设区的市立法问题研究

蒋文军，蒋 毅

(重庆市江津区人民检察院，重庆 402260)



【法学纵横】

设区的市立法问题研究

蒋文军，蒋 毅

(重庆市江津区人民检察院，重庆 402260)

2015年立法法修改，赋予设区的市的立法权，是完善立法体制，推进依法治国的需要，是推进地方治理法治化和治理现代化的需要，是人民当家作主，管理国家和地方事务的必然要求。设区的市的立法机关要在党的领导下，提高立法质量，完善立法程序，推动依法治市、依法行政，使人民群众切实享受到法治社会的安定和幸福。

服务大局；权责一致；质量效能

党的十八届四中全会提出要完善立法体制，推进科学立法、民主立法，2015年《立法法》修改，赋予设区的市的立法权，标志着我国的地方立法权从省级下放到一般的地市级。姜明安教授认为，赋予更多设区的市以立法权，使之能对相应地方事务进行更具针对性、更灵活性、更及时的法律规范和法律调整，对于推进地方治理法治化和治理能力现代化，促进地方改革深入发展具有重要的意义。[1]立法权的下放，有利于党的决策通过立法程序转化为人民的意志，有利于提高管理的科学化和现代化，杜绝令出多门，朝令夕改的红头文件，也符合我国现阶段经济发展格局。

一、立法主旨要正确

党的领导是社会主义法治的本质特征，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，坚持党的领导是立法活动应遵循的政治原则。法律和政策虽然都是治国理政的重要方式，但两者在制定的机关和程序、表现形式、调整的范围、方式、稳定性程度方面都有所不同。在设区的市没有立法权以前，地方政府通常是依据声明、决定、通知等政策性文件对地方进行管理。有了立法权以后，设区的市要在党的领导下，对规范性文件通过立改废释等方式纳入法治化轨道，使管理法治化和现代化。

首先，坚持党的领导有利于保持正确的立法方向。毋庸讳言，我国的法律多数移植和传承于国外，在对法律制度、规范、体系调适、引进的同时，国外的法律思想、文化、意识也随之而来。坚持党对立法工作的政治、思想、组织领导，就是要地方立法机关保持政治定力，善于将党的路线、方针、政策按照立法程序转化为法律，从而摒弃和抵制敌对思想的渗透，构筑意识形态的防火墙。

其次，坚持党的领导有利规范立法行为。下级服从上级，全党服从中央是组织原则，也是政治规矩。反映到立法上，就是要依照上位法规定立法，不得逾越权力边界。如《立法法》明确规定，国家主权、司法制度、犯罪和刑罚等只能制定法律，行政许可法规定行政许可只能由法律和行政法规设定，行政处罚法要求规章只能规定警告和一定数额的罚款，行政强制法要求限制人身自由、查询冻结存款的强制措施只能由法律设定，都是对下位法作的限制规定。内容上，设区的市的立法事项局限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护。超出事项的范围，地方没有立法权，只能依据法律、行政法规、省级地方法规管理行政事务。因此立法不能出现“上有政策、下有对策”，对上级文件或法律规定精神变通执行，造成政策规定与上位法抵触、“红头文件”管住法、执行肠梗阻、超越职权或滥用职权的现象。否则法律就失去效力，也影响政府公信力。

再次，坚持党的领导有利于实现人民当家作主和依法治国的有机统一。坚持党的领导是依法治国的基本要求，是人民当家作主的基本保证。党坚持依法治国的基本方略，领导人民制定法律，自觉带头遵守法律，采取措施保证法律的实施，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。[2]立法机关在作出重大决策部署时，报请同级党委讨论决定，有利协调各方关系，统一意见和建议，减少法治运行的阻力和成本，使党的决策顺利转化为人民的意志，使党的主张得到人民的拥护和赞同，使人民以立法的途径管理地方事务，增强人民当家作主的使命感和责任感，从而提高法治的张力和生命力，保证国家和地方能够得到有效治理。

二、立法思路要宽域

“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”。随着交通、能源、通讯等基础设施的建设和发展，国务院相继批复成渝经济城市群，长三角、珠三角、京津冀，这些城市群包括多个地级市，城市群发展本身就说明经济要素跨区域、跨地方流动成为大势所趋。因此，突破行政区域，调整产业政策，制定统一的产业规划，促进经济要素跨省市流动，是区域立法的方向。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。”

首先，区域统一立法，有利整合市场经济要素。各城市避免同质发展，恶性竞争，依据自身市情，制定产业政策、规划，实现产业的传承和转移，进行合适产业布局，形成差异化、互补化的产业集群和利益产业链，使不同功能组团对接。试行城市联合立法，推动区域市场主体准入标准。确认和维护区域市场主体的法律地位，规范市场主体微观经济行为。国务院总理李克强8月19日主持召开国务院常务会议，部署发展现代流通业建设法治化营商环境时指出，要坚决清除妨碍全国统一大市场建设的各种“路障”，禁止滥用行政权力限制或排除公平竞争，禁止利用市场优势地位收取各种不合理费用或强制设置不合理交易条件，降低社会流通总成本。这里的路障实际就是各部门或各行政区域出于自身利益的考量，下发的阻碍经济要素合理流动的政策文件或规定。

其次，区域统一立法，有利生态文明建设。环境保护，绿色低碳成为今后时期发展的主基调，保护水、空气、森林、土壤等生态环境的健康发展，制定统一的水、大气环境质量标准，开展节能减排，治理水污染和大气污染，促进生态环境的良性循环，建设优美山川的宜居家园，实现人与自然的和谐发展都需要加强区域合作。如濑溪河流经重庆大足、荣昌、四川泸州等地，为加强水质保护，沿河区县就需要制定统一的水环境标准，组建统一的水执法队伍，开展水质调查，野生鱼类资源普查等科学研究。

再次，区域统一立法，有利提高行政效率。区域建立统一的执法标准，实行资源、信息、数据共享，对城市管理、环境保护、历史文化保护开展共同执法，联手打击危害正常的市场经济秩序、危及人身健康安全的环境、盗掘文物、破坏历史文化村落等违法犯罪行为，运用法律对市场经济进行宏观调控，矫正市场经济的弊端，引导市场经济良性进行。

最后，区域统一立法，有利人文交流。统一立法，可打破区域壁垒，消除城乡建设、旅游文化、生态文明等方面的交流障碍，实现无缝对接，促进发展。如8月26日，宜宾市、泸州市、内江市、自贡市，重庆市江津区、云南省昭通市、贵州省遵义市、毕节市，就推进8市区之间无障碍旅游区建设，签订战略合作协议，将积极打造旅游联盟各市区旅游交通网络，共同开拓无障碍自驾车旅游市场，推介合作区无障碍自驾车精品旅游线路等。[3]

三、立法程序要民主

法律是治国之重器，良法是善治之前提。邓小平同志早就指出，制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法做好事，甚至走向反面。法国思想家卢梭认为法律是公意的行为，人民是法律的制定者，有权改变自己的法律，法律的对象是全体人民，它绝不考虑个别的人和个别的行为，法律的目的是使全体人民得到最大幸福，即自由和平等。法律就是要反映人民的意志，把群众的意愿通过立法活动表现出来，使立法服务民生，从而防止部门利益化、利益法制化。

首先，保障民生是立法的价值取向。人权是法的源泉，不体现人权要求的法律就不是好的法律，是永远不会产生促成法制秩序的法律，而体现人权精神和内容的法律，一般都是好的法律，是体现社会进步的法律。尊重与保障人权既是现代法治国家进行立法活动的基本要求，也是我国的宪法原则，而公民基本权利的实现就是通过立法加以落实。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。”地方立法要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，不得随意减损公民权利，增设公民义务。每部法律法规都要保证人民享有广泛的权利和自由，真正实现以民为本，立法为民。

其次，保障民生是立法的目的所在。“民为邦本，本固邦宁”。立法机关要把人民拥护不拥护、赞成不赞成、满意不满意作为立法工作的立足点、着力点和出发点。《关于加强市县政府依法行政的决定》提出建立重大决策听取意见制度和听证机制，都要有公民的参与，这样有利于政府决策更加民主，更加透明，更富有民意和代表性，决策实施就更容易得到群众的理解和拥护。让更多的群众参与立法，倾听民意，汇集民智，善纳民策，从而使法律反映广大人民的根本利益。2009年11月5日至12月5日，全国人大常委会通过中国人大网向社会公开征求对侵权责任法草案的意见，共收到340人次提出的3468条意见和建议，还收到单位和个人信函21件，人们普遍认为，草案内容基本可行，建议尽快出台。[4]像这种汇集民智的法律，不胜枚举，这样的民主立法，无论学术界还是实务界，都得到较高的赞誉和认可。

再次，保障民生是法律的生命力所在。法律来源于人民群众的真诚信仰和拥护，法律的民生民利含量越重，就越容易得到群众认同、理解和支持，法律精神就能得到顺利贯彻，法律的生命力也就越旺盛。如果法律制定曲高和寡，无关民生，实施起来得不到民众的理解和支持，食品安全的社会共治原则，环境保护的群众参与原则，都需要群众的支持和参与，如果法规不调动群众的积极性，仅凭职能部门执法，显然举步维艰。

四、立法权责要公平

法律责任是权利与义务实现的保障。有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法受追究是现代法治国家的基本要求，法律责任是国家强制责任人作出一定行为或不作一定行为，救济受到侵害或损害的合法利益和法定权利的手段。有学者就认为，责任使权力的运作成为主体所施发的一种具有负责精神的行为过程。[5]

首先，法律责任规范着法律关系主体行使权利的界限，以否定的法律后果防止权利行使不当或滥用权利，我国的宪法虽然没有规定违宪责任，但在其他宪法性法律文件里都有反映，如选举法规定，行为人破坏选举的不但要承担行政责任，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

其次，在权利受到妨害，以及违反法定义务时，法律责任又成为救济权利、强制履行义务，或追加新义务的依据。如消费者权益保护法的惩罚性赔偿制度，食品安全法的召回制度，产品质量法的先行赔付制度，这些机制对打击假冒伪劣，危害人身健康的不法行为，保护消费者合法权益，维护诚信守法市场经营秩序起到重要作用。

再次，法律责任通过否定的法律后果成为对权利、义务得以顺利实现的保证。因为如果一个人的行为被追责，就说明国家对这个人的行为所给予的评价是否定性的，应当被禁止。在我国，枪支、弹药、爆炸物都属于管制物品，行为人没有资质非法持有，要承担法律责任，之所以这样规定，就在于上述物品严重威胁人民的生命健康和财产安全。通过对非法持有行为的否定保证公民人身健康权、财产安全权的实现。

五、立法技术要精良

法律是立法机关提供的服务于人民的公共产品。立法要以实现为目标，通过对法的执行体现法的意图和精神，体现法的效能和作用。因此要运用法治思维和法治方式研究立法规律，注重立法的精确、精细、精炼，提高法律质量。

首先，法律制定要精确，体现立法的实效性。立法要摒弃制定以文件落实文件，以会议贯彻会议，只注重纲领性、原则性和方向性，而缺少具体落实内容的文件。法律条文、用语要准确，针对性要强。起到法律的指引和规范作用，法律规则要确定，无论是授权性规则，还是义务性规则；无论是强行性规则，还是任意性规则，条文表述都要明确肯定，而不得用概括、模糊语言，不得用原则代替规则，使人无所适从。

其次，法律制定要精细，体现立法的科学性。一般来说，法律位阶越高，原则性越强，操作性就差，层级越低，执行性就越强，之所以赋予设区的市的立法权，就在于相比高位阶法律来说，设区的市制定的法规有可操作性、可执行性，如上位法规定三种情形的违法行为，罚款限额为100元到3000元，那么设区的市制定法规时，就需要再细化罚款标准，如上位法只规定原则，制定法规时就需根据原则精神，转化为规则。总之，法律制定要补充完善上位法的不足，这样法规才能落地生根，使纸上的法变为现实的法，才能体现依法治市的价值。

再次，法律制定要精炼，体现立法的技术性。法律不同于政策及其他文件，就在于法律的表现形式有自身特点和规范，法的总体框架、精神实质、名称构造、具体结构、非规范性内容安排、法的语言文字表达都有技巧，正如刘勰所说：句有可削，足见其疏；字不得减，乃知其密。再好的法治精神，也要依赖合适的载体和正当的形式表现出来，如果法律表达方式不规范，词不达意，就影响法律质量，从而使法律的实施和实现打折扣。

“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。在“四个全面”精神的指引下，设区的市具有立法权，是地方政府管理法治化和现代化的必然要求，是人民当家作主，管理国家和地方事务的必然要求，是法治国家、法治政府、法治社会一体推进的必然要求，是形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系的必然要求。因此，设区的市的立法机关要在立法法的基础上，加强立法研究，完善立法程序，落实好、实施好立法权，推动依法治市，依法行政，使人民群众切实享受到法治社会的安定和幸福。

[1]张维炜.立法法修改中的民生味道[J].中国人大,2015(7).

[2]叶笃初,卢先福.党的建设辞典[M].北京:中共中央党校出版社,2008.

[3]李晋平,吴亚飞.川滇黔渝8市区共建无障碍旅游区[N].西南商报,2015-8-28.

[4]王胜明.中华人民共和国侵权责任法释义[M].北京:法律出版社,2010.

[5]林 喆.权力的交换与交换中的权力[J].中国法学,1993(5).

(责任编辑：苏 涵)

Research on the Legislative Power of the City Divided into Districts

JIANG Wen-jun,JIANG Yi

(JiangjinDistrictPeople’sProcuratorate,Chongqing402260,China)

The modification of Legislative Law in 2015 has given legislative power to the cities divided into districts. This is the need of improving the legislation system, promoting the rule of law and modernization of local governance, and also the need of managing state and local affairs for the people being the masters. The legislature should improve the quality of legislation, serve people, and boost economic growth under the leadership of the party.

overall service；consent of power and responsibility；quality performance

2017-03-15

蒋文军(1968-)，女，重庆市江津区人民检察院检察长； 蒋 毅(1971-)，男，重庆市江津区人民检察院干警。

DF01

A

1672-1500(2017)02-0001-04