生态环境损害赔偿制度的现状与改革——以环境立法演变为视角

史红凤

(甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070)



【法学纵横】

生态环境损害赔偿制度的现状与改革
——以环境立法演变为视角

史红凤

(甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070)

生态环境损害赔偿是落实“损害担责”原则的基本制度，其包括赔偿范围、责任主体等在内的环境损害赔偿制度。我国生态环境损害赔偿在取得成就的同时，也存在一些问题，如立法对生态环境保护不到位等问题。我国生态环境损害赔偿制度的改革，应采取赔偿权利主体依法授权索赔主体的模式；对生态环境损害赔偿的义务主体的认定，应摒弃违法要件；生态环境损害赔偿范围的改革应该有利于环境质量的改善；应该推进生态环境损害赔偿的多元救济方式，同时加强生态环境损害赔偿制度方面的立法。

环境损害；生态环境损害赔偿制度；索赔主体

生态环境损害赔偿制度是落实“损害担责”原则的基本制度之一，也是建立健全责任追究制度、环境治理和生态修复制度的前提条件。没有完善的生态环境损害赔偿，环境质量的改善就可能会成为一种口号；而包括赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径和生态环境修复与损害赔偿的执行和监督在内的环境损害赔偿制度，则是规范生态环境损害赔偿有效进行、改善环境质量的重要保障。

一、我国生态环境损害赔偿制度的现状

生态环境损害赔偿制度已经成为我国环境保护法律体系的重要组成部分。我国生态环境损害赔偿在不断发展的同时，也在生态环境损害赔偿制度方面存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

第一，环境要素分割保护的立法模式，造成国家对不同环境要素的重视度不同、立法内容不一致的问题。由于国家对环境要素的人为分割，并按照环境要素分别进行立法，我国的环境法律体系呈现出在环境污染防治立法方面较为发达，而在自然资源保护及生态保护立法方面仍欠缺的特征。在环境污染防治立法方面，现行的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》，大都使用“危害”一词修饰污染，都未规定环境污染危害本身的赔偿责任，仅规定环境侵权赔偿责任，即对受到环境污染危害的单位和个人赔偿损失。《海洋环境保护法》虽属于环境污染防治法，但是该法使用“损害”一词修饰污染，明确规定了海洋环境污染损害赔偿责任，由海洋环境主管部门负责赔偿国家损失工作。这表明，我国环境污染防治法也存在立法内容矛盾的问题。在自然资源保护立法方面，仅有《渔业法》使用“损害”一词修饰资源，并规定“造成渔业资源损失的，由有关县级以上人民政府责令赔偿”。而其他国家法律虽规定了破坏资源的赔偿责任，但没有采用“损害”、“危害”一词修饰资源，“危害”一词仅出现在行政法规和部委规章中。在生态保护立法方面，《海岛保护法》(2009)规定了造成生态系统破坏，应承担民事责任，《水土保持法》(2010)规定“造成水土流失危害的，依法承担民事责任”。这些问题，减轻了企业对造成环境污染和生态破坏的赔偿责任范围，出现了“环境无价”的观念，也为某些企业逃避赔偿责任提供了方便。

第二，“生态环境损害”的概念不明确，致使我国环境立法长期对生态环境损害赔偿的责任规定不清晰的问题。“生态环境”一词，首次出现在全国人大常委会颁布的《第五届全国人民代表大会第四次会议关于开展全民义务植树运动的决议》中，并被《宪法》(1982)文本第二十六条所采用，即“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。此后，保护和改善“生态环境”就成为国家的基本义务。经查询法律图书馆新法规数据库2015，以“生态环境”一词为检索词，在国家法律及人大文件中检索发现该词出现71个条目的国家法律28部(包括废止、修改的法律)，人大文件20件，但未发现对该词概念的定义。同样，我国法律没有对“生态环境损害”的概念作出定义，仅用“危害”、“损害”、“破坏”、“损失”对环境污染和生态破坏进行修饰，造成我国大部分法律对生态环境损害缺乏赔偿责任设置，而普遍规定了环境侵权赔偿责任。[1]更为严重的是环境法律体系对环境自身的损害缺乏设置赔偿制度，即使有这方面的规定，也没有规定对应的损害索赔启动条件、损害鉴定评估机制、环境损害赔偿机制，还是按照《侵权责任法》承担侵权责任。但《侵权责任法》指专门针对污染环境造成的个人和单位损害，规定了损害赔偿制度，并不能对生态破坏所造成的损害提供损害赔偿依据。显然，现行法律的规定，在客观上限制、阻碍生态环境损害赔偿制度的发展。

第三，生态环境损害赔偿制度立法进程缓慢，造成生态环境损害赔偿制度不能发挥作用的问题。2005年，国务院出台了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》国发〔2005〕39号，提出“要抓紧拟订有关环境损害赔偿方面的法律法规草案”。2005年11月，国家环境保护总局印发了《“十一五”全国环境保护法规建设规划》环发〔2005〕131号，将环境损害赔偿法作为环境立法规划设想表的组成部分国务院和环境保护部，颁布了一些关于环境损害赔偿的环境政策，开始推进环境污染损害赔偿方面的立法进程。经过10多年的探索，我国生态环境损害赔偿制度的立法工作仍未完成，导致环境法律无法为企业承担生态环境损害赔偿责任提供明确的法律依据。

第四，现行《民法》对民事责任的规定，造成有生态环境损害但无法得到救济的问题。由于《民法》仍按照传统的民事赔偿责任对环境损害进行救济，难以对生态环境损害提供有效的救济。[2]民事赔偿责任具有重人身财产，轻生态环境，重环境污染损害，轻生态破坏损害，重经济性赔偿，轻生态性赔偿的特征。这一特征表明，现行《民法》不能对生态环境损害进行救济，也标志着环境法律应承担生态环境损害赔偿制度的建构重任，完善生态环境损害赔偿方面的法律。

二、我国生态环境损害赔偿制度改革的内容及其意义

为了解决生态环境损害赔偿制度存在的问题，我国从政策层面大力推进生态环境损害赔偿制度改革的发展。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)，明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。这标志着我国从政策层面开始全面推进生态环境损害赔偿制度改革，也表明我国在生态环境损害赔偿制度方面走出了一大步。

2016年8月30日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十七次会议，审议通过了《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的报告》。会议同意在吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点。2016年11月以后，贵州、云南、湖南、重庆、江苏、山东、吉林7省结合本身实际情况，出台了7个《生态环境损害赔偿试点工作实施方案》(以下简称《试点实施方案》)，预示着《试点方案》确定的第一个部分省级试点工作，已经正式启动。

根据笔者对云南、湖南、吉林、贵州、重庆5省《试点实施方案》的比较分析，发现各省结合本省的实际情况，有许多方面的创新。其创新之处，详述之。

一是对试点原则创新。云南省确定了典型示范，协调联动的试点原则，并明确要建立部门间综合协调和联动机制。二是对适用范围创新。云南省新增加3种情形，使其适用范围进一步扩大。三是对索赔主体创新。江苏、山东、湖南、贵州、云南5省确定了环保部门负责组织协调，环境保护管理部门根据职责分工负责具体工作的机制。吉林省、重庆市则确定由环保厅(局)具体负责。四是对生态环境损害鉴定评估创新。云南省提出要成立云南省生态环境损害鉴定评估中心，并组建专家委员会和专家库。此外，吉林省还提出要“建立生态环境损害鉴定评估专家工作规则和信用评价体系，明确专家的责任、权利和义务。”五是对赔偿诉讼规则创新。由云南省省高级院负责探索跨区域集中管辖机制。山东省提出由省法院、省检察院牵头制定生态环境损害赔偿诉讼规则。重庆市提出磋商未达成一致的，由区级检察院审查起诉，同级法院集中受理。湖南省提出要建立诉前禁令制度、林业生态刑事、行政案件损害补植复绿、教育制度。六是对生态环境损害赔偿监督创新。云南省建立案件移送制度，即涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。七是对生态环境损害赔偿资金管理创新。重庆、贵州、云南3省市将建立生态环境损害赔偿基金制度；吉林、湖南、云南、重庆4省市将建立生态环境损害责任保险制度；云南省，将建立企业或行业环境损害责任信托基金制度、环境修复类债券等绿色金融机制；重庆市将建立企业生态环境修复保证金制度，高风险行业环境责任信托基金制度。八是对组织领导机制创新。湖南、云南、吉林3省设立在省环保厅设立试点工作领导小组办公室，专门负责协调推进试点工作日常事务，督促相关部门履行试点工作确定的职责。湖南省建立联络员制度，即由各成员单位明确一名处领导担任联络员，承担领导小组的日常工作。

从目前我国的改革政策看，国务院自上而下推动的生态环境损害赔偿改革不仅符合《海洋环境保护法》(1999)和《中华人民共和国海岛保护法》(2009)、《渔业法》(2004)以及《海洋生态损害国家损失索赔办法》(2014)等国家有关法律法规和政策文件的有关规定，而且进一步将海洋生态环境损害赔偿方面的制度引入其他生态环境损害赔偿领域，并突出了其他生态环境损害赔偿的地位，具体化了其他生态环境损害赔偿方面的内容。因此，其改革的方向和经验值得肯定和借鉴。

三、我国生态环境损害赔偿制度改革的若干问题

第一，生态环境损害赔偿的权利主体，应采取权利主体依法授权索赔主体的模式，即国家、集体是权利主体，索赔主体是法律规定的机关。根据《试点方案》第三部分对适用范围的规定，生态环境损害赔偿制度的对象是生态环境自身受到的损害，并不解决因生态环境损害，造成人和单位的损害问题。又根据现行《宪法》第九条、第十条对自然资源权属的规定，得出国家、集体分别在生态环境的权利主体。为了更好地保护自然资源，《草原保护法》(2013)等法律为国家、集体所有权的行使设置了代表行使的主体，即国家所有的自然资源，由国务院代表国家行使所有权，进行保护；集体所有的自然资源，由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营，进行保护。国务院及其职能部门负责对国家所有的自然资源的保护工作，地方各级政府及其职能部门具体负责其行政区域内的国家所有的自然资源的保护工作。我国生态环境损害赔偿的权利主体包括国家和集体两个权利主体。国家对国家所有的自然资源所受到的损害，依法享有生态环境损害索赔权，这项权利由各级政府及法律、法规授权的环境资源管理的相关部门依法代为行使，也可以由法律、法规明确授权的社会组织或公民代为行使。同样集体对集体所有的自然资源所受到的损害，依法享有生态环境损害索赔权，这项权利由农村集体经济组织代为行使，也可以由法律、法规明确授权的社会组织或公民代为行使。赔偿的索赔主体、个人需要有方可成为生态环境损害赔偿的索赔主体。

第二，生态环境损害赔偿的义务主体或赔偿义务人，是造成生态环境损害的单位或个人，应摒弃违法要件。根据现行《环境保护法》第五条确定的损害担责原则，即单位和个人只要造成生态环境损害，就应该承担责任。而《试点方案》及《试点实施方案》大都规定了违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任。显然，这一“违法要件”不能囊括生态环境损害的范围，难以对诸如区域内多个企业达标排污量叠加，造成环境污染损害提供救济。[3]生态环境损害的归责原则，由过错责任向无过错责任演变，[4]因此，笔者建议，生态环境损害赔偿制度改革应落实损害担责原则，删去“违反法律法规”一词，对造成生态环境损害者实行严格责任。

第三，生态环境损害赔偿范围的改革应该有利于环境质量的改善。生态损害赔偿范围是环境质量改善的关键，也是矫正“违法成本低，守法成本高”的主要手段。生态环境损害赔偿范围如果不能真实地反映生态环境损害的状况，必然会出现两种结果。要么对生态环境损害赔偿范围规定的过于狭窄，造成赔偿义务主体承担的责任过低，而使政府和社会成为“买单人”；要么对生态环境损害赔偿范围规定的过于宽泛，造成赔偿义务主体无法履行赔偿责任，也会使政府和社会成为“买单人”。[5]因此，生态环境损害赔偿范围，应以生态环境损害鉴定评估报告所确定的损失为标准，这样有利于政府和社会摆脱为赔偿义务主体买单的怪圈，督促赔偿义务主体自身承担生态环境损害赔偿责任，使赔偿义务主体自愿守法，与政府及社会公众形成合力，共同减少对生态环境造成的损害。

第四，应该采取行之有效的救济方式，逐步推进生态环境损害赔偿的多元救济方式。我国生态环境损害赔偿救济方式的改革方向是多元化，多元化应包括诉讼和非诉讼两种方式。目前《试点方案》已经明确非诉讼的磋商方式，也明确了诉讼方式。生态环境损害救济方式的改革涉及许多层面的诉讼规则问题，面临着诉讼规则不完善的阻碍，只有先试点后试行，逐步推进。例如，国务院之所以选择生态环境损害赔偿救济方式多元化，是因为多元化的救济方式有利于降低索赔成本，对生态环境损害进行及时的救济。传统救济方式，如仲裁、人民调解并不适用于生态环境损害的救济；而且我国在政府采购方面政府对磋商方式比较成熟，易于推行，且具有索赔成本低、时间短的优点，可弥补诉讼的短板，提高生态环境损害赔偿索赔效率。因此，国务院决定采用磋商方式对传统的救济方式进行改革试点，实行赔偿权利主体以生态环境损害鉴定评估报告为基础，就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题与赔偿义务主体进行磋商，达成赔偿协议。救济方式是影响生态环境损害得以及时救济的关键因素，应根据各地区的实际情况，采用有效的救济方式。我国应逐步推进磋商、诉讼等多元化的救济方式，并完善诉讼规则。

第五，应该加强生态环境损害赔偿制度方面的立法。应该制定、修改、废止有关生态环境损害赔偿法规，建立健全有关生态环境损害赔偿制度的配套政策、措施、制度。赔偿权利主体对造成生态环境损害的赔偿义务主体主张赔偿损失，需要建立生态环境生态损害鉴定评估制度、生态环境赔偿的执行和监督机制、生态环境损害赔偿资金管理机制。生态环境损害鉴定评估制度是明确赔偿范围、进行磋商赔偿、提起生态环境损害赔偿诉讼的基础，也是完善生态环境损害赔偿制度的关键内容。但我国国家层面的生态环境损害鉴定标准尚未建立，仅有环境保护部门出台的一些政策，如《环境保护部关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》(2011)、环境保护部办公厅印发的《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅰ、Ⅱ版)》(2014)。因此，需要环境保护部制定《生态环境损害鉴定评估办法》，为地方生态环境损害赔偿制度改革提供指导。要制定和实施生态环境损害赔偿的执行和监督方面的政策和措施，加快构建赔偿权利主体自行监督和社会监督机制，并建立政策奖惩机制，引导赔偿义务主体积极履行赔偿责任。在生态环境赔偿的执行方面，应对积极履行赔偿责任的赔偿义务人进行一定的奖励，而对有能力履行赔偿责任而不履行的赔偿义务人进行经济性惩罚，构成犯罪的移送公安机关，追究其刑事责任。在生态环境损害赔偿的监督方面，应引入社会监督机制，构建赔偿权利主体自行监督和社会公众替代监督的监督机制，以补足赔偿权利主体在这方面的缺位。同时赔偿权利主体应制定《生态环境损害赔偿基金办法》，强化对生态环境损害赔偿资金的管理，以保障生态环境修复工作顺利进行。要明确规定赔偿权利主体、索赔主体、赔偿义务主体的法律责任，对违反有关法律规定的，依法追究其法律责任。

[1]孙佑海.健全完善生态环境损害责任追究制度的实现路径[J].政策解读，2014(7).

[2]张锋，陈晓阳.环境损害赔偿制度的缺位与立法完善[J].甘肃社会科学，2012(5).

[3]曹树青.结果导向型区域环境治理法律机制探究[J].中国人口·资源与环境，2013(2).

[4]张梓太．环境法律责任研究[M].北京：商务印书馆，2004.

[5]黄润秋.改革生态环境损害赔偿制度，强化企业污染损害赔偿责任[N].中国环境宣传教育报，2016-11-10.

(责任编辑：苏 涵)

2017-03-20

史红凤(1991-)，女，甘肃政法学院民商经济法学院硕士研究生，研究方向：环境法学。

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1672-1500(2017)02-0013-04