病得到及时治疗”。国务院新闻办公室于2014年5月26日发布了《2013年中国人权事业的进展》，在总结我国人权事业发展成果同时提到“深入推行看守所医疗卫生社会化，要求所有看守所要向社会开放”。①参见高一飞、张绍松：《中国看守所的医疗社会化改革》，载《云南大学学报（法学版）》2014年第6期。看守所的医疗卫生工作不仅是公安监管工作的重要组成部分，同时也是社会公共卫生工作的延伸。因此，看守所医疗社会化法律依据主要涉及公安监所管理及医疗卫生这两个领域。

二、法治视角下看守所医疗社会化改革要点解读

为进一步完善公安监所安全文明管理机制，提高公安监管场所医疗卫生社会化水平，公安部、卫生部等部门对看守所医疗卫生标准化的建设目标作了具体要求，主要有三个方面：一是医疗资质社会化；二是医疗责任社会化；三是医疗保障社会化。

（一）医疗资质社会化

医疗资质社会化是指通过引入优质的社会医疗资源使在押人员基本医疗需求得到保障。看守所的医疗机构必须是医院或医院的派出机构或社区卫生服务中心，办理《医疗机构执业许可证》，做到依法执业。机构名称应是某某医院或某某医院驻看守所卫生所（门诊部），或某某社区卫生服务中心（乡镇卫生院）驻看守所执业点，法人代表必须是派驻医疗机构人员。通过规范医疗机构，切实保障在押人员的基本医疗需求。《医疗机构执业许可证》登记主体的变化意味着向在押人员提供医疗技术服务的主体是医院或医院派出机构或社区卫生服务中心，而不再是看守所。

（二）医疗责任社会化

医疗责任的社会化是针对重大疾病对医疗技术服务提出的更高要求，明确区分看守所的监管责任与医院的医疗技术服务责任，即由专业的医疗机构来承担专业的医疗任务。同时，在满足在押人员基本医疗需求的基础上，为确保在押人员患重大疾病得到及时救治，采取相对以地市级为单位在协商或指定的医院设置安装安全防护的监管医院（监管病区）或在看守所设置监管医院（医疗监区）的模式，看守所负责监管安全，医院负责医疗技术服务，确保具备收治重症病人的条件。

（三）医疗保障社会化

医疗保障社会化是指医疗服务需求由看守所提出，并与医疗合作单位进行商谈并达成合作条款。其中医护人员、医疗用房、医疗设备配备需满足看守所医疗卫生工作的需要，必须按照《看守所医疗机构设置基本标准》的要求配备医务人员、医疗用房及医疗设备，医务人员必须是医疗机构人员。看守所对合作医疗单位开展绩效评估，根据上一年医疗合作医院的服务质量，提出是否合作的意向或另行物色医疗合作医院，即实现用钱买服务、用钱买技术、用钱买保障的医疗社会化改革目的。

三、法治视角下看守所医疗社会化改革难点剖析

截至2015年底，在全国2501家看守所中已有2482家看守所已经完成专业医疗机构进驻并办理执业许可证，或与其它监管场所共享医疗机构，全国范围内99.3%的看守所实现了看守所负责监管安全，卫生计生部门负责医疗卫生的社会化运作模式。但在具体合作过程中看守所与相关合作医疗单位双方对于医疗责任问题仍然存在较大争议，即由谁来承担医疗责任？如何承担医疗责任？

（一）医患纠纷多样且难以完全避免

所谓医患纠纷，通常又称之为医疗纠纷，是指医方与患者之间发生的各种矛盾、冲突及纷争。①参见余明永、李娜、刘治家：《医疗损害责任纠纷》，《法律出版社》2015年第2版第9页。从看守所医疗卫生工作实践来看，看守所医患纠纷类型主要有以下几种：（1）在押人员或在押人员家属认为在押人员因病致残或死亡，看守所负有管理责任而引发的医患纠纷；（2）在押人员或在押人员家属认为看守所或医疗机构未尽到及时救治或有效治疗的责任而引发的医患纠纷；（3）在押人员或在押人员家属认为看守所或医疗机构没有足够履行相应的告知说明义务，对其造成损害或侵犯了其知情权、选择权而引发的医患纠纷；（4）在押人员或在押人员家属认为看守所或医疗机构行为过失而引发的医患纠纷；（5）在押人员或在押人员家属认为看守所或医疗机构故意对其造成损害而引发的医患纠纷；（6）在押人员或在押人员家属认为医疗机构未尽到相应的安全保障义务而引发的医患纠纷。

在押人员中各种隐性疾病防不胜防，即使监管场所在不断加强在押人员生活卫生保障的前提下，在押人员的各种突发疾病仍然不断困扰着监所安全管理。②参见秦飞：《关于公安监管场所加强对被羁押人员健康权保障的思考》，载于《上海公安高等专科学校学报》2011年第4期。从多年来司法实践来看，由于看守所及看守所医疗机构法律身份的特殊性，看守所医患纠纷表现形式多样且还会长期存在，难以完全避免。

（二）医疗责任主体多方且情况特殊

在看守所医疗社会化实际运行过程中，看守所与医疗合作单位（医院）之间对于医疗资质的争议是显而易见的。我国《侵权责任法》第54条规定：“患者在诊疗活动中受到损害，医疗机构及其医务人员有过错的，由医疗机构承担赔偿责任。”该法第57条规定：“医务人员在诊疗活动中未尽到与当时的医疗水平相应的诊疗义务，造成患者损害的，医疗机构应当承担赔偿责任。”根据上述规定可知，实施医疗行为（诊疗活动）的主体有二：一是医疗机构；二是医务人员。但通常而言，医疗机构是最终承担医疗损害赔偿责任的主体。③参见余明永、李娜、刘治家：《医疗损害责任纠纷》，《法律出版社》2015年第2版第4页。由此可见，在通常意义上的医患纠纷中，主要是医院与患者之间的纠纷。

然而鉴于看守所法律性质的特殊性，看守所医疗机构虽然也受到卫生部门管辖，但不同于一般的医院，看守所医疗机构在对看守所在押人员治疗期间，看守所依然对在押人员负有不可推卸的管理职责，故在涉及与看守所在押人员有关的医疗纠纷中，当事方不是双方，而是三方，即看守所、看守所医疗机构及患病在押人员或在押人员家属。在医患纠纷中医疗责任主体有可能是看守所，也有可能是看守所医疗机构，甚至还有可能出现由看守所与看守所医疗机构共同承担责任的情况。

（三）对责任事故认定存在较大差异

《医疗事故处理条例》第2条规定：“医疗事故，是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故。”该条例第49条第2款规定“不属于医疗事故的，医疗机构不承担赔偿责任”。①参见余明永、李娜、刘治家：《医疗损害责任纠纷》，《法律出版社》2015年第2版第138页。依据《中华人民共和国看守所条例》中看守所事故定义是指“看守所民警违法监管或者未履行监管职责，致使在押人员脱逃、非正常死亡或者重伤”。

《医疗事故处理条例》是医疗机构对于医疗责任事故认定的主要依据，它主要是从是否存在违反医疗卫生管理法律、法规行为视角进行审视。而看守所对于事故认定是依据是否存在违法监管行为或未履行监管应当履行的职责，并存在导致非正常死亡或者重伤的结果。在责任构成方面，看守所与医疗机构对于医疗责任的构成方面既有重叠又存在较大的事故认定差异。

（四）对医疗合作标准有待商议健全

虽然2011年起适用的《看守所医疗机构设置标准》是由公安部门与卫生管理部门联合发文，根据《医疗机构管理条例》《看守所条例》《医疗机构基本标准》，并结合看守所实际情况及需求予以制定，部门立规的特征明显。

不容忽视的是看守所向社会医疗机构购买服务过程亦是一种在政府规范下的市场行为，既然是购买必然就有买方与卖方，买卖双方都应当遵循社会经济规律。看守所医疗机构设置标准、医务人员配置标准、医疗器材配置标准及其它要点都需要通过双方具体协商解决，如医务人员轮换标准、医疗器材是租是买、医疗器材更新等诸多细节仍需细谈并形成规范，在看守所与医疗机构的合作过程中对医疗合作标准的细化有待进一步商议健全。

四、法治视角下看守所社会医疗化改革难点破解的思考

坚定不移地开展看守所医疗社会化改革是强化看守所保障人权，确保刑事诉讼顺利进行的有效举措之一。审前羁押机构的医疗社会化是世界各国的通行做法，如英国、德国、奥地利、美国等。②参见高一飞：《看守所观察与研究》，《中国民主法制出版社》2015年第1版第7页。当然在实践中我们也意识到完全实现看守所医疗社会化改革目标需要有一个过程，依法健全机制对于能否有效推动社会医疗化改革具有重要意义。

（一）法治视角下看守所医疗社会化改革中的社会医疗保障

基于长期以来的惯性思维，在看守所实际工作过程中在押人员的医疗保障费用全部由政府拨款承担，以致于造成看守所医疗费用高企，医疗保障费用跟不上医疗增长需求，看守所每年一到年底就申请追加预算的现象较为普遍。然而，看守所羁押的主要是犯罪嫌疑人、被告人及留所服刑人员，从法治角度而言除部分留所服刑人员外大多数在押人员并未被剥夺享有社会医疗保障的权利，应当享有与其他社会人员一样平等的社会医疗保障的权利。保障在押人员合法享有社会医疗保障权利，既是保障在押人员享有合法权利，推动看守所人权保障的重要举措，又有利于减轻看守所医疗保障经济压力，全面推动看守所医疗社会化改革。

当然，在具体实施过程中还需具体解决以下两个问题：一是如何将社会医疗保障结算纳入看守所医疗社会化结算系统中？在这一点上以医院或医院的派出机构或社区卫生服务中心取得《医疗机构执业许可证》，由医院或医院的派出机构或社区卫生服务中心相关人员作为法人代表的看守所社会化医疗机构更容易解决这一问题，改革后的看守所医疗费用结算系统完全可参照社会医院的标准执行。二是当看守所在押人员自身的社会医疗保障及经济能力无法承担相应医疗费用时，如何解决这一问题？这就需要进一步完善看守所在押人员医疗保障救济机制，制定统一标准，当在押人员自身的社会医疗保障以及经济能力无法承担相应医疗费用时，采取救济措施，保障在押人员得到相应的医疗保障。当然，在具体实施过程中还应当从保障人权保障看守所安全角度出发严格执行现行救治事后结算这一原则，无论在押人员是否有足够的社会医疗保障或经济能力，都应当先行救治，由看守所先行垫付相关医疗费用。

（二）法治视角下看守所医疗社会化改革中的合作协商机制

从法治实践角度出发，看守所医疗社会化改革成功与否与医疗卫生领域的合作程度密切相关。看守所医疗社会化改革之所以也被称之为医疗专业化改革，最终目的在于让专业的医疗机构来承担看守所医疗专业任务。从实践角度而言，目前在全国范围内实行的《看守所医疗机构设置标准》仍有较大的修改空间，特别是在医疗机构设置标准及医疗器材设备配置标准上需要与医疗卫生主管部门就具体情况协商解决。鉴于看守所不同于一般的社会单位，所羁押的在押人员也不同于普通的社会人员，看守所在押人员常见疾病、病因、地域差异、相应治疗措施及治疗标准等都应当由专业医疗卫生机构与看守所共同协商解决，并取得医疗卫生主管部门的认可，医疗卫生主管部门也应当针对看守所医疗机构制定完善相应管理规定，在《医疗机构执业许可证》取得及法人代表名称归属上予以明确规定，确保双方合作协商机制有法、有规可依。

（三）法治视角下看守所医疗社会化改革中的管理监督机制

医疗社会化改革之后的看守所医疗机构必将会产生这样或那样的新问题。如看守所医疗机构不再是单纯的内设医疗机构，其法人代表是医院或医院的派出机构或社区卫生服务中心的相关人员，那么就产生看守所医疗机构由谁来主管的问题。社会医务人员进入原先封闭的看守所，对患病在押人员进行治疗，履行相应职责，由谁来监督？看守所医疗机构的履职情况由谁来评价及如何评价？上述问题都需要以法治的思维去划分职责、去思考解决。

一是医疗社会化改革之后的看守所医疗工作必须是由看守所与看守所医疗机构分工负责、互相协作、互相监督。看守所负责监管安全，医院负责医疗技术服务，双方分工负责。在具体实践过程中又必须互相配合，建立完善联勤联动、信息沟通、医务工作、互相监督等机制。二是发挥第三方监督机制的作用，如卫生部门的检查监督、社会力量的舆论监督及驻所检察部门的监督，都可以对双方的行为起到良好的约束作用，确保双方严格履行职责。

（四）法治视角下看守所医疗社会化改革中的医疗纠纷化解

根据医疗社会化改革之后的看守所与看守所医疗机构的职责分工，看守所医疗损害纠纷可分为纯粹的医疗损害纠纷与医疗管理纠纷。纯粹的医疗损害纠纷是指属于在押人员或其家属与看守所医疗机构之间关于纯粹医疗损害问题的纠纷。而医疗管理纠纷则可能涉及看守所、看守所医疗机构及在押人员，可以是看守所在管理上的问题，如不及时处理在押人员病情报告，不及时落实安排在押人员外出就诊，在押人员因看守所管理不善受到不法侵害造成的健康损害等情况，也可以是看守所医疗机构未按医疗合同内容履行相应职责，如就诊不规范、责任心不强导致的医疗损害等情况。

区分医疗损害纠纷类型，有利于区别对待看守所医疗责任构成，有利于厘清医疗社会化改革中的医疗责任纠纷问题，加快落实好分工负责、互相协作的管理化解机制，推动看守所医疗社会化的健康有序发展。

（五）法治视角下看守所医疗社会化改革中的责任追究机制

与普通医疗损害纠纷不同，看守所医疗纠纷可能会涉及三方当事人，即看守所、看守所医疗机构及在押人员或其家属。对于看守所医疗社会化改革之后的医疗损害责任解决，可根据看守所医疗责任构成的情况不同，分为损害赔偿责任与医疗违约责任划分予以解决。医疗侵权责任是指在押人员以受到侵权为由，向看守所医疗机构或看守所分别或共同提出侵权之诉，看守所与看守所医疗机构的责任划分则根据相关责任分工予以划分。违约责任之诉是指看守所可以未履行好医疗合同内容、医方构成违约为由向看守所医疗机构提出违约之诉。前者属于看守所、看守所医疗机构与在押人员或其家属之间的“医疗损害责任纠纷”，而后者属于看守所与看守所医疗机构“医疗服务合同纠纷”。如此划分，可以使医疗社会化改革中的责任追究机制有据可依，责任愈加明确，追究愈加可行。

The Reformation of Socialization of Jail Medicare from the Perspective of Law Governance

Qin Fei
（Shanghai Police College，Shanghai 200137，China）

Jail medicare is not only an important component of the penitentiary work but also the extension of the social public health service. To standardize jail medical facilities and satisfy basic medical needs of detainees is significant to improving jail healthcare service, protecting detainees’legal rights and interests, maintaining its civilized environment as well as promoting social stability and harmony. From the perspective of law governance, the author attempts to conduct research into reformation of socialization of jail medicare, to interpret the main points of reformation of socialization of medical care, and analyze difficulties and at last put forward some practically valuable suggestions.

Jail; Professionalization of Medical Care; Perspective of Law Governance; Medical Accident

D631

B

1008-5750(2017)02-0053-(06)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.02.007

2017-02-21 责任编辑：陈 汇

本文系上海公安高等专科学校2016年校级一般科研项目“看守所医疗社会化现状调查及对策研究”（课题编号：16xkx11）之阶段性研究成果。

秦飞（1978— ），男，上海公安高等专科学校业务二分部监管教研室副主任。