检察官办案责任制改革实证分析

张 梁

(重庆市人民检察院，重庆 401120)



【检察建设】

检察官办案责任制改革实证分析

张 梁

(重庆市人民检察院，重庆 401120)

检察官办案责任制改革是本轮检察制度改革的重心，旨在遵循检察权运行规律，突出检察官办案主体地位。同时也应客观审视检察官助理这一群体在检察制度中的特定价值并作出合理安排，赋予检察官助理在办案中的适当独立性。进一步强化检察官和检察官助理的办案亲历者角色以更好地促进此项改革。

检察官办案责任制；司法责任制；检察权；独任检察官；检察官助理

完善司法责任制在司法体制改革中居于基础性地位，是深化司法体制改革的核心任务，是必须紧紧牵住的“牛鼻子”，其成效与本轮司法改革的成败紧密相关。与中央推行以“完善司法责任制”为核心的司法体制改革同步，2013年12月，最高人民检察院决定在全国7个省市17个试点检察院开展一项意义重大的内部改革——检察官办案责任制改革。这一改革与司法责任制改革存在诸多相通之处，已成为检察机关将要实施的基础性改革。

一、检察官办案责任制改革概况

(一)检察官办案责任制改革的理论基础

从公共管理学视角看，责任制意味着责、权、利均统一于一体，责任的承担者也是权力的拥有者、利益的享受者。责任制的落实，以权力的合理配置为基础，以权力的正当行使为目标。检察官办案责任制虽然以检察官的司法责任为核心，却是以承认检察官的检察权行使主体地位和相对独立性为前提的。首先，检察官享有相对独立的检察权是办案责任制的基础。其不仅有利于提高检察官的职业荣誉感，也有利于增强检察官的职业责任感，从而提高检察办案的质量。其次，办案责任制作为一种权力与责任匹配的制度，不仅内在地要求检察官的相对独立与办案责任存在明确的边界，也要求两者能够精密耦合以协同运行。最后，检察官相对独立行使检察权需置身于一个以司法责任为底线的约束体系中。因此，检察官办案责任制改革本质上是以强调“落实司法者责任”为核心的改革，是关于检察官执行检察事务应享有的权力和所承担的责任的制度安排，是一种对检察官办案监督制约、责任追究制度。但由于其承认和强调检察官行使检察权的相对独立性，意图通过赋予检察官的办案主体地位，将检察官的职权行使与责任承担一体化，有利于强化检察官既是检察权行使主体也是司法责任承担主体的根本理念，从而使检察权运行机制能够真正以权、责、利相统一的形式得到具体体现，进而克服当前机制的弊病。

(二)检察官办案责任制改革与检察官员额制

检察官办案责任制改革要解决的根本问题是人的问题。“检察改革首先呼唤检察官队伍的职业化、专业化建设，其基本路径就是要去芜存菁、去伪存真地构建检察官员额制度，以实现由合格检察官行使检察权，从根本上重塑司法权主体。”[1]当前，我国检察官的门槛相对域外不少国家偏低。一方面，在全面依法治国的背景下，检察机关维护社会公平正义的任务日趋繁重，而部分检察官的素质不能适应时代要求。另一方面，由于检察官数量庞大而素质参差不齐。从司法规律来看，检察官的职业化标准较高，检察权必须由经严格程序选拔的优秀者来行使。再者，虽然我国检察官数量庞大，却不符合专业化、职业化、精英化的发展趋势，必须在现有队伍的基础上适当做减法。因此，检察官办案责任制改革的基本逻辑，以通过实行检察人员分类管理基础上的检察官员额制，从现有检察官中优中选优，挑选出办案能力较为突出者培育精英化检察官。*关于精英化检察官之选任，中央明确了最高员额比例是39%。

当前，检察官办案责任制改革属于“放权式”改革，也是“责任控权式”改革，经过员额制选拔的独任检察官是相对独立行使检察权的“责任检察官”，即经检察长授权享有相对独立地位和部分司法办案的决定权，同时承担相应司法责任的检察官。各试点检察院先期开展的检察官办案责任制改革均对检察官进行了精英化设计，使检察官拥有了比以往更多更大的权力，如一些原属于检察长、业务部门负责人、检委会的权限。在部分试点院，多数案件的处理实现了检察官的独立决定。当同一个检察院仅有为数不多的检察人员成为员额检察官，且随着改革的逐步深入能够真正体会作为检察官的职业荣誉感和责任感，必将使我国检察机关的检察权力配置结构呈现出一种崭新的图景。

二、重庆市Y区检察院试点改革及检察权的内部配置

(一)重庆市Y区检察院的试点改革情况

2005年，根据最高检察院制定的《检察人员分类改革框架方案(草案)》和重庆市人民检察院制定的《检察人员分类管理改革试点的指导意见》，Y区检察院开始启动检察人员分类管理改革，将所有检察工作人员划分为检察官、检察官助理和检察行政人员三类，并实施人员分类招录和分类培养，连续10年招录高学历干警。[2]在实施分类管理的同时，该院大力精简内设机构，将20余个内设部门缩减为8个。在去行政化的检察人事管理理念的指导下，突出了检察官在检察机关的核心地位，将检察官从大众化向精英化过渡。

在我国刑事诉讼法中，作为实际办案者的检察官隐而不显，检察官这一鲜活的个体被人民检察院所取代，从而给人一种无足轻重的感觉。*我国刑事诉讼法规定，行使检察权的主体为人民检察院，仅在个别地方出现了检察人员应当依法履行职责的字样，即便提及了检察人员，这些规定也多为对检察人员施加的强制性或者义务性规定。而按照Y区检察院的分类管理模式，检察官的独立性得到了极大的彰显。该院检察官的权力比以往更大，检察权的行使主体由检察院逐步向检察官个体转移。该院检察官开始具有一定的精英化特征，不再是检察官法意义上的检察官，而是经过竞争选拔的优秀检察官，类似于当前所推行的“员额制检察官”。*根据该院方案，检察官负责独立办案，依法行使国家检察权。检察事务官从事辅助性、事务性、技术性工作，保障检察活动有序开展。检察行政人员从事检察政务、党务、行政管理等综合管理工作。改革后，检察官占在编检察人员的比例从60%左右下降到30%，检察事务官占比提高到60%，检察行政人员比例则下降到10%。

该院的检察人员分类管理改革，在某种程度上可等同于当前实施的检察官员额制改革。原因在于：检察人员分类管理的目标是实现检察事务的纯粹化以及检察官办案主体地位的回归，改革者期待通过确立合理的检察人员分类管理制度，让真正优秀的检察官成为一线办案的检察官，使检察官成为专注于检察办案的纯碎的法律监督者，进而提高检察效能，强化检察机关的法律监督职能。通过检察人员分类管理，能够实现检察官的稀缺性，一定程度上有助于提高检察官的工作待遇及职业尊荣感。检察官员额的确定性意味着司法责任的确定性，可能防范检察权力滥用。

与同时试点的多数检察院浅尝辄止或很快偃旗息鼓不同，Y区检察院的检察人员分类管理改革则推行了十年之久，不仅取得了良好业绩，同时打造了一支远近闻名的高素质检察队伍。*在2016年召开的中央政法工作会议和全国政法队伍建设会议上，中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱两次对重庆Y区检察院的经验做法给予肯定。可以作为佐证的是人民日报的两次头版报道，分别是：坚定做公平正义的守护者——党的十八大以来政法队伍建设调研报告之一[N].《人民日报》,2016-04-25(1)；向改革创新要创造力——十八大以来政法队伍建设调研报告之三[N].载《人民日报》2016-04-27(1)。基于这种情况，2013年，最高检又将该院纳入全国17个检察官办案责任制改革试点院，开始探索新的改革。由于该院十年来坚持以“成熟的司法能力”为标准从严选任检察官，通过充分授权和强化责任的同步措施，形成了专业化、员额化的检察官队伍和独任制检察官办案组织。因此，该院在不增加新的内部层级的前提下，进一步优化检察权内部配置，形成了“检察长(副检察长)——主任检察官(其定位相当于因办理重大、复杂、疑难等特殊案件而临时或专门设置的办案组的组长)——独任检察官”这样一种检察权配置结构。因该院的检察官办案责任制改革是在运行十年的人员分类管理的条件下进行的，是以独任检察官这一基本办案组织已发展成熟为基础的，因而实现了稳妥过渡，并取得了较好的效果。*特别需要指出的是，该院的试点改革虽也曾陷入对于主任检察官的争论而有所停滞，但因较符合最高检察院出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》这一文件中关于司法办案组织形式的具体要求，而很快实现了平稳过渡。

(二)重庆Y区检察院试点改革之经验解读与基本评价

1.Y区检察院试点改革的基本经验。从宏观看，检察机关内设机构设置情况是检察权内部配置形态的直观表现，也体现了检察权的块状分配。从微观看，检察机关的具体检察权能，都将以条状形式分配给具体的检察人员承担。以Y区检察院刑事检察部门为考察对象发现，传统的“三级审批制”办案模式被以独任检察官和主任检察官办案组为主角的新型办案模式所取代，检察权内部配置呈现出一种以检察官和主任检察官为轴心的更加紧凑的结构。

当然，Y区检察院检察委员会、检察长和分管检察长等主体也享有一定的检察权，从而构成该院检察权配置结构中隐秘却极重要的部分。由于该院主任检察官定位于因办理重大、疑难、复杂案件和职务犯罪案件而设置的办案组负责人，而这些案件目前仅处于少数，因而当前该院的检察权配置模型中可以忽略主任检察官这一主体。从该院的检察权授予方式和具体行使规则来看，检察权配置主要以检察官为中心，并围绕检察官、分管检察长、检察长和检委会形成立体结构，在传统的“三级审批”办案模式中地位十分重要的部门负责人则隐匿不见。

在Y区检察院，一般刑事案件的处理决定权、大多数程序性审批权等205项检察权被授予检察官行使，侦查监督、公诉、诉讼监督等案件原则上由独任检察官承担。重大、疑难、复杂案件以及职务犯罪侦查案件的重大决定权，仍然由检察长(分管检察长)、检委会行使，经检察长(或分管检察长)决定，可以临时组成检察官办案组承办，办案组组长为主任检察官。对于职务犯罪案件，原则上由检察官办案组承办，主任检察官一般由职务犯罪侦查局局长、副局长担任。

在检察权具体行使中，该院采取检察官上案有责、下案无权的规则，从而使检察权配置呈现如下分解：(1)检察官决定起诉的，直接起诉，不提请检委会研究，若分管检察长认为检察官决定错误的，可以改变检察官的决定，不需要提请检委会研究，但分管检察长要对改变部分承担相应的责任；(2)检察官决定不起诉，分管检察长决定起诉的，直接起诉，不提请检委会研究；(3)检察官决定不起诉，分管检察长决定不起诉的，若不起诉的理由相同，不提请检委会研究；(4)检察官决定不起诉，分管检察长决定不起诉的，若不起诉的理由不相同的，可以提请检委会研究；(5)对有重大影响、社会关注度高、疑难、复杂的案件，由检察长决定是否有必要提请检委会研究。

上述情况展示的是，在对内设机构进行最大化精简而形成的检察权分际内，检察官已凸显为行使检察权的主角，这不仅表现为其被授予了大量以往归属其他主体的办案决定权，也表现为其能够在很大程度上不受其他主体制约而独立行使权力。分析Y区检察院2011年至今检察委员会讨论决定案件的数据发现，检委会讨论和决定案件的数量逐年减少，从而使检察官独立决定的空间大大提高，甚至能够达到九成以上(见图1)。

可见，Y区检察院推行的以检察官为中心的分类管理改革和办案责任制改革，将检察官的定义限缩为“员额制检察官”的角色，从而凸显了检察官在检察院内部和检察权运行体系中的主体地位，检察官能够相对独立行使职权，为原本僵硬的上命下从注入了新的活力，使得原则性与灵活性相结合，检察官已经成为检察权的主要享有者。

2.Y区检察院改革模式的总体性评价。检察权的配置结构和具体形态影响到检察权的实际运行。检察权能否科学、合理配置，关系到司法责任制改革是否能够落实。只有首先明确各类检察人员在司法办案中的职权，并优化配置，使检察资源得到有效利用，才能确保检察权依法公正行使。为此，应当加大对检察官的授权力度，突出检察官的办案主体地位，还需要厘清检察官与各类检察人员的职权关系。

图1

从Y区检察院的改革看，检察官经大幅授权已能够相对独立地行使检察权，其办案主体地位得到了充分彰显，“检察官承办、部门负责人审核、检察长或检委会决定”的传统检察权配置结构因部门负责人的权力消解，已由三维模式变为二维模式。“内设机构的设置和职能定位，会直接影响作为办案组织主体的检察官的地位和状况，内设机构职能作用的范围和权限与检察官的独立性呈现反向的关系，强化作为办案组织主体的检察官的独立地位，也就意味着削弱内设机构的业务职能，减除部门负责人的案管权力。”[3]可以说，Y区检察院检察权结构中部门负责人的削弱，作为一个“去行政化”的表征，已率先达成了本轮司法改革所期望的目标。

在Y区检察院的检察权结构中，虽然检察官与检察长、检委会之间的权力关系已经相对明确且合理，但该院的检察权配置忽视了另外一个至关重要的方面，即检察辅助人员特别是检察官助理的职权问题。检察官与检察辅助人员之间的内部职权配置模糊，导致检察官助理缺乏独立性，事实上成为检察官的附属。这一问题之所以如此重要，在于当检察官助理成为实际的办案者，就意味着检察官有可能演化为新的行政审批者，从而导致检察官办案责任制的虚化。

当前，Y区检察院呈现在人们面前的情况仿佛是，检察官乃集办案与决定于一身的司法亲历者角色，事实上真正在一线埋头苦干的却是他们的助理。可以说，当前的检察官助理与“三级审批制”模式中的案件承办人是同一角色，而检察官则事实上类似于“三级审批制”下的业务部门负责人。这很难说悖离了最高检察院出台的司法责任制实施意见中“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求，但大多数案件仍由检察官助理办理，检察官只不过审批的现实情景，却不免引起对司法责任制之本意的质疑。

三、司法责任制改革中的检察权力内部配置存在的问题

司改试点中，各地都基本上拟定了检察权力清单，划分了检察官、主任检察官与检察长、副检察长及检委会的职责权限，但在办案组织内部，检察官与辅助人员的界限模糊，加上“案多人少”的矛盾，具体办案阅卷、提讯、法律文书制作等工作究竟是检察官承担还是辅助人员承担，各地都存在一定的差异，如果这个问题处理不好，很容易导致检察官成为变相的部门负责人，司法亲历性无法实现，致使办案组织在职能运行中出现异化。”[4]虽然当前基本形成了以检察官为本位的检察权行使结构，但检察官与检察辅助人员之间的关系并不明确，从而产生了一定的矛盾和困扰。这主要体现为检察官与检察官助理的关系，即虽然检察官被构塑为办案主体，但事实上检察官助理才是具体办案者，检察官办案之“办”难以真正体现，如重庆Y区检察院刑事检察局检察官办案组(由1名检察官和2-4名检察官助理组成)的情况即是如此(见表1)。

表1 Y区检察院2015年部分检察官组办案情况

检察官办案责任制之要义在于，检察官是办案的基本主体，并承担司法责任，检察官助理并非办案主体，也不应是司法责任的承担者，其角色仅是协助检察官办理案件或开展检察业务管理工作的辅助者。虽然检察官助理要接受检察官指派并对检察官负责，但这种责任是不是司法责任，仍存在争议。最高检察院的实施意见虽明确提出“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的原则，但对“谁办案、谁决定”这一关键词却并没有准确定义，导致检察官与检察官助理各自的办案角色不明确及权责利并不匹配，从而容易使人产生“谁是谁”的疑问，对于“决定”来说，这个“谁”较容易界定，但对办案来说，则容易产生疑问：究竟是检察官办案，还是检察官助理办案，还是检察官助理作为检察官的代理人办案？从检察官办案责任制改革的本意以及检察官为检察机关办案基本主体的精神来推断，谁办案中的“谁”应当是检察官，且应当限定为检察官，而不能是其他人。当前亟需厘清检察官与检察辅助人员之间的关系，而关键是要厘清检察官与检察官助理的办案权限。因为只有厘清两者的职权关系，才可能清晰划分二者的司法责任。

四、司法责任制改革中检察权力内部配置的完善对策与建议

从2005年Y区检察院分类管理改革开始构建检察官助理这一群体至今，检察官助理制度的地方探索已上升为改革的基本方向，并在《人民检察院组织法》和《检察官法》的修订中有了具体体现。检察官及其助理制度的协同构建，既是我国检察官制度的重大突破，也是我国检察制度的重大变革。然而，在员额制改革中，检察官与检察官助理之亲密关系却产生了裂痕：检察官范围缩小，但权力更大；检察官助理范围扩大，但个体独立性弱化了。当前，检察官助理的职权虽看不到明显压缩，但由于检察官权力扩大，加之检察官对检察官助理的指导演变为领导，导致检察官助理的个体独立性被挫伤，检察官权力滥用又得不到有效制约。因此，如何合理界定检察官与检察官助理的职权关系，是司法改革中的重要问题之一。笔者认为，可以从以下三个方面进行考虑。

1.凸显检察官助理在检察官队伍构塑中的重要作用。从当前的改革设计来看，检察官采用开放的专业化定位而非固定的专门化定位，检察官助理乃检察官最为重要甚至唯一的后备军，现在的检察官助理很可能成为未来的检察官。因此，检察官助理在检察官队伍培育中具有重大意义。当前开展的员额制改革，因采取在现有检察人员中分流选拔机制，论资排辈等问题不可避免，在一定程度上挫伤了部分未入额的优秀检察官助理的积极性。因此，必须坚持“分流”与“开源”并重的员额制改革思路：一方面，应明确检察官的专业化理念，摆脱检察官专门化的垄断思维，建立不适任检察官退出机制，确保优秀的检察人员才能入额；另一方面，重视高学历、高素质检察官助理的引进和培养，为检察官队伍持续发展奠定坚实基础。

当前在以独任检察官为核心的办案组织中，检察官助理是实际的办案者，却居于幕后。这种现象普遍存在，应当引起充分关注。从司法责任制的初衷来看，突出检察官的主体地位无疑是正确的，却弱化了检察官助理在检察权运行中的功能性价值，比如作为实际办案者的检察官助理，一方面完全沦为枯燥的办案流水线上的操作工，另一方面其大多数劳动成果却被检察官占有，这必然导致其缺乏职业荣誉感和获得感，从而削弱其职业信仰。改革如何做到检察官与检察官助理功能的双向强化、相得益彰，而不是厚此薄彼，是应当考虑周全的问题。在只有检察官享有充分职业保障的情境下，也须对检察官助理这一群体的现实状况给予关照。

2.进一步强化检察官的司法办案亲历者角色。检察官助理作为协助者，其仅在检察官指导下完成办案辅助工作。从司法责任制改革的要求来看，检察官才是依法行使国家检察权的检察人员，从体现司法办案的亲历性、严肃性和权威性角度出发，只有检察官才能成为行使检察权的主体。然而，基于检察权本身的笼统性和检察改革的不彻底性，现实中，检察权必须由检察官行使仅意味着检察官对所分配案件在职权范围内行使决定权，这反而使并非检察权行使主体的检察官助理事实上享有一定的检察权。即虽然当前强调检察官的办案主体地位，以使其能够从事务性工作中解脱出来而集中精力办案，但检察官仅审批案件的现象并没有得到根本改变。

检察官与检察官助理并非行政化的管理与被管理的关系，而是一种专业指导抑或技艺上传帮带的师徒关系，这内在地要求检察官必须尽可能亲自办案，而不是将其无限制地下放给他的助理来行使。由于司法责任主要由具备“独立人格”的检察官承担，为充分增强检察官履职的责任心，重要的办案职责必须由检察官亲力亲为，例如，首次讯问犯罪嫌疑人、被告人，出席法庭支持公诉，询问关键证人和对诉讼活动具有重要影响的诉讼参与人，代表检察机关当面提出监督意见，采取强制措施等。这样既可以确保办案质量和法律效果，也能为检察官助理履职起到示范指导作用。还应当建立退出机制，使不适任的检察官得以退出。

3.赋予检察官助理在司法办案中的适当独立性。检察官助理是检察官的预备梯队，是重要的办案后备力量，在协助检察官办案的同时也应当不断提高自身办案能力和水平。因此，当前，检察官助理除完成必要的办案辅助工作之外，也承担着较为重要的办案职责，例如讯问犯罪嫌疑人、被告人、询问证人和其他诉讼参与人；接待律师及案件相关人员；现场勘验、检查、实施搜查、实施查封、扣押物证、书证；收集、调取、核实证据；草拟案件审查报告、草拟法律文书；协助检察官出席法庭；完成检察官交办的其他办案事项等。由于实际主办案件，其司法办案能力也得到了充分锻炼。

检察官助理作为大多数案件的实际办案者，应具有一定的独立性，比如在审查逮捕案件中，若检察官助理与检察官的意见不一致，按照检察官的意见执行；在公诉环节，若检察官助理认为应当起诉，检察官认为应当不起诉，则要报分管检察长决定；若检察官助理认为不起诉，检察官认为起诉，则直接起诉。在保障检察官相对独立性的同时，也要使检察官助理分享一定的办案决定权。例如，法律可授予检察官助理行使部分程序性的决定权，如果检察官助理超出法律的授权，则应承担司法责任。随着司法责任制的健全和检察官助理素质的强化，未来也可以考虑法律赋予检察官助理适当的实体决定权，如对部分速裁程序案件享有办案决定权。

[1]葛晓燕.检察系统司法责任制改革构想[J].人民检察,2016(4).

[2]吴晓锋.重庆渝北检察不惧“人才流失”[N].法制日报,2016-04-03.

[3][4]尹佐君,等.检察机关办案组织内部职权配置研究[J].人民检察,2016(5).

(责任编辑：王小英)

An Empirical Analysis of the Reform of Prosecutor 's Responsibility System

ZHANG Liang

(ChongqingPeople’sProcuratorate,Chongqing401120,China)

The reform of responsibility system of prosecutor handling cases is the focus of the current prosecution system reform, designed to follow the rules of procuratorial power and highlight the main status of prosecutors handling cases. Meanwhile, we should also examine prosecutor assistants objectively on their specific value in procuratorial system and make reasonable arrangements, offering them appropriate independence in handling cases. To further strengthen the role of investigators of prosecutors and prosecutor assistants can better promote this reform.

responsibility system of prosecutor handling cases; judicial responsibility system; procuratorial power; independent prosecutor；prosecutor assistant

2017-03-26

重庆市人民检察院检察理论研究重大课题“检察官办案责任制改革研究”(项目编号：CQJCYA01)、最高人民检察院检察技术信息研究中心基本科研业务费专项资金资助项目“检察官办案责任制改革视角下的统一业务软件完善研究”(项目编号：201505)。

张 梁(1985-)，男，河南南阳人，重庆市人民检察院司改办干部，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心兼职研究人员。

DF83

A

1672-1500(2017)02-0039-05