延长侦查羁押期限制度的实证分析

李新刚，王 昭

(北京市朝阳区人民检察院，北京 100020)



【刑事法学论坛】

延长侦查羁押期限制度的实证分析

李新刚，王 昭

(北京市朝阳区人民检察院，北京 100020)

刑事羁押制度是关乎人的自由权受限的制度，我国刑事诉讼法及相关刑事诉讼规则对羁押决定机关、羁押的期限、羁押的延长、超期羁押的救济等有比较明确规定，但对于延长侦查羁押期限，在我国刑事司法中却出现了延长侦查羁押期限批准率畸高、延长侦查羁押期限理由细化不足、延长侦查羁押期限程序混乱等情况，亟需我们在认真调研的基础上，调整相关制度规定。

侦查羁押期限；实质审查；救济措施；实证研究

一、捕后延长侦查羁押期限制度的司法现状

(一)案件数量情况及占逮捕案件比例情况的分析

自2013年至2016年三年间，某市B区检察院审理公安机关和检察机关自侦部门提请一次延长羁押期限案件及二次延长羁押期限的案件数量均逐年递增，其中公安机关提请一次延长的案件数量自2013年的55件增长至2016年的80件，一延案件占批捕案件比例自2%上升至4.2%，二延案件数量自2013年的25件上升至2016年的45件，二延案件占一延案件的比例自40%上升至66%。自侦机关提请一次延长的案件数量自2013年6件增长至2016年19件，一延案件占批捕案件比例则出现弧线下降的情况，自49%上升至100%后又下降至76%，二延案件自2013年的5件上升至2016年的16件，二延案件占一延案件的比例逐年下降，自76%上升至40%。

(二)提请延长羁押期限案件犯罪类型情况的分析

分析延长羁押期限案件涵盖的犯罪类型，有利于总结实践中多发案件的类型和特点，从而指导检察机关在审查逮捕阶段发挥引导侦查的工作职能。在罪名方面，近三年B区人民检察院审理公安机关提请延长羁押期限案件的罪名主要集中在涉众型经济犯罪(非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪)、诈骗犯罪(诈骗罪、合同诈骗罪)、职务犯罪(职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪、非国家工作人员行贿罪)，分别占56%、21%、10%。近三年B区人民检察院审理自侦部门报请二次延长羁押期限案件44件，共涉及7个具体罪名,其中受贿罪25件、行贿罪6件、贪污罪5件、滥用职权罪4件、挪用公款罪2件、单位受贿罪1件、单位行贿罪1件，徇私舞弊罪1件。

(三)批准延长羁押期限的理由类型分析

《中华人民共和国刑事诉讼法》规定提请一次延长羁押期限申请的理由是案件复杂，而提请二次延长羁押期限则列明了四条不同的理由，规定的复杂性，决定了检察机关在审查二延案件时需要对案件的具体情形进行判断，故本文将重点探讨此类案件的数据情况。

近三年，公安机关提请一次延长羁押期限的案件的理由呈现“大集中、小分散”的特点，主要集中在“犯罪涉及面广，取证困难的重大复杂案件”这一理由，平均占比高达98%。而B区检察院自侦部门提请二次延长羁押期限的理由均属于“犯罪涉及面广，取证困难的重大复杂案件”。

二、捕后延长羁押期限案件的问题及原因分析

(一)捕后延长羁押期限案件的问题

1.延长羁押期限审查仅做程序审查，“逢提必延”现象突出。自2013年7月至2016年6月，B区检察院承办、报上级院、市院审批的侦查机关(含自侦部门，下同)报请延长侦查羁押期限254件案件中，全部同意了侦查机关提请延长侦查羁押期限的要求，逢提必延现象突出，法律监督效果体现不明显。

2.延长羁押期限的标准太过笼统，缺乏可操作性。刑事诉讼法及相关司法解释虽规定了延长侦查羁押期限的条件，但目前未出台细则对延长侦查羁押期限的条件作出明确的、具体的、可操作的规定。因而司法实践中，对什么是 “案情复杂”、什么是“交通十分不便”、哪些属于“边远地区”、怎么理解“取证困难”，侦查机关与检察机关的理解不一致，在实际操作中较难把握，这些往往依赖于司法人员的办案经验作出判断。可以说，过于宽松的延押批准条件，使得检察机关很难不同意侦查机关延长侦查羁押期限。

3.延长羁押期限缺乏告知程序及救济程序。从理论上说,延长羁押期限应当是对于逮捕后羁押状态及公安机关在侦查羁押期限内所做侦查工作的一种合法性审批。我国法律对延长羁押措施的程序只就侦查机关的报请程序和检察机关批准程序做了笼统的规定，而未规定犯罪嫌疑人参与到其被羁押期限被延长案件的程序，且犯罪嫌疑人对相关决定缺乏救济措施，犯罪嫌疑人及辩护律师相关诉讼权利未得到应有的保障。

(二)上述问题的原因分析

1.尊重和保障人权的意识并未落到实处。虽然我国将尊重和保障人权先后写入宪法和刑事诉讼法，但并未有相应的制度做保障。例如根据现有规定，犯罪嫌疑人并无渠道参与到其被延长侦查羁押期限的案件的审理过程中，其诉讼权利未得到充分保证。

2.重实体正义，轻程序正义的执法理念依然存在。程序正义与实体正义并重的提法由来已久，但是“重实体、轻程序”的固有工作思路依然影响延长羁押期限案件的审查判断。在疑难复杂证据情况变化不大的情况下，为保证案件侦查的顺利进行，检察机关审查延长羁押期限案件多为“走过场”，不重视对羁押必要性情况的调查与判断。

3.案多人少的矛盾仍然突出。侦查机关案多人少的矛盾突出，就B区公安机关预审部门来看，该部门两组预审承办人要承办全区近百件非法吸收公众存款的案件，每件案件的取证时间过少，侦查羁押期限届满无法侦查终结的情况屡有出现，以延长侦查羁押期限来换取办案时间成为必然选择。

三、延长羁押期限的补充制度设计

(一)延长羁押期限案件应着重开展实质审查

1.开展实质审查的必要性。(1)延长羁押期限案件审查流于形式审查，实体审查缺失造成延押批准率畸高。检察机关在办理延长羁押期限案件时，只对侦查机关提请延长羁押期限的有关书面材料开展形式审查，该材料仅包括提请延长羁押的相关手续、主要案情介绍、延押理由、简单介绍捕后采取侦查措施的情况及在延长侦查羁押的期限内拟采取侦查措施的情况。而上述材料无法反应出目前公安机关的取证情况，无法审查犯罪嫌疑人的身体状况、是否退赔损失、有无继续羁押必要等情况，无法判定犯罪嫌疑人是否有延长侦查羁押期限的必要。(2)简单的程序性审查延长侦查羁押期限案件，已经完全背离了制度设计的初衷。我国立法者在设计刑诉法时确立了基本的侦查羁押期限,要求侦查机关在法定期限内尽快办结案件，也充分考虑了案件的简繁程度，为了保证较小部分案情复杂、取证困难的重大、疑难案件能够有充足的办案时间，又设计了延长羁押制度。而简单的程序性审查延长侦查羁押期限案件造成延长侦查羁押期限申请案件的批准率畸高，法律监督效果不明显，背离了制度设计之初衷。(3)简单的程序性审查延长侦查羁押期限案件，使得检察机关的检察职责形同虚设。同级检察机关程序性地审查一下材料是否齐备,延长羁押理由是否“面上过得去”,就提出同意延长的意见；上级检察机关用极为简易的行政式审查模式再程序性地审查一下,即作出了同意延长的意见。这种程序性的审查一方面纵容了公安机关延长侦查期限缓解办案压力，另一方面损害了检察机关的权威性。

2.开展实质审查的可能性。(1)开展实质审查的法律依据。最高检早在2001年就出台了《关于进一步规范办理批准延长侦查羁押期限案件的通知》(以下简称《通知》)，要求检察机关侦查监督部门要严格审查侦查机关提交的各项材料。最高检于2016年7月发布了《人民检察院办理延长侦查羁押期限案件的规定》(以下简称《规定》)，要求人民检察院在办理延长侦查羁押期限的案件时要坚持程序审查与实体审查并重的原则，对侦查机关应提交的材料做了详细规定，并要求侦查监督部门在办理延长侦查羁押期限案件时应重点审查：本院或者下级人民检察院的逮捕决定是否符合法律规定；犯罪嫌疑人逮捕后侦查工作进展情况；下一步侦查计划是否具体明确；犯罪嫌疑人有无继续羁押的必要等。这给检察机关侦查监督部门在办理延长侦查羁押期限的案件时对侦查机关的捕后侦查情况、下一步侦查计划进行实质审查提供了法律依据。(2)开展实质审查的程序保障。最高检出台的《规定》要求，侦查机关需要延长侦查羁押期限的，应当在侦查羁押期限届满七日前，向同级人民检察院移送材料及文书。这个制度的设计给侦查监督部门对侦查机关提请延长侦查羁押期限的申请进行实质审查提供了时间保证。

3.开展实质审查的制度设计。(1)审查案件是否构成犯罪、是否为犯罪嫌疑人所为，即审查原批准逮捕决定是否正确。严防冤假错案出现是司法机关办案的底线，而批准逮捕是刑事案件进入诉讼程序的第一道闸门，确保“事不能没有，人头不能搞错”是审查逮捕工作的底线。虽然在审查逮捕阶段，检察人员已对案件进行了审查，但其处于侦查工作的初始阶段，捕后侦查机关有2个月的侦查时间，在这段时间内证据有可能发生变化，故在侦查机关提请延长侦查羁押期限时应将新掌握的证据一并提交检察机关，由检察机关对新的证据进行审查，确保不会出现冤假错案。(2)审查犯罪嫌疑人的羁押必要性，包括犯罪嫌疑人的身体状况，是否存在赔偿被害人损失、取得被害人谅解等可以从轻减轻处罚的情节。《刑事诉讼法》第七十九条除规定了逮捕的相关证据条件、事实条件外，还规定犯罪嫌疑人应需具有社会危害性才有逮捕的必要。最高检颁布的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》对逮捕犯罪嫌疑人应具有社会危险性做了明确规定，并指出对不具有相关社会危险性的犯罪嫌疑人应当作出不批准逮捕的决定或者不予批准逮捕。该规定还指出了如果犯罪嫌疑人涉嫌的罪行较轻，属于初犯、从犯、胁从犯，犯罪后有自首、立功表现或者积极退赃、赔偿损失的，或者犯罪嫌疑人与被害人达成刑事和解的，可以作出不批准逮捕的决定或者不予批捕。这就要求检察院机关在审查侦查机关在报请延长侦查羁押期限时着重审查侦查羁押期限内犯罪嫌疑人的社会危险性是否有变化，如果犯罪嫌疑人的社会危险性已消失，即应作出不同意延长侦查羁押期限的决定。(3)审查公安机关在侦查羁押期限内是否积极侦查。侦查羁押期限制度设计的初衷就是要求侦查机关须尽快侦查终结，不得怠于侦查。《刑事诉讼法》将延长羁押期限权交由检察机关掌握的理由即因检察机关有监督检察权。故检察机关在审查侦查机关提交的延长侦查羁押期限的申请时，应着重审查侦查机关在侦查羁押期间内是否积极开展侦查工作，如经审查侦查机关在侦查羁押期限届满未侦查终结的原因并非证据本身难取，而是因公安机关怠于侦查，则应作出不同意侦查机关延长侦查羁押期限的申请的决定。

(二)细化延长羁押期限案件办理标准

1.细化延长羁押期限标准的必要性。(1)延长羁押期限标准的细化有利于保障犯罪嫌疑人的权利。羁押作为限制人身自由的强制性措施，期限的延长应当受到严格的限制。延长羁押期限的法定条件是司法人员做出决定的依据，细化标准意味着在实践层面严格限制侦查机关滥用“延押”的情况，充分尊重和维护犯罪嫌疑人的人身自由权。(2)细化延长羁押期限标准有利于指导司法实践活动。《刑事诉讼法》规定延长羁押期限的法定条件具有高度概括性，“案情复杂”、“重大复杂”、“涉及面广”等条文表述过于抽象，给司法实务的操作带来了疑惑和困难。

2.延长羁押期限审查标准细化。在细化延长羁押期限标准时我们坚持明确性原则及均衡性原则，即法律条文需明确清楚具有可操纵性，排除司法人员作出主观擅断的决定；针对不同犯罪的严重程度和取证的难易，做出是否延长侦查羁押期限的决定。具体如下：(1)对案情复杂案件的标准的细化。根据最高人民检察院出台的《人民检察院办理延长侦查羁押期限案件的规定》第十四条规定，“案情复杂、期限届满不能终结的案件”包括五种情形，即影响定罪量刑的重要证据无法在侦查羁押期限内调取到的；共同犯罪案件，犯罪事实需要进一步查清的；犯罪嫌疑人涉嫌多起犯罪或者多个罪名，犯罪事实需要进一步查清的；涉外案件，需要境外取证的；与其他重大案件有关联，重大案件尚未侦查终结，影响本案或者其他重大案件处理的。故承办人在判断“案情复杂”时，应参考犯罪嫌疑人人数、作案时间、实施行为情况、作案地点范围、案件性质和严重程度等判断。(2)对重大犯罪集团案件的标准的细化。依据体系解释的解释方法，“重大犯罪集团案件”范围可包括严重危害社会的黑社会性质组织犯罪案件或集团犯罪案件；在所在的市有重大影响、新闻媒体广泛关注的恶性刑事事件；群体性事件引发的造成多人死伤的重大刑事案件等。(3)重大复杂案件标准的细化。“重大复杂案件”的范围建议从三个维度出发，明确判断标准。第一，犯罪性质，即故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、绑架等严重暴力犯罪案件；第二，案件影响，即媒体关注案件取证困难的重大复杂案件等；第三，可能判处的刑罚，即可以将“可能判决无罪”“可能判处有期徒刑五年以上十年以下刑罚”的案件定义为重大复杂案件。

(三)延长羁押期限的告知程序及救济程序

1.建立延长羁押期限告知程序及救济程序的意义。(1)建立延长羁押期限告知程序及救济程序是树立人权保障意识的题中之义。第十届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将“尊重和保障人权”写入宪法，《刑事诉讼法》修改时也将“尊重和保障人权”作为刑诉法的基本任务写入。赋予犯罪嫌疑人相应的诉讼权利，如拥有被告知延长侦查羁押期限的权利，在延长羁押期限案件审理期间辩护、发表自己意见的权利，对批准延长侦查羁押期限决定提出异议并申请复议复核的权利，认为自己权利被侵犯时提出控告申诉的权利等。这些诉讼权利的构建将更加有力的保证犯罪嫌疑人人身权利及诉讼权利。(2)建立延长羁押期限告知程序及救济程序有助于树立实体正义与程序正义并重的执法理念。想要切实的尊重和保障被羁押犯罪嫌疑人的权力，就应当设置相关的参与程序，让被羁押犯罪嫌疑人参与到其被延长侦查羁押期限案件的审查过程中，保障其有提出辩解的权利。只有保证非经法定程序无法延长犯罪嫌疑人的侦查羁押期限，才能改变办案人员重实体正义轻程序正义的执法理念。

2.延长羁押期限告知程序及救济程序。(1)听取犯罪嫌疑人意见的程序。根据现行的相关法律规定，侦查机关在向检察机关提请延长侦查羁押期限的申请时，只需要提交自己在侦查羁押期限内掌握的证据及拟在延长的羁押期限内所采取的侦查措施的说明，并不需要告知犯罪嫌疑人。这就使犯罪嫌疑人对于自己还需被羁押多长时间才能进入到下一个诉讼环节没有知情权，使犯罪嫌疑人无法对自己即将延长的羁押期限发表意见，剥夺了犯罪嫌疑人的辩护权。建议在侦查机关向检察机关报送延长侦查羁押期限前应告知犯罪嫌疑人及近亲属，听取犯罪嫌疑人的辩解及意见。检察机关在审查侦查机关提交的延长侦查羁押期限申请时，如有必要可听取犯罪嫌疑人意见。(2)对延长羁押期限决定有异议的复议、复核程序。实际工作中，侦查机关收到批准延长侦查羁押期限决定后只是制作《延长侦查羁押期限通知书》，并只是将该文书交给羁押执行机关，而并不会通知犯罪嫌疑人。我国的现行法律和司法解释均未规定犯罪嫌疑人不服延长侦查羁押期限的决定可采取何种救济措施。因此,建议应当赋予被延长侦查羁押期限的犯罪嫌疑人有不服决定的申诉救济途径,具体制度可设计如下:侦查机关应在收到延长批准侦查羁押期限决定书当日向犯罪嫌疑人宣布；犯罪嫌疑人如不服,可于7日内通过侦查人员向检察机关申诉；检察机关侦查监督部门收到申诉后应重新审查,听取犯罪嫌疑人的抗辩理由。重新审查完毕,报检察委员会决定后作出维持或变更原决定的意见，并将意见报上一级检察机关审查。如犯罪嫌疑人对维持决定不服,还可于七日内再通过上一级人民检察院侦查监督部门向省级人民检察机关进行申诉。

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(责任编辑：李江贞)

2017-04-13

李新刚(1986-)，男，北京市朝阳区人民检察院审查逮捕部检察官; 王 昭(1990-),女，北京市朝阳区人民检察院检察官助理。

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