社会组织参与协商民主的路径思考

胡艳蕾

社会组织参与协商民主的路径思考

胡艳蕾

随着我国社会组织数量与规模的不断增长，社会组织参与协商民主问题日益引起学者关注。本文在明确我国社会组织以及社会组织参与协商民主理论内涵的基础上，对社会组织在协商民主中的作用进行了系统阐述，运用问卷调查、深入访谈等研究方法，深入分析当前我国社会组织参与协商民主建设面临的困境及其制约性因素；最后，结合国内部分省市社会组织参与协商民主建设的相关经验与教训，指出我国社会组织参与协商民主建设的路径选择。

社会组织；协商民主；作用；路径选择

近年来，我国社会组织的规模、数量、种类迅速增长。2014年12月29日，中共中央政治局会议审议通过了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强和改进党的群团工作的意见》，在该次会议上中共中央总书记习近平再次指出应“逐步探索社会组织协商”。[1]显然，社会组织参与协商民主建设是社会主义协商民主制度建设的重要内容，是我国协商民主建设的新生长点[2]，也是全面推动依法治国以及国家治理现代化的内在诉求。

所谓社会组织，国外通常称为“志愿组织”“非政府组织（NGO）”或“非营利组织（NPO）”，我国通常又称之为“民间组织”或“非政府组织”，一般是指那些以促进国家经济和社会发展为己任，[3]在社会转型过程中由不同社会阶层的公民自发成立，具有一定程度的非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。[4]近年来，我国社会组织数量、规模、类型急速增长。民政部门为便于管理，将之划分为社会团体、基金会、民办非企业单位三大类型，同时，根据行业不同将之划分为十四种具体类型。笔者在对国内学者相关研究文献系统梳理的基础上认为，我国社会组织参与协商民主，通常是指在中国共产党的领导下，社会组织就其关心或利益相关的问题，以恰当的方式或渠道与政府、政党、企业及其他社会组织间（包括社会组织成员之间）广泛开展协商，以了解彼此的立场、观点和利益诉求，最终在基于各方利益最大化的前提下，形成各方均可接受的方案、决策或决定；其主要内容包括社会组织与政府间的协商、社会组织与企业间的协商以及社会组织之间的协商。[5]社会组织协商民主包括政府与社会组织的协商、企业与社会组织的协商和社会组织之间的协商，本文的论述侧重于第一个方面。

一、社会组织参与协商民主的作用分析

发展我国社会组织参与协商，能够有效推动社会组织成为社会主义协商民主建设中的重要载体。由于社会组织具有非营利性、非政府性、志愿性及公益性等特征，使之在社会主义协商民主建设中发挥着独有的功能作用，具体表现在下述几个方面：

（一）利益表达方面

不同利益集团间的有序博弈形成了现代社会秩序。一旦各种利益集团的利益诉求无法有序表达，即利益诉求表达机制不够健全，则会导致利益冲突、社会矛盾的爆发以及社会秩序的混乱。因此，现代社会必须要建立健全相关的利益表达机制及渠道，以确保不同利益集团的利益诉求通过合法、合理的渠道表达出来；而社会组织可有效发挥利益表达功能。[6]首先，社会组织在协商民主中的主体地位是其承担组织利益表达功能的根本保障。具有强烈公共价值诉求的社会组织，得益于其在协商民主中的主体地位，通常具有一定的话语权与参与权，能够充分代表并表达本组织团体成员的利益诉求。其次，社会组织深厚的群众基础促使其成为国家与社会之间利益表达的最佳渠道。社会组织产生于社会，亦植根社会，能够深入基层、密切联系社会公众，充分了解社会公众的利益诉求，社会组织参与协商则能够发挥社会利益关系调节器的功能，确保社会公众的利益诉求得到有效表达。

（二）社会治理方面

二十世纪九十年代，公共管理领域开始兴起治理理论。基于研究视角的不同，学者或研究机构对于治理的理解与界定各不相同。如格里·斯托克指出治理的本质即是一种不依靠政府的权威和制裁的统治机制，它不是一种从外部强加的结构和秩序，而是多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。[7]1995年，全球治理委员对治理进行了概念界定，指出所谓治理，包括或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式，本质上是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，具体包括正式机构、规章制度以及种种非正式安排。[8]这一概念更具有权威性与代表性，亦被广泛认同与使用。因此，国家治理现代化的最大特征应是由政府、市场、社会三方共同合作、互动以实现对国家的治理。社会组织为社会这一治理主体中的关键力量，能够充分代表社会公众及其行业团体的根本利益诉求，社会组织参与协商民主为社会治理提供了合法、正当、稳定的主体地位与参与路径，能确保其有效发挥社会治理功能。

（三）政治参与方面

社会组织参与协商民主能推动社会组织团体及成员有序参与政治协商，发挥其政治参与功能。首先，社会组织本身具有人员整合功能，当公民个体难以进行有序政治参与和政治协商时，社会组织可以将个体组织起来，并通过建立健全各种规章约束，促使组织成员的活动由无序状态转变为有序状态，从无序参与转变为有序参与，推动公民的有序政治参与。其次，社会组织具有利益整合功能。社会组织通常是建立在组织成员相似的价值观与利益诉求等基础上的小型社会共同体，通过组织的管理将组织成员的利益诉求进一步协调、整合形成组织整体共同的价值观、文化理念及利益诉求，从而形成该组织的团体目标。因此，社会组织人员和利益整合功能，使公民个体与社会组织整合为一种集体合力；而社会组织参与协商民主促使公民个体的利益诉求得到有序表达，提高了协商民主的实效性。

（四）协调沟通方面

首先，社会组织参与协商民主，促使政府与社会组织进行沟通、交流，以协商的方式对不同的利益诉求进行协调、整合，推动了社会组织与政府之间利益诉求的沟通与协调。比如，社会组织通过协调组织成员之间的利益冲突与矛盾，将分散的、局部的利益诉求转变为集中的、整体的利益诉求；社会组织通过参与座谈会、听证会、人大政协会议等方式进行参政议政，将组织的利益诉求传递给党政机关，实现了公众诉求的有效表达，亦实现了社会组织与政府的有效沟通。其次，社会组织本身具有协调沟通功能。由于社会组织具有非营利性和公益性等特征，成员来源于社会公众，同时又服务社会公众，从而具有密切联系社会公众的根本优势。社会组织参与协商，可有效发挥桥梁、纽带作用，缓解与政府间的利益冲突与矛盾，并协调各方之间的关系。总之，社会组织参与协商民主作为人民民主的重要实现形式，其根本目的在于通过民主协商的形式充分反映社会公众的利益诉求，以促进关系协调、力量整合，最终推动社会公共利益最大化。

二、社会组织参与协商民主的困境

为深入了解我国社会组织参与协商民主所面临的困境及原因，课题组综合运用了文献法、访谈法、问卷调查法、网络调查、典型性案例分析法等定性研究方法与简单方差分析等定量研究方法，于2015年6月至2016年8月间对山东省部分“官办型”社会组织、“半官办型”社会组织、“民办型”社会组织进行了抽样调查与访谈。由于人力、物力等因素制约，课题组采取了分层简单随机抽样方法，即根据前述所划分三种社会组织类型，选择有代表性的社会组织进行深入访谈。调查结果显示，当前我国社会组织参与协商民主建设中面临的困境主要表现为下述几个方面：

（一）政府与社会组织的关系定位不明确

综合分析调研数据，发现社会组织在参与协商民主过程中，政府的角色定位不明确。各级政府如何定位自身与社会组织的关系十分重要，是作为一个上级主管机关，还是作为一个合作伙伴，还是作为一个漠不关心的局外人，对于社会组织参与协商的积极性、参与能力、参与渠道、参与效果具有极其重要的影响。被调查对象在调查中普遍认为，政府的支持和认可是目前影响我国社会组织参与民主协商的最关键、最核心的要素。

（二）相关制度不健全

目前，关于社会组织参与协商民主的相关制度仍不够健全，如我国大多数省份至今未在政治协商会议中单列出社会组织界别，造成社会组织参与政治协商会议的渠道较少，且由于缺乏制度保障，社会组织参与协商民主的积极性很低。在调研中，社会组织普遍认为目前参与协商民主的相关配套机制亟需健全完善，如社会组织界别管理制度、社会组织参与协商民主代表制、社会组织参与协商民主的过程管理制度、社会组织与政府间的沟通制度等相关配套制度应不断建立健全，从而确保社会组织参与协商民主的机制顺畅，有效发挥社会组织参与协商民主的主动性。

（三）参与协商民主的能力普遍不足

通过调研发现，社会组织参与各种形式协商还存在一个非常重要的制约性因素，即社会组织参与协商民主能力不足问题。如在调研过程中，尤其是深度访谈中，问及社会组织参与协商民主的问题，很多组织成员一脸茫然，对于这个问题本身不太理解，在详细解释后，他们才恍然大悟，但普遍反映参与协商较少，协商效果不好；在本组织成员的协商能力方面，大多数认为组织成员这方面能力亟需提升。调研过程中，我们也发现，目前我国社会组织成员的数量普遍较少，学历水平以本科为主，且大多数为兼职人员，这亦是由于社会组织本身的公益性、资金不足等问题。因此，组织成员专业性及能力不足是影响社会组织参与协商民主的另一关键因素。此外，社会组织治理结构、管理模式亦有待进一步规范与完善。

（四）社会组织的社会认可度低

社会组织参与协商民主的社会环境即社会组织能否得到企业、社会各界的广泛认可，是影响社会组织参与协商积极性、参与协商能力的另一关键性要素。调研发现，社会各界对于社会组织的认可程度还有待于进一步提高，除了部分社会知名度非常高的基金会对其认可度高一些，社会公众对于大多数社会组织的社会服务能力不认可。另外，少量负面新闻导致社会公众对社会组织的合法性存在不同程度的质疑。因此，如何加强社会组织自身建设的规范化、科学化以提升其社会认可度，亦是加强社会组织参与协商民主建设的关键所在。

三、社会组织参与协商民主的路径

（一）不断完善社会组织参与协商民主的法制体系

健全的法律法规体系是实现社会组织广泛、有序参与协商民主的法律基础与根本保障。首先，社会组织自身相关法律体系建设是社会组织参与协商民主的合法性地位与提高公信力的根本保障，即只有社会组织自身成立与管理等相关法律体系不断健全、完善，才能够确保社会组织依法成立、依法管理、依法从事组织业务，且依法参与协商，既确保了其参与协商民主的合法性地位，也有利于提高政府公信力。因此，社会组织自身管理机制的健全、完善，是社会组织实现自我发展以及参与协商的内在需求，亦是社会组织公信力提升的根本保障。我国社会组织应围绕其自身的组织目标，逐步建立健全其自身的民主决策制度、责任追究制度、财务管理与公开制度、人力资源管理制度、考核奖惩制度、绩效评估制度等一系列规章制度，实现社会组织内部的民主办会、民主管理、规范运行，财政管理规范有序、公开、透明，重大决策集体讨论决策，从而确保其自身的工作有章可循、有据可依，充分代表其组织群体利益诉求，不断提高其社会公信力与公共代表性，促使社会组织参与协商民主落到实处。其次，社会组织参与协商民主的法制化是社会组织参与协商民主制度化建设的首要内容，即应在依法治国的基本构架下，不断推动我国社会组织参与协商的主体地位法制化、社会组织人员参与人民政协协商的比例法制化、社会组织代表成员参与人大协商的席位法制化等相关法律制度体系的健全与完善，为社会组织参与协商的路径、形式提供法律基础，不断提升社会组织参与协商的话语权与影响力，以推动社会主义协商民主与社会主义法制建设的有序发展。

（二）建立健全人民政协社会组织界别管理制度

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，应根据改革开放和经济社会发展的实际情况，探讨并合理设置界别，不断增强包容性。界别是我国人民政协的基本组成部分，是人民政协在适应我国社会经济结构调整的情况下产生的一种特有的组织形式。我国经济社会结构与统一战线的内部结构决定了我国政协的界别设置，然而，不同的社会阶段具有不同的社会阶层结构，人民政协的界别设置亦不断发生变化与调整，中国人民政治协商会议从第二届全国委员会的29个界别发展到今天的34个界别。在近年来我国社会组织数量急剧增长、利益表达渠道不畅等政治与社会背景下，一些经济较发达地方的政府以及国内一些学者开始建议在人民政协中设立社会组织界别。2011年7月，广东省根据经济社会结构变化,适应社会主义民主政治发展要求,率先合理设置了政协界别。[9]2012年，清华大学公共管理学院王名教授于全国人大十一届五次会议提出《关于在政协设立社会组织界别的建议案》。[10]社会组织界别，一方面是地方政治经济发展的必然要求，另一方面是推动社会组织广泛、有序参与政治协商的根本制度保障，是社会组织参与政治协商主体地位的制度依据。然而，目前我国大部分省份仍未设立社会组织界别，对于推动社会组织有序参与政治协商形成了较大的制约。因此，应逐步建立健全人民政协中的社会组织界别管理制度，以促使我国社会组织能够广泛、有序地参与政治协商。

（三）逐步推动社会组织参与协商民主的渠道多元化

作为公民组织的具体形态，社会组织能够充分体现与表达社会公众的意愿和诉求，社会组织应是社会主义协商民主建设的关键主体之一，亦是社会治理的关键主体之一。然而，目前我国社会组织参与协商民主的渠道较单一，大部分属于被动参与，缺乏主动性，从而造成社会组织的利益诉求表达渠道不够畅通。首先，应建立健全重大决策中的社会组织参与协商机制。由于社会组织具有专业性、非营利性、公益性等根本特征，且植根于基层社会、密切联系社会公众，能够代表社会公众的利益诉求，不断推动社会组织参与党和政府的重大决策，并将之纳入重大公共决策的必要程序以实现社会组织参与重大决策的制度化，有利于提高重大公共决策的科学性、合法性、正当性及可行性，亦有利于预防和化解社会矛盾，促使社会公众理性、有序地表达利益诉求、参与社会治理。近年来，社会组织在党和政府重大决策中的参与度日益增强。据统计，2013年全国性行业协会、商会代表其行业和会员企业向政府部门提出政策建议1729项，其中912项被采纳。[11]因此，应通过建立健全会议、座谈、听证等多种协商方式的相关制度，促使社会组织参与重大决策的人员比例、参与过程、结果反馈、效果评估等具体程序制度化、规范化，以实现社会组织参与重大决策的长效化。其次，应逐步建立健全社会组织代表人士参与协商比例制度、社会组织代表人士参与民主监督与人大监督制度，以推动社会组织参与协商的渠道多元化。再次，应引导、鼓励不同社会组织间有序开展协商。一方面可通过制定相关公共政策，发挥党政机关的引导、鼓励作用，逐步建立不同社会组织间的协商平台，以推动不同社会组织间有序开展协商，对于相关领域或相关行业社会组织间的利益整合、行业监督发挥积极作用，且拓宽了社会组织参与协商的渠道；另一方面，应通过建立健全社会组织的行业规范、科学管理机制，提高社会组织的行业自律意识与行业信誉，以推动不同社会组织间广泛开展协商。此外，还应不断加强企业工会组织的健全与发展，充分发挥其组织功能，承担起与企业协商、维护工会成员利益的重要功能。

（四）不断推动社会组织参与协商民主的技术方法创新

社会组织参与协商民主建设中，还应充分运用现代化科技手段，通过社会组织参与协商的技术方法创新，以构建多样化的社会组织协商方式或形式。目前，我国社会组织参与协商的实施方式仍处于探索阶段，较为成功的有：一是上海模式。上海模式主要是指上海市在社区建设、两新组织党建、楼宇党建等方面，积极探索社会组织参与协商的实施机制，并形成了独具特色的上海经验。其中，两新组织党建通常是指在新经济组织①和新社会组织②中开展党建工作；而楼宇党建则是两新组织党建中的重要组成部分，是指在入驻商务楼宇的企业中加强党组织建设，以加强党在商务楼宇和非公经济组织中的影响力、凝聚力、辐射力，这是目前我国城市基层党建工作的新任务、新课题。二是北京社区参与行动模式。北京“社区参与行动中心”（SSCA）于2002年底成立时，被称为“社区参与行动”，2003年9月，在工商局注册成为北京灿雨石信息咨询中心，2009年2月，在北京东城区民政局注册。该组织作为一个促进社区公众参与的非营利民间组织，其职能主要是向城市社区提供社区参与的信息咨询和培训，对社区参与的信息进行收集和出版，并开展中国城市“社区参与行动”研究，在政府、专家学者、非政府组织（NGO）和社区公众间建立沟通、交流与合作的平台，[12]积极探索并参与各类协商，以推动可持续性的社区参与式治理，提升社区参与能力。三是网络协商模式。所谓网络协商模式，主要是利用网络平台实现社会组织参与各类协商。随着电脑及智能手机的普及，网络平台日益成为社会组织参与协商切实可行、简捷高效的一种协商方式。政府和社会组织可借助微博、微信等自媒体网络平台，通过讨论、辩论、质疑、听证等方式，达成利益共识，最终形成公共政策、公共规则以及公共制度。该模式突破了行业界限、地区界限、党政界限、政社界限及企社界限，实现了各个层次的平等对话协商。[13]

（五）逐步健全社会组织协商主体间的联系机制

建立健全社会组织与党政机关间的联系、沟通机制，是推动社会组织从被动参与协商转变为主动参与协商的前提。目前我国大多数省份的党政机关与社会组织间仍未建立规范、顺畅、多样化的联系机制，制约着广泛、规范、有序的协商。通过对国内有些省市相关经验与教训的系统梳理，我们认为应加强下述三方面建设，以推动社会组织与党政机关间联络机制的不断健全与完善：一是建立健全社会组织中的基层党组织建设，以发挥其

注释：①新经济组织，通常是指私营企业、外商投资企业、港澳台商投资企业、股份合作企业、民营科技企业、个体工商户、混合所有制经济组织等各类非国有集体独资的经济组织。②新社会组织，通常是指社会团体和民办非企业单位的统称。桥梁纽带作用；二是吸纳退休党政干部承担党政机关与社会组织之间的联络员角色，充分发挥这些退休党政干部的社会权威作用；三是充分运用党政机关与社会组织联系的多元技术平台，如微博、微信等媒介平台，实现党政机关与社会组织间的网络交互联系与沟通。

[1]中共中央政治局召开会议研究部署党风廉政建设和反腐败工作审议《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强和改进党的群团工作的意见》中共中央总书记习近平主持会议[EB/OL].(2014-12-30).http://politics.people.com.cn/n/2014/1230/c1024-26296465.html.

[2]康晓强.社会组织：我国协商民主建设的新生长点[J].理论视野,2016(05):43～47.

[3]夏建中,张菊枝.我国社会组织的现状与未来发展方向[J].湖南师范大学社会科学学报,2014(01):25～31.

[4]王名.走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势[J].吉林大学社会科学学报,2009(03):5～12.

[5]左宪民.论中国特色社会主义协商民主[J].求索,2008(05):44～46.

[6]车庆芳.发挥社会组织在协商民主中的作用探析[J].山西社会主义学院学报,2014(03):53～56.

[7]格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学（中文版）,1999(02).

[8]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000:270～271.

[9]肖莉.在人民政协中设立新社会组织界别问题的思考[J].广东省社会主义学院学报,2013(04):17.

[10]王名.提案07：关于在政协设立社会组织界别的建议案[EB/OL].http://wangmingngo.blog.163.com/blog/static/ 20421503120122711490801/.

[11]康晓强.何谓社会组织协商[EB/OL].(2015-02-02).http://www. chinanpo. gov.cn/1921/83865/preindex.html.

[12]刘铎.开放式社区治理：社区治理的演化趋势——基于四个社区治理案例的分析[J].甘肃行政学院学报,2009(03):96～101.

[13]张爱军.社会组织协商及其构建路径[J].社会科学研究,2015(03):52～57.

胡艳蕾，女，济南大学政法学院讲师，研究方向为统战理论、公共服务合作治理等。

本文系山东省哲学社会科学统战理论研究专项基金“民主党派履行民主监督职能运行机制的实证研究”（16CTZJ01），山东省高校人文社科项目“政府向社会组织购买文化服务的多维绩效评估研究”（J16YA06），济南大学人文社科项目“山东省社会组织协商民主制度化研究”（15YB12），济南大学教研项目“当代大学生政治认同的协同治理机制研究”（JZC1507）的阶段性成果。