跨行政区划检察院管辖体制探析

黄建华，任尚锋，陈 静

(1.大同铁路运输检察院，山西 大同 037002；2.临汾铁路运输检察院，山西 临汾 041099)



【检察建设】

跨行政区划检察院管辖体制探析

黄建华1，任尚锋2，陈 静2

(1.大同铁路运输检察院，山西 大同 037002；2.临汾铁路运输检察院，山西 临汾 041099)

设立跨行政区划检察院符合我国国情，但目前存在法律障碍、体制设置不健全等问题。只有修改相关法律规定，利用现有的铁检体制框架，建立三级跨行政区划检察体系，人财物实现中央统一管理，并明确跨行政区划检察院案件管辖的范围和标准，才能使其更好地发挥作用。

跨行政区划；司法区划；司法管辖

司法管辖始终是司法体制改革的重大问题。明确科学地解决司法管辖问题，对于保证诉讼活动的顺利启动和进行，保障当事人诉讼权利的有效、便利行使以及案件公正、高效解决，都具有十分重要的意义。司法区划与行政区划高度重叠是我国现行司法管辖在制度设计上的最不合理之处，这种弊端由来已久，而且随着依法治国的全面推进更加凸显。

我国在国家结构形式上是单一制国家，本轮司法体制改革，中央已多次明确司法权属于中央事权，地方各级检察院，均为国家设在地方代表国家行使检察权的检察院。因此为解决现有司法管辖制度存在的司法地方化等弊端，确保国家法律统一正确实施，党的十八届三中全会提出：推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。党的十八届四中全会进一步明确指出：探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。

一、我国跨行政区划检察院管辖现状

(一)铁路检察院成为跨行政区划检察院的优势

铁路检察院是国家为保障铁路运输秩序和运营安全而设立在铁路运输系统的专门法律监督机关。自上世纪八十年代恢复重建以来，铁路检察院屡经变革，但人财物由铁道部和所在各铁路局等部门和企业管理的体制始终未有变化，这种局面一直维持到2012年。

2012年1月12日，山西省政府、省检察院与太原铁路局签订太原铁路检察机关移交协议，太原铁检机关成为全国第一个正式移交地方的铁检机关。之后，全国各地铁检机关陆续举行签字仪式，先后完成改革移交工作。截止2012年6月30日，全国共76个铁路检察院(包括17个分院和59个基层院)全部移交给驻在地的省级党委和检察院。至此，铁路检察院实现了人财物管理与铁路企业全部分离，实现了属地化管理，整体上纳入了国家司法管理体制，形成了省级院直接管理的工作模式。

目前，省级检察院领导设置在本省区域内的铁检分院或基层院的人财物等管理工作，分院领导设置在本省的基层院，同时领导属于本铁路局范围但设置在外省的基层院业务工作。各铁路检察院均为省辖直管的专门检察院，铁检机关均为跨地市设置，业务上保持专门管辖。铁路检察院在人、财、物管理方面的独立性、体制机制的完备性、各省覆盖的广泛性、与铁路公安的对应关系以及这种独特的系统性、专业性、流动性、跨区域等特点，使其具备了超越地方干扰、维护司法公正的抗体和特质。因此，从有效利用现有机制、合理配置司法资源、考虑铁检实际情况、发挥铁检体制优势、降低改革成本、减少改革阻力出发，在全国范围内设立跨区划检察院具有天然可行性。

(二)我国跨行政区划检察院管辖现状

基于上述理由，北京、上海等地的铁检分院成为本次试点跨区划检察院的改革先锋。2014年12月2日，中央审议通过的《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》确定在北京、上海依托铁检分院开展跨区划检察院改革试点工作。12月28日，中国首个跨区划检察院——上海市检察院第三分院依托上海铁检分院诞生。12月30日，第二个跨区划检察院——北京市检察院第四分院依托北京铁检分院挂牌成立，集中办理跨地区案件。2016年1月18日，陕西铁检机关跨区划管辖行政案件和环境资源案件试点改革工作也启动实施。现将北京市检察院第四分院与上海市检察院第三分院案件管辖范围对照如下：

北京、上海跨行政区划检察分院案件管辖范围对照表

二、我国跨行政区划检察院管辖体制改革中存在的问题

1.跨行政区划检察院管理体制上遇到的宪法、法律障碍。一是我国《宪法》第一百三十条第三款规定，人民检察院的组织由法律规定。《立法法》第八条也规定，各级检察院的产生、组织和职权，只能制定法律加以规定。可见对检察院组织机构的立法我国实行法律保留，目前在设立跨区划检察院方面尚无明确法律依据，有超越宪法和法律之嫌。二是我国《宪法》第三条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”跨区划检察院必然突破现有的“人大-检察院”同级对应结构，如何产生，如何接受人大监督，对人大负责并报告工作？如果完全由所在省、市人大产生，其跨省、市行使司法权的合法性会受到质疑。

2.跨行政区划检察管辖体制设置不健全。设置跨区划检察院，旨在排除执法办案中的地方因素干扰，维护司法公正。跨区划检察院管辖区域大，管辖案件覆盖广、类型多、专业强，不设立层级完善的跨区划检察体制无法达到改革的初衷，而且会造成区划检察院与跨区划检察院同类案件管辖的冲突，不利于法制统一。而当前我国跨区划检察院的司法管辖体制并不健全，没有从司法层级方面进行划分。从北京、上海试点跨区划检察改革来看，并未设立基层跨区划检察院。对直辖市之外的其他省、自治区来说，仅设立分院级别的跨区划检察院，无法彻底化解司法地方化问题。

3.跨行政区划检察院改革如何与其他改革配套衔接的问题。十八届三中全会提出，优化行政区划设置，探索推进省直管县体制改革；改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。“省直管县”的改革措施如果到位，地市和区县两级党政机关之间的关系将会发生变化，与地市利益直接相关的司法案件数量随之也会下降，地市检察院受干预程度将会因此减轻。如果下一步人财物“省级统管”也落实到位，将会给跨区划检察院改革带来以下影响：一是地、县两级党政机关和领导干部干预司法办案的能力将会降低，跨地市、跨区县检察院承担省内跨区划案件的必要性将会减小，还需不需要成立？二是省级党政机关影响司法的能力得以强化。当前，全国各铁路检察院均已实现了人财物省级统管，成立跨区划检察院将不会受到省内地方党政机关的干扰和限制，但由于人财物的“省级统管”，在省级层面司法地方化反而会得到加强。跨区划检察院在人财物“省级统管”的情况下，如何避免省级干预，公正办理省际利益冲突案件？

4.案件管辖方面存在的问题。如上图所示，北京、上海跨区划检察院除办理铁检机关原管辖案件外，新增办理跨区划的行政诉讼、重大民商事以及知识产权类诉讼监督案件，重大职务犯罪案件，重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件以及民航、水运、海关所属公安机关侦査的刑事案件等。二者在案件管辖范围方面虽然大体相似，但也并非完全一致，根据本地实际又略有不同。比如上海还对轨道交通和海事诉讼案件实施管辖，而北京把公交案件交由跨行政区划检察院管辖。同时，其中的“重大”“跨地区”如何界定，均没有明确具体的标准，容易造成管辖权争议。此外，管辖范围应以法定为主，指定为辅，两地管辖的“跨地区、重大职务犯罪案件”主要通过指定管辖来确定，具有随意性。下一步应当明确跨区划检察院案件管辖的范围和具体标准，以利于改革的进一步推行。

三、我国跨行政区划检察院管辖体制完善设想

1.修改相关法律规定，使跨区划检察院于法有据。一是在将来修宪时，应当修改宪法中有关跨区划检察院产生以及检察机关相关章节的规定。二是目前应当抓紧修改《人民检察院组织法》。重点在第二条有关检察院的种类条款增加一项：跨区划检察院；在第十条增加跨区划检察院对人大负责并报告工作的规定；在二十三条检察院检察长、检委会委员、检察员产生的条款中增加一款：跨区划检察院的检察长由所跨行政区划共同上级人大选举和罢免，副检察长、检委会委员和检察员由检察长提请所跨行政区划共同上级人大常委会任免。三是将来在修改刑事、民事、行政三大诉讼法时，可以在管辖条款中增加有关跨区划检察院案件管辖范围的规定，将其案件管辖法定化。

2.利用现有铁检体制框架，在全国范围内，建立完善的跨区划检察管辖体系。如前所述，铁路检察院具有成为跨区划检察院的天然优势，可以在全国范围内，以现有铁检体制为框架，设立三级跨区划检察院。一是以现有的17个铁检分院和59个基层铁检院为基础设立跨区县的基层跨区划检察院和跨地市的上级跨区划检察分院。二是逐步建立跨省际区划检察院。在将来条件成熟的时候，可以借鉴国家铁路局在沈阳、西安等地设立7个地区铁路监督管理局的模式，整合省级检察院，适当减少省级检察院数量，调整并扩大其管辖区域，在东北、华北、华中、华南、西北、西南主要城市设立跨省际区划检察院，管辖跨省案件，建立一套阻却地方保护、排除外部干扰、维护司法公正的强大的跨区划检察体系。

3.强化顶层设计，进一步推进跨区划检察院改革。结合“省直管县”、人财物“省级统管”等改革，强化顶层设计，细化操作措施，确保检察权独立公正行使。一是即使“省直管县”全面推行、检察机关实现人财物“省级统管”，也难以彻底切断行政区划检察院与当地的实际利益关联，地、县两级检察机关与同级地方利益关联只是会得到不同程度的弱化，因此，依然有必要成立跨区划检察院，其目的在于从体制上保障检察院依法独立公正办理各类利益关系复杂的司法案件。二是为确保省际利益冲突案件得以独立公正办理，有必要设置跨省际行政区划检察院。三是检察权从本质上说是国家事权，必须全部上收，由中央行使。从长远看，各级检察院人财物将来也应当由中央统管。目前情况下，省级财政统筹省级以下司法机关财物，能在一定程度上遏制省内的司法地方化现象，但又加剧了省级司法地方化，我们可以探索在设置跨行政区划检察院的同时，将其经费由中央财政担负，为将来司法机关人财物中央统管体制积累经验，打好基础。

4.明确跨区划检察院案件管辖范围和标准。首先，跨区划检察院管辖易受地方干扰的重大案件和跨区划案件，对其中的“重大”“跨区划”应当通过司法解释予以明确。其次，应确定相对固定的跨区划检察院职务犯罪案件管辖范围。对指定管辖的案件，经过定期实践，认为适宜由跨区划检察院管辖，就应当固定由其管辖。例如，将来可以由跨区划检察院相对固定管辖下列职务犯罪案件:对应设置的法院、公安机关工作人员职务犯罪案件;环境污染、食品药品安全、侵犯知识产权犯罪涉及的公职人员职务犯罪案件。最后，从制度设计的角度看，每个跨区划检察院都应当具有固定的管辖范围。结合目前跨区划检察院改革实际，为保证其检察业务的完整性，将来可以考虑将其管辖范围确定并扩展为下列案件：一是铁路检察院原来管辖的侦查监督、公诉、职务犯罪侦查等涉及铁路案件；二是跨地区的重大环境资源保护、食品药品安全以及民航、水运、海关所属公安机关侦查的刑事案件的审查批捕、起诉与诉讼监督;三是对跨区划法院审理行政诉讼案件、民商事案件进行诉讼监督;四是侦办跨区划法院以及民航、水运、海关所属公安机关工作人员职务犯罪案件；五是接受指定管辖的案件:因地方领导干预行政区划检察院办案而改变管辖以及上级院交办或者指定管辖的地方领导干部职务犯罪案件;上级院指定管辖的少数审查逮捕、公诉案件;上级院交办的被告人、被害人不服生效裁判的刑事申诉案件。

[1]孙洪坤.论建立与行政区划适当分离的司法管辖制度[J].东方法学,2014(6).

[2]熊文钊.司法管辖可与行政区划适当分离[J].法制资讯,2013(11).

[3]贺卫方.司法区划的构思[J].中国法律评论,2014(1).

[4]张盛鑫,潘朗峰.跨行政区划的司法管辖制度研究[J].法制博览,2015(5).

[5]李卫平.关于司法管辖区制度的几点思考[J].河南社会科学,2014(4).

(责任编辑：王小英)

Research on the Jurisdiction System of Cross-Administrative Division Procuratorate

HUANG Jian-hua1, REN Shang-feng2, CHEN Jing2

(1.DatongRailwayTransportProcuratorate,DatongShanxi037002,China;2.LinfenRailwayTransportProcuratorate,LinfenShanxi041099,China)

To establish cross-administrative division procuratorate is in line with China’s national conditions,but there are many problems such as legal barriers and imperfect system settings. Only through amending the relevant laws and regulations, using the existing iron inspection system framework, establishing three levels cross-administrative division inspection system, achieving unified central management of human property, and defining the scope and standards of the jurisdiction of procuratorate cases of cross-administrative division can we make it better play a role.

cross-administrative division；judicial division；jurisdiction

2017-04-03

黄建华(1957-)，男，河南沁阳人，大同铁路运输检察院检察长； 任尚锋(1982-)，男，山西芮城人，临汾铁路运输检察院检委会委员、控申科科长； 陈 静(1984-)，女，山西临猗人，临汾铁路运输检察院检察员。

DF83

A

1672-1500(2017)02-0044-04