社会理性与城市基层治理社会化的视角转换——基于上海梅村的“三社联动”实践

徐选国

社会理性与城市基层治理社会化的视角转换
——基于上海梅村的“三社联动”实践

徐选国

“三社联动”日益成为基层治理的重要命题，以往的研究普遍忽视“三社联动”的机制及其理论基础。同时，对于“三社联动”的研究也较少勾连到城市基层治理实践之中。基于此，本文在理论上借助社会理性视角建构了“基层治理的社会化”作为“三社联动”机制的一种分析框架。基于上海梅村（社区）的经验研究显示，在基层治理实践中，国家与社会之间并非二元对立关系，而是在社会理性基础上形成的地方国家与基层社会的共享粘连关系。“社区为本”、“将政社关系带回来”、“以社区为中心”的治理实践是对“基层治理社会化”命题的有效诠释，也是“三社联动”机制的核心维度，它有助于重构城市基层治理中(地方)国家与(基层)社会的关系架构，使社会工作、社会组织与社区相关主体得以有效联动，并为社会工作、社会组织有效嵌入基层社会提供核心依据。

“三社联动”；基层治理的社会化；社会理性；社会工作

我们正在迈向一个治理的时代。然而，在过去三十年，中国社会处于历史上前所未有的变化之中，有学者将这种变化称为“千年未有之大变局”①曹锦清：《历史视角下的新农村建设——重温宋以来的乡村组织重建》，《探索与争鸣》，2006（10）。。相对于经济发展的巨大成就，社会建设滞后的问题仍然十分突显，表现在社会冲突日益增加、价值分歧日趋加重、人际信任日益式微、风险多重与行为不确定性增加，以及社会情绪日益朝着政治化方面等。②张静：《中国基层社会治理为何失效？》，《文化纵横》，2016（10）。基于此，越来越多的人开始意识到，经济增长虽然能够为社会发展提供物质基础，但其并不会直接导致全面的社会进步，这驱使着我们不可忽视地去思考社会体制改革的宏观命题。在这样的时代背景下，党和国家提出“社会治理体制创新”的重要理念，以应对社会领域中存在的诸多困境和问题。在实践中存在着多种多样的治理形态或模式，如何检视不同实践中发生着的治理模式是否有效，以探求一种积极应对急剧转型社会中多重风险与困境的社会保护机制？③[英]卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯刚、刘阳译，浙江人民出版社，2007，第112～115页。这需要从理论与实践中寻找答案。

一、问题提出

学术界对“社会治理”概念的解读存在着显著差异：郑杭生将“社会治理”的提法变化与普适治理原则联系起来，将“社会治理”称为“理想类型和本土特质的统一”，强调这种转变更加匹配国际用法，增加了多元治理渠道、民主性和平等性要素。①郑杭生：《“理想类型”与本土特质——对社会治理的一种社会学分析》，《社会学评论》，2014（3）。王浦劬则指出，社会治理实际上指的是治理社会，是特定的治理主体对于社会实施的管理，是在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障总体格局下形成的中国特色的社会管理，因此，社会治理本质上是国家政治权力和政府治理权力的运用。②王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，《国家行政学院学报》，2014（3）。王思斌则进一步指出，社会治理是社会管理的深化，它是政府管理社会系统的新探索，是政府自我完善的过程，也是社会管理系统的进化过程。③王思斌：《社会治理结构的进化与社会工作的服务型治理》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2014（6）。

从上述三种论点不难看出，有关“社会治理”的内涵仍然存在着明显的差异，这表明“社会治理”尚未经过“制度化”过程而成为一种“广为接受的社会事实”。在实践中，与“社会治理”的提出密切相关的是，许多地方一方面在原先使用管理概念的基础上广泛地使用“社会治理”或“社区治理”等概念；另一方面不断加强对社会组织的培育力度，并通过政府购买服务的方式加快实施政社分开的进程。④彭少峰、杨君：《政府购买社会服务新型模式：核心理念与策略选择——基于上海的实践反思》，《社会主义研究》，2016（1）。这种做法尤以珠三角、长三角地区为代表。从总体上看，在全球化、工业化、市场化、信息化、城市化日益推进的今天，我们的社会正处于一种高速流动、高度异质性的状态，如何寻求一系列应对这种新型社会形态及其问题的治理策略，应成为当前各级政府和社会各界的共同议题。上述议题在类似上海、北京、深圳、广州等特大城市治理中更为突出，因为它们在社会构成上呈现出前现代、现代和后现代三种结构并存的状态，并交错形成各种新问题的局面：一是特大城市必须保证公共资源的持续扩大供给与公平配置，以回应各个社区阶层群体的诉求；二是特大城市必须时刻应对环境、资源、失业、经济衰退、不同阶层和族群冲突等问题。⑤李友梅：《我国特大城市基层社会治理创新分析》，《中共中央党校学报》，2016（2）。这些问题都对特大城市的社会治理能力和治理方式创新提出了前所未有的挑战。

以前的社会管理之所以相对有效，是因为新中国成立以来建立了一套稳固的政府—单位“双重治理结构”，“单位”使得“个体与公共”之间得以连接。而市场化改革以来，单位制日益式微，流动化的社会缺乏类似于“单位”一样的组织化通道，使得个体直接面向国家，进而出现如此之多的事件使得民众（个体或群体）直接指向国家（政府）。这使我们必须深刻反思在传统的双重治理结构瓦解之后，能否形成一种新的替代性组织化通道，应是当前应对基层政府治理难题的关键。⑥张静：《通道变迁：个体与公共组织的关联》，《学海》，2015（1）。为什么曾经坚固而深入的社会治理体系会陷入困境呢？换言之，为什么基层社会治理会面临着失效呢？其中的核心问题在于：党和政府多大程度上能够为形成一种公正平等的社会形态提供政策方向和制度保障。

因此，本文的核心研究问题在于：原先扮演着个体与国家之间桥梁、纽带作用的“单位”解体之后，有无一种或多种组织化机构继续发挥个体困扰与公共议题之间的连接功能，以使得基层社会治理从无效走向有效？本文以上海市梅村基层治理实践为例，通过其“三社联动”实践之于社区治理机制创新的探索，试图寻找一条适合城市基层治理创新的社会化逻辑。

二、基层治理的社会化：“三社联动”机制创新的一种新框架

有关“三社联动”的研究已有不少成果，但多数研究停留在经验层面上，而较少深入分析“三社联动”的深层机理以及城市基层治理中“三社联动”的微观实践逻辑。①叶南客、陈金诚：《我国“三社联动”的模式选择和策略研究》，《南京社会科学》，2010（12）；吕青：《创新社会管理的“三社联动”路径探析》，《华东理工大学学报（社会科学版）》，2012（6）；王思斌：《“三社联动”的逻辑与类型》，《中国社会工作》，2016（4）；徐永祥、曹国慧：《“三社联动”的历史实践与概念辨析》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》，2016（2）；顾东辉：《“三社联动”的内涵解构与逻辑演绎》，《学海》，2016（3）。因此，如何为“三社联动”参与基层治理提供学理上的恰适性依据，是本文的重要任务之一。基于此，本部分首先阐述了城市基层治理与“三社联动”的内在连接性，进而从社会理性视角论述了“基层治理的社会化”可以作为解释“三社联动”参与基层治理、彰显地方国家与基层社会（以“三社”为主体）之间有效互动的新型分析框架。

（一）城市基层治理与“三社联动”的互构性

城市基层治理实践体现了一种（地方）国家与（基层）社会的交融与互动，因此，基层社会治理创新本质上就是国家与社会在基层的关系重构。具体而言，要考量参与基层社会治理不同行动主体之间的互动关系，我们将社区、社会组织和社会工作者统称为代表社会面向的范畴，而将地方政府视为代表国家面向的范畴，二者因共同致力于基层社会治理创新、社区发展等核心要素和共有目标而得以联结。可见，在基层社会治理领域，国家与社会不再是抽象的二元对立关系，而是基于诸多共同事务、共同目标而形成的粘连关系。②桂勇：《邻里政治：城市基层的权力操作策略与国家-社会的粘连模式》，《社会》，2007（6）。进一步地，代表社会力量的“三社”成为城市基层社会治理不可或缺的构成要件，它们在与地方国家共同致力于社区治理实践、社区建设目标而得以彰显其现实意义。因此，在基层社会治理实践中，“社区”成为重构国家与社会关系的中心场域和互动空间。③徐选国：《走向双重嵌入：城市社区治理中政社互动的机制演变——基于深圳市H社区的经验研究》，《社会发展研究》，2016（1）。我们认为，以“社区”为核心的“三社”如何有效“联动”，如何与地方国家进行有效互动，成为推进城市基层治理创新的核心命题。

“三社联动”是基层社会治理的有机构成，因此，它并非仅仅是“三社”之间的互动关系，在本质上，它是国家与社会在基层治理实践中的互动逻辑，旨在实现基层治理的社会化目标。尽管有学者强调“政社分开”应成为“三社联动”的有效前提，但是，在中国语境下，支撑政社分开的理论依据尚不明晰。学术界长期沿用的公民社会、法团主义理论已经被证明其在解释中国特定本土问题上存在多重困境。④纪莺莺：《当代中国的社会组织：理论视角与经验研究》，《社会学研究》，2013（5）。因此，研究“三社联动”之于基层社会治理这一议题，必须探究一种新的替代性分析框架。这一框架的核心意涵在于，基层社会治理创新内在地要求基层政府与社会力量之间形成一种相互团结的关系格局，我们将这一关系格局称为“政社分开与团结”，并将其视为“三社联动”在实践中应坚持的基本关系逻辑。这从理论上回答了“三社联动”与基层社会治理具有互相影响、相互依存的互构性关系，“政社分开与团结”为这种互构性关系提供了解释。

（二）追求社会理性：“三社联动”助推基层治理社会化的新视角

在上述分析的基础上，我们仍需进一步追问：支撑“政社分开与团结”的理论依据是什么？质言之，“政社分开与团结”为什么是“三社联动”与基层社会治理之间的共通性要素？这是“三社联动”得以可能的深层机理，也是目前学界普遍忽视而实务界难以将“三社联动”加以深化的主导性原因。本文尝试进一步提出基层社会治理中政社关系之所以体现为分工与团结关系的深层机理，这一机理可以借助“社会理性”理论加以阐释。

“理性”一词本身是一个复杂的哲学概念，为了较好地阐释现代资本主义的起源，马克斯·韦伯提出了“理性化”一词，揭示了新教伦理与资本主义精神之间的因果机制。①[德] 马克斯·韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，阎克文译，上海：世纪出版集团、上海人民出版社，2010，第160～163页。在社会学领域，学术界正是基于韦伯有关社会行动理性化的理想类型，对各类社会主体的行为依据和行动策略进行了分析。其中，较为关键的社会行动类型是手段—目的理性行为（又称工具理性行为）和价值理性行为，前者是把外界对象以及他人行为作为达到目的的手段，并将其视为社会行动发展的方向；后者是为了某种绝对价值或社会信仰（真、善、美）而采取的行动，这种价值观或者信仰成为行动者的义务进而对其产生了“约束力”。我们在此借助韦伯的工具理性、价值理性思想，尝试对当前中国语境下的“三社联动”与基层社会治理实践进行理论上的机理分析。

自20世纪90年代以来，国家陆续出台了一系列旨在回应市场化带来的社会问题的政策体系，成为促进社会保护的重要机制。②王绍光：《大转型：1980年代以来中国的双向运动》，《中国社会科学》，2008（1）。结合当代中国和谐社会建设的宏观脉络，这一历史阶段采取的社会管理政策及其实践，更多地是为了促进社会秩序、社会稳定而采取的目的合理性行动，也就是韦伯所谓的“工具理性”行动。我们认为，改革开放三十年来，以经济建设为中心的经济政策占据本位，导致社会建设的严重缺位，保障社会建设的社会政策体系也因此残缺不全。

基于长期以来以工具理性为目标导向的社会管理政策及其实践存在的诸多限制，我们认为，当前及未来的社会治理政策和实践应该坚持社会理性的原则。何谓社会理性？其在一定程度上吸收了韦伯的价值理性思想，但是，它不仅强调某种价值观或者信仰对于行动主体的约制作用，更加强调行为主体在特定价值观基础上，能够形成对社会有利的（为社会的）行动实践。具体而言，社会理性是指个体或集体的行动需要有特定的社会规则、社会规范和社会机制的指引，以社会利他主义为基本原则，在实现个体自我目的的基础上为了更大的集体利益和社会利益而采取的行动。质言之，社会理性是指“为社会”的理性，即在和谐社会建设进程中，应该从以经济建设为中心（社会建设长期缺位）的体制设置向以经济建设为基础、以社会建设为中心的社会发展逻辑，以彰显社会经济发展的社会性而非经济性目的。③徐选国、徐永祥、侯利文：《社会理性与新社会服务体系构建》，《中州学刊》，2017（1）。这种理论想象已经促成学界开始思考经济的社会涵义，从社会理性的视角探讨“为社会的经济”④赵环、高丽、徐选国：《“为社会的经济”：社会经济的西方传统及其中国路径》，《中国农业大学学报（社会科学版）》，2017（5）。何以可能的深层机理。

我们将社会理性引入“三社联动”与城市基层治理分析之中，指的是在一系列新型社会治理政策的价值指引，以及政社分工与团结机制指导下，政府更好地发挥福利资源传递者角色，社会组织及社工队伍通过社会合作互助、社区组织化以及关系整合等手段，将公共资源和社会资源最大化地作用于社会大众，以实现社会大众福祉的目标。社会理性区别于以效率和利益最大化为核心的经济理性，以及以权力、权威为核心的政治理性。我们认为，坚持社会理性应成为当代基层社会治理创新的理论基石，它既应作为当前政府推进以民生为重点的社会建设的核心政策导向，同时也是当代社会组织实践、专业社会工作队伍建设的基本理念及其根本行动准则，更是非营利组织参与社会治理、促进社会建设的重要指针。

社会理性的理论视角指导我们，在推进“三社联动”和基层社会治理实践中，应该更加注重形成以社会发展、社区福祉为共性目标基础上的合作治理行动。同时，社会理性理论强调，在基层社会治理过程中要进一步调整政府与社会的关系，使社会力量在社会服务生产与供给领域发挥基础性、决定性作用，并发挥政府在资源配置、资源供给方面的主导作用。

三、朝向“社区为本”的合作行动：梅村社区治理的实践机制

作为20世纪90年代建立起来的动迁安置型小区，上海梅村一直存在着“脏、乱、差”现象，且由于人员结构复杂，社区矛盾十分突出。因此，如何改变长期以来形成的分化局面，改善居民之间、居民与物业之间、居民与居委会、党总支等主体间的张力与矛盾？2008年的一次机缘，梅村得到了几把用牛奶盒、利乐包等废旧物品压制而成的世博椅，几位家庭主妇萌生了在自己小区回收利乐包的想法。环保宣传达人姜阿姨的“回收利乐包，快乐做环保”理念得到了梅村党总支书记的认可和支持，在党总支与居委会的支持与引导下，由10位家庭主妇组成了“绿主妇、我当家”低碳环保自治行动小组。在梅村，“绿主妇”行动社区志愿者团队规模已从建立最初的10人增加到目前的数百人，在全市层面已经有万余人参与到社区治理之中；同时，“绿主妇”从原先的草根行动小组向具有独立法人性质的专业服务组织和枢纽型组织扩展，目前已经从其所在街道拓展到全区其他6个街道、上海5个区/县及全国多个省市，其影响力甚至吸引了联合国科教文组织、联合国环境规划署等组织的关注和实地交流，并由其成员赴欧进行了中欧民间组织互换项目活动。

在几年的治理过程中，梅村实现了从“垃圾村”到“花园村”的华丽转身，吸引了国内外不同性质1100多批次的人员参观学习，直接向6万余人传播了“绿主妇”参与社区治理的经验。①为遵循学术惯例，本文对具体研究对象进行了化名处理。数据来源截至2017年1月。我们不禁要问：在上海这一特大城市中，梅村治理是如何可能的？这就需要深入到梅村日常社区治理实践之中进行探微和理解。

（一）“社区为本”的治理逻辑：梅村“三社联动”的根本机制

在前期“绿主妇”行动小组基础上，梅村党总支、居委会进一步争取到一些社会力量的支持，如北京地球村环境教育中心、万通公益基金会、上海缘源实业有限公司等，并与这些组织建立了良好的合作伙伴关系。在他们的支持和指导下，将“绿主妇”环保行动进一步合法化、实体化，通过法律程序，在民政部门登记注册了L街道绿主妇环境保护指导中心，并以此为平台，成功开发和运行了“垃圾分类减量”、“家庭一平米菜园”、“绿主妇”议事会、“‘绿主妇’爱心编结社”等10余个自治项目。同时，与街道社区学校合作，开发了“凌云生态家”低碳屋、菜园坊云教室等品牌项目，实现了多元行动主体合作参与社区环境治理的重要组织化机制。

我们认为，梅村环境治理成功的重要原因从根本上讲，是在共同遵循社区实际、嵌入社区情境、再造社区公共空间的前提下，不同行动者之间基于“社区本位”的治理逻辑，形成了多主体的合作共治格局。可以说，以“社区”为中心的潜在机理彰显了社区的社会和空间含义，对梅村环境乃至社区整体治理的过程，体现了一种新的社区公共空间的生产，这种空间的生产又进一步形塑着不同行动者之间的关系，并促进了这种关系的重组。这与以往研究强调在社区场域进行“关系重构”的论点是一致的。①文军、高艺多：《关系重构：社会工作实务取向的分歧根源及其超越》，《社会科学研究》，2016（5）。在梅村环境治理实践到了一定阶段之后，不断凸显出新的社区公共空间雏形，推动着梅村社区治理结构的重构与优化。

（二）有组织的合作行动：梅村“三社联动”的实践策略

在以“社区为本”的治理逻辑驱动下形成了新的社区治理结构，这种新的治理结构催生了一种有组织的合作行动，确保社区环境治理的可能性。我们认为，这种有组织的合作行动并非遵循着以往许多学者认为的工具理性逻辑②汪华：《合作何以可能：专业社会服务组织与基层社区行政力量的关系建构》，《社会科学》，2015（3）；吴军：《转型社区的治理难题与实践探索——以北京大兴区“村改居”Y社区为例》，《社会建设》，2016（4）。，而是不同行动者基于重构社区公共空间、回归社区本质、促进个体与社区之间的公共性联结为根本逻辑基础上的合作实践与行动。本文将这种合作机制称为“社区为本”的治理机制，其所体现的核心意涵内在地与社会理性的内涵相契合，是社会理性在梅村社区治理中的有效体现。在梅村的社区治理过程中，不同主体之间逐渐从原先各自的行动逻辑走向一种共同的、有组织的行动逻辑，这主要体现在梅村党总支、居委会、“绿主妇”组织、社区居民等主体的行动实践上。

1.党总支：捕捉居民个体利益与社区公共议题治理的结合点

在社区环境问题日益恶化，并与社区大众的生活实践日益联系紧密时，对社区环境的治理行动就必须诉诸于社区大众本身。正是基于这样的想法，在梅村党总支S书记看来，基层党总支进行社区环境治理的核心在于：引导居民自我组织，让社区成员各展所长、各得其乐，以最低成本实现最有效的社区治理。具体而言，梅村党总支是如何践行上述治理理念的？

第一，从居民实际需求和兴趣点入手寻找突破。梅村党总支一直在思考社区参与有限这一问题的症结，做这些事情到底与社区居民有无关联？对社区居民而言是否重要？这种关联性、重要性如何能够让他们认识到？如果仅仅是通过一些假大空的标语来激励居民参与是不可能的。那么，如何改变这种困局呢？那就是寻找居民利益与环境治理之间的结合点。具体而言，梅村党总支连同居委、社区党员、楼栋长一起，以推广绿色、健康、低碳、环保的生活方式为切入点，激发居民参与社区活动的热情，把小区居民凝聚起来，不断参与到小区环境自治与管理中来。例如，在引导居民开展垃圾分类回收与源头减量活动之后，又鼓励社区居民参与“家庭一平米菜园”、“爱心编结社”、“绿主妇议事会”等品牌项目，激发越来越多的社区居民参与其中。

第二，通过聚集人气，将扩大社区居民参与作为核心。正如S书记告诉我们的，从2007年至2011年，通过发挥党总支的核心作用，依靠两委班子、两级支部的集体智慧，加上楼栋长和社区积极分子，为梅村开展社区环境治理打下了重要的社会基础、群众基础。那么，有了一定的群众基础，如何更好地聚集人气、让更多居民参与社区事务呢？在S书记看来，应该在社区管理、社区建设、社区公共事务处理方面，让更多的党员、居民参与进来，政府说的“扩大居民参与”，实际上就是聚集人气。在梅村，党总支通过开展志愿者活动、慈善公益项目来吸引居民的兴趣。这些项目是与居民日常生活实践密切相关的，是居民触手可及的事情。通过搭建一些活动平台，将党和政府的一些政策融入其中，不仅能够实现自上而下的治理目标，也达到了社区自下而上的自治诉求，有助于实现社区的再组织化。

第三，促进党组织的宗旨与居民诉求相结合。在梅村S书记看来，基层党总支在社区环境治理中是至关重要的，要充分发挥其核心引领的作用。基层党组织是否具有凝聚力、是否符合社区实际，体现了党对于基层社会的态度。在一定程度上，梅村已经形成了基层党总支、居委会、物业、业委会、社区民警等“五位一体”的合作治理结构。但从根本上讲，在党总支发挥核心引领作用的基础上形成了“以人为本”、“以社区居民为核心”的社区工作理念。“社区工作，本质是人心的工作”，这成为社区多元主体合作开展梅村社区治理的根本支撑。在我们另行展开的研究中也发现，基层党建的核心逻辑在于坚持一种社会化逻辑。①徐选国、黄立新：《基层党建的社会化逻辑——来自深圳市南山区Z街道的探索与启示》，《领导科学》，2017（6）。这与本研究所呈现出的研究发现是一致的。

2.居委会：重塑与回归居民自治的组织化属性

按照《居委会组织法》的规定，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。这表明，居委会应该成为促进居民自治的重要组织化载体。但是，在实践中，社区居委会经常扮演着国家权力在基层社区的行政化管理工具（即作为基层政权的组织形式），无论是居委会承担着上级政府下派的各项任务，还是在社区工作过程中体现出的官僚化、科层化逻辑特征，都明显地使得居委会脱嵌于其应有的运行轨道。在我们调研的梅村，居委会一开始同样面临着上述困境。但是，需要指出的是，这种实践情形与特定的历史社会脉络以及既有的体制因素密切相关。在新的历史时期，在党总支的引领下，梅村居委会逐渐走向重塑社区居民自治属性的现代化建设之路。那么，这种变化体现在哪些方面呢？

第一，党总支引领居民自治，转变居委会工作思维。在梅村治理过程中，由于长期环境治理的困扰，党总支与居委会联手，为社区居民提供了一系列参与社区事务的平台和机制，在一定程度上促成了基层党建与社区建设的一体化效应。居委会在履行社区自治组织属性与功能的过程中始终坚持党的领导，这样既确保了居委会工作与社区大众的密切相连，同样促进了基层党组织与群众的血肉联系，再造了当前执政党在基层的合法性基础，以及居委会作为居民自治组织的社会属性。

第二，变直接服务为借力服务，提升居委会工作效能。以往居委会工作存在的显著问题在于：它通过直接服务的方式开展活动，逐渐沦为一种“全能型”居委会。在梅村，居委会干部不到10人，但却要面向6500余人开展工作，这就意味着直接的或全能的工作模式难以凑效。这就要求居委会要学会采取一些策略，从居民中挖掘和培养社区领袖来协同开展社区自治工作。具体而言，居委会为社区居民活动提供了场地资源，提供了三间办公室作为“绿主妇”工作室、“绿主妇”议事会等平台使用，并将旧有的居委活动室重新利用成为“爱心编结社”的主阵地。同时，在党总支、居委会的合力推动下，引入了外来社会组织的项目资源，为居民以项目化方式参与社区环境治理提供了重要支撑。

第三，注重整合社区内生资源和优势，协力社区治理。在梅村环境治理过程中，党总支、居委会充分动员楼栋长深入了解各楼栋小区居民的需求和诉求，并及时反馈给社区居委或者“绿主妇”议事会，通过分工分门别类地应对和处理来自小区的各类事务。居委会干部不再直接对应一个个的社区居民，而是通过一系列社区自组织，相应的社区自治项目，以及一群社区积极分子等载体，加快了居委会回归社区自治组织属性的步伐，有效地提升了居委会的工作效能。在梅村，居委会、党总支为什么愿意做超出现有工作的许多事情？在我们看来，这些事情或许原本就属于基层党总支、居委会应该做的，通过社区环境治理实践，使得基层党总支和社区居委会更好地认识到社区工作的本质，更深刻地定位自身组织属性。这与深圳花果山社区致力于实现“让社区回归社会”①钟良、金城：《让社区回归社会：深圳花果山社区自治试验进行中》，《21世纪经济报道》，2013-1-25。的社区体制改革实践在本质上是一致的。

3.“绿主妇”：作为一种组织化载体的行动集合

有必要指出的是，“绿主妇”一开始并非以组织的形式存在，在2011年成立“绿主妇、我当家”环保行动小组时，更多地是对这样一群社区主妇从事环境保护行动的意义建构，最初仅仅是对居民从事低碳、环保行动的一种统称。尽管环保行动小组参与环境治理的成效日益凸显，但社区居民参与规模却存在明显的限度，这种张力让梅村党总支和居委会共同反思，原先所进行的工作更多地以党总支、居委会为组织载体进行，而长期以来社区居民对两委的工作形成了一些刻板印象，这是因为作为具有体制意义的党总支和居委会，仍然在无形之中阻碍了社区居民广泛参与的意愿和行动。因此，一种新的组织化载体可能是创新基层社区治理工作的关键要素，梅村党总支和居委会在寻求一种“第三方”组织形式中不断达成了共识。于是，2012年，在L街道的支持下，在区民政局登记注册成立了具有独立法人资质的非营利专业环保组织，由梅村党总支S书记担任理事长，从梅村居委会中抽调出2名居委会干部作为“绿主妇”组织的专职社会工作人员，负责以组织化的形式继续推动社区居民参与社区环境治理事宜。自此，标志着“绿主妇”从非正式的草根式活动走向正式的、组织化的社区环境治理实践，它构成社区居民参与社区环境治理的组织化行动集合。

4.社区居民：从不愿参与、被动参与到积极融入

“绿主妇”不仅仅成为一种推动绿色环保行动的意义建构和身份认同，而且不断强化着人们的认知和行动实践，使得参与者超出了“绿主妇”的基本含义。“绿主妇”借助梅村辖区内的街道社区学校平台，向社区居民宣传环保理念、传授环保技能并推进行动实践，为社区居民参与环保提供了一个直观形象的体验基地。随着社区教育的大众化和社区环境治理的深入开展，在主体构成上，主妇的界限已经逐渐模糊，参与社区环境治理的居民逐渐从社区主妇向男性扩散，从社区老年积极分子向年轻人、儿童青少年群体辐射。在参与内容上，从原先的垃圾减量与分类回收扩展到生态有机蔬菜种植、家庭一平米小菜园、家庭微绿地建设、爱心编结等环保公益项目之中。这意味着，在梅村环境治理中，参与方式已经从原先的党总支、居委会的动员式参与，转向“绿主妇”组织主导下的自主行动参与，这主要体现在越来越多的社区居民参与到一些常态化的社区公共事务之中，逐渐形成了一种“全员参与”的环境治理氛围。据统计，梅村有85%的家庭不同程度地参与到社区各类公共事务治理中来。

在梅村环境治理中，治理主体从原先的党总支、居委会的精英主导，经由“绿主妇”组织调动了越来越多的社区居民参与，实现了参与主体的大众化、平民化。在参与内容与方式上，原初的活动项目不断深化，从由党总支、居委会、“绿主妇”行动小组开展活动、调动居民被动参与，逐渐形成一种日常化、生活化的环保行动，居民自主参与其中。在一系列参与平台和微项目运作过程中，梅村居民从原先对小区公共事务不闻不问，到慢慢试探性地参与，再到后来许多居民成为各项活动的“常客”的转变。这表明，从事实无关自己到社区事、大家事的理念和行动转变，是现代社区治理成功实践的重要表征。

四、“三社联动”机制创新与基层治理的社会化逻辑

本文从理论与经验实践中阐释了“三社联动”与城市基层治理的关系，强调将“三社联动”置于基层治理场域之中进行考察和分析。质言之，“三社联动”并非单纯意义上的社区、社会组织和社工的联动，而是在基层治理中代表国家权力的街居权力主体与“三社”之间的互动关系逻辑。因此，“三社联动”是重构基层社会与地方国家之间关系的重要机制。通过梅村的经验，我们可以得出以下几个方面的论点：

（一）树立以“社区为本”的核心价值：“三社联动”的内涵再构

主导性的“三社联动”定义指的是“以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为抓手，实现‘三社’的有效‘联动’，以促进社区建设与和谐”。这一定义存在诸多纰漏并在实践中存在明显的解释限度。我们曾对“三社联动”的内涵进行过系统的梳理和反思。①徐选国：《“三社联动”的内涵廓清及其拓展》，《中国社会工作》，2016（10）。本文从理论和实践相结合的角度重新阐释了“三社联动”的新意涵，即应对社区、社会组织、社工及其“三社”背后的核心议题进行新的解读。

其中，在社区层面，社区具有空间地理属性、法定主体属性、平台属性，以及共同体属性（后者为目前学界和实务界普遍忽视）。在社会组织层面，目前只有注册成立为独立法人团体的社会组织受到学界和实务界青睐，而社区社会组织这一类广泛存在并发挥积极作用的自组织及其灵活有效的功能角色并未被注入到当前“三社联动”内涵之中。在社会工作者层面，现有定义和实践之间存在区隔：一方面，定义中强调需要专业社会工作队伍通过专业理念、专业方法和手段为有需要的个体、群体或社区提供专业服务，这成为“三社联动”的重要抓手；另一方面，现实社区治理中，尚未形成一支结构合理、素质优良、规模适中的专业社会工作人才队伍。目前的“三社联动”实践中偏向于对原有社区工作者队伍进行“就地取材”，即在目前由民政部、人事部共推的社会工作职业资格考试制度背景下，原有社区工作者因为通过了考试而变成所谓的专业社工人才队伍。但是，在具体实践中，这支队伍无论是在工作思路、理念还是工作内容上都与传统社区工作方法并无二致。

在我们的调研中发现，这支被赋予“三社联动”重要抓手的社区工作者队伍依然重复做着大规模由上级指派的任务。因此，“三社联动”实践中出现的有关社会工作专业队伍“名实不符”现象必须引起学界与实务界的共同反思，以寻找一条恰适性路径。深圳市花果山社区在这方面将专业社会工作队伍与原有社区工作者队伍进行整合，形成优势互补基础上“互为师徒”的关系，尤其值得当前中国社会工作人才队伍建设参考。②徐选国、徐永祥：《基层社会治理中的“三社联动”：内涵、机制及其实践逻辑——基于深圳市花果山社区的探索》，《社会科学》，2016（7）。针对上述情形，我们认为，由于历史、文化、宗教等因素的巨大差别，强调以价值为本的专业社会工作并不能完全适应于当前中国社会、文化语境，而市场化、全球化又给原本具有较强中国文化特色的社会带来了新的元素。

因此，未来“三社联动”实践中的社会工作，应该更多地朝向现实的、注重日常生活世界和社会关系建构的、体现社区公共性和社会性于一体的社会工作服务。③徐选国：《从专业性、本土性迈向社区公共性：理解社会工作本质的新线索》，《社会科学战线》，2016（8）。这种强调“社会”属性的社会工作，更加符合中国社会工作本土化的内在要求，是个体化时代背景下对于社会工作的新定位。①江立华、王斌：《个体化时代与我国社会工作的新定位》，《社会科学研究》，2015（2）。在对社区、社会组织以及社会工作进行扩展性思考中，起决定性作用的是“社区”。这不仅因为“三社联动”在主体、目标层面上需要注重“以社区为中心”，而且在价值层面，仍然需要“以社区为本”。这里强调的“社区为中心”、“社区为本”体现的是社区的社会属性，意指“三社联动”应该追寻的社会性逻辑。质言之，“社区为本”体现了“三社联动”的价值之维。这与本文借鉴的社会理性理论内核是内在一致的。唯有如此，我们才能更好地理解城市基层治理的社会化意涵及其所指。

（二）将政社关系带回来：“三社联动”不可忽视的一维

主流的“三社联动”定义强调“三社”之“联动”，简言之，是就“三社”谈“三社”，而未将“三社联动”放置在特定的社会政治脉络之中。早期“三社联动”倡导者将其放置于社区建设、社区管理的宏观脉络之中，将社区、社会组织和社工视为社区体制改革创新的重要内生性元素，这无疑具有重要的开创性意义。②徐永祥：《城市社区建设的体制创新与社会工作》，《探索与争鸣》，2004（12）。后来的定义则将“三社联动”的这种情景和脉络因素加以悬置，导致许多地方在推动“三社联动”时难以真正厘清其结构性位置与建构性功能。

在我们看来，只有将“三社联动”放置在基层社会治理脉络和场域中，“三社联动”才具有其生命力。但是，仅仅找到“三社联动”的结构性位置还不够，还必须找到“三社联动”的机制性问题，即什么要素使得“三社联动”得以可能？在本文的探究中，我们认为，“政社分开与团结”成为“三社联动”得以可能的内在机制。换言之，“三社联动”并不仅仅是“三社”的“联动”，从本质上讲，“三社联动”是代表“三社”之社会力量与政府之间的联动，也即“三社联动”得以可能是因为政社之间的有效互动所致。反过来讲，没有政社之间的有效互动，“三社联动”是不可能的。原因在于：在当前中国“社会”（以社区、社会组织、社工为代表）尚未发展成熟的前提下，“三社”参与基层社会治理的根本前提是政府的主导推动或主动培育。

目前，各地推进的政府购买服务实践，以及一些地方探索的社区微公益项目、社区自治金项目等，实质上就是通过政府在资源配置方面发挥主导作用，并在相应的制度基础上加强社区建设、培育社会组织、优化专业社会工作人才队伍建设，以此更好地实现基层治理体系和治理能力现代化的目标进程。因此，“三社联动”得以可能的根本前提是政社分工与团结，而这种分工与团结遵循着社会理性的内在逻辑。在很大程度上，梅村的探索体现了基层政府与社会力量合作共治的治理机制。

（三）“以社区为中心”：在实践中探寻城市基层治理的社会逻辑

我们认为，应将“三社联动”放置在基层治理这一宏观脉络之中进行考察。因为基层治理作为国家治理体系的有机构成，需要经由基层治理社会化实现国家治理体系和治理能力现代化。同时，社区治理成为整个社会治理体系的基础性构成要素。③唐若兰：《社区治理创新与基层社会治理模式的重构》，《探索》，2015（6）。回到本文最初的问题缘起，当前城市基层治理中存在一系列更为复杂深刻的问题和困境，这些问题急切地呼唤着对传统治理模式的根本性变革。本文将“三社联动”视作一项回应当前城市基层治理困境的可能性议程或社会保护机制，试图通过重构“社区为本”的“三社联动”内涵，改变以往主导国家与社会关系的二元论范式，将“社区”带回国家与社会关系框架的中心，以“三社联动”重构基层社会与地方国家的关系。这种重构了的国家与社会关系，或政社关系是基于社区发展、人民福祉、社区生活共同体重建为共通目标基础上形成的，在这个意义上讲，基层治理遵循着社会理性的逻辑，它坚持“以社区为中心”的逻辑，不同于以往以工具理性为主导的社区建设取向。

质言之，本文所关注的梅村治理实践正在朝向明显的社会化逻辑转向。这种基层治理的社会逻辑体现为：基层党委、地方政府、社会力量、社区大众等多元主体基于共同的社区建设和社区发展目标而形成了合作治理行动，共同编织一张共享发展之网。这可能成为中国实现未来善治目标所必须经由的阶段和路径。

回到本文原初提出的研究问题，在单位制解体之后，有无一种或多重组织化机构继续扮演个体困扰与公共议程之间的桥梁和机制？本研究从微观层面探究了社区再组织化的创新机制，即社区治理主体坚持社会理性原则，在治理过程中逐渐形成“社区为本”的、有组织的合作行动逻辑，实现了社区有效治理。本研究所呈现的实践创新较好地印证了集街居制、社区制、项目制等多重体制于一体的整合性治理体制，可能是新的历史时期中国基层治理创新的可取之道。而更广泛的研究结论需要学界扎根于当前纷繁的社区治理场域，以有效探究社区治理何以可能的深层机理。

Social Rationality and Perspective Conversion of Urban Grassroots Governance Socialization— Based on the Practice of “CSS Cooperation”in Shanghai Mei Village

Xu Xuan-guo

The “CSS (community, social organization, and social worker)cooperation” has increasingly become one of the most important issues in grassroots social governance while the precedent studies neglected its mechanism and theoretical basis. Meanwhile, research on “CSS cooperation” was less likely hook to the grassroots governance practice. Based on this, this paper constructs an analysis framework named “socialization of grassroots governance”,which theoretically relies on the perspective of social rationality. Based on the empirical research of Shanghai Mei Village (Community), it shows that there is no such conf l ict relationship between the state and society in the practice of grassroots governance, but exists a shared and adhesive relationship between the local state and the grassroots society which is formed on the basis of social rationality. Governance practice, such as “Community-based”, “bringing state-society relation back”, and“community-centered”, are ef f ective interpretation of the proposition of “socialization of grassroots governance” and core dimensions of the “CSS cooperation” mechanism. The above governance practice devotes to reconstruct the relationship framework between local state and grassroots society in urban grassroots governance, so that social workers, social organizations and community-related subjects can be ef f ectively linked. The above governance practice also provides the core basis for social workers and social organizations to ef f ectively embed in the grassroots society.

“CSS cooperation”; socialization of grassroots governance; social rationality; social work

2017年度国家社科基金青年项目“城市社区社会工作理论创新及整合行动体系构建研究”（17CSH051）；2016年上海市哲学社会科学规划青年课题“嵌入性治理：中国社会工作本土化机制创新研究”（2016ESH003）；国家社科基金重大项目“中国特色社会体制改革与社会治理创新研究”（16ZDA078）。戚玉为本文提供了重要的实证素材，在此致谢。

徐选国，华东理工大学社会工作系讲师，上海高校智库社会工作与社会政策研究院助理研究员，上海现代公益组织研究与评估中心主任。主要研究方向为社会工作、社区与基层治理。（上海，200237）

（责任编辑：卫小将）