新民促法后我国民办职业教育法律体系的完善

肖萍+刘梦仁

摘 要：新世纪以来，我国民办职业教育发展迅速，同时也开始进入瓶颈期。2016年11月7日全国人大常委会审议并通过了关于修改民办教育促进法的决定，新民促法在一定程度上破解了困扰民办职业教育发展的一些瓶颈问题，但民办职业教育发展中还存在其它相关问题，阻碍其更好的发展。民办职业教育法律体系的完善是解决问题一个重要途径，我国需加快《职业教育法》等相关法律法规的修订步伐，从法律层面保障民办职业教育的良好发展。

关键词：新民促法；民办职业教育；法律体系；

作者简介：肖萍（1965-），女，江西吉安人，南昌大学立法研究中心专职副主任、法学院教授，博士生导师，研究方向为行政法学；刘梦仁（1992-），女，江西九江人，南昌大学宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向为行政法学。

基金项目：江西省教育科学“十二五”规划重点课题“高等教育治理的法治化研究”（编号：14ZD3L001），主持人：肖萍。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）06-0039-04

我国民办职业教育在经历了30多年的发展后已经成为我国教育事业中一个重要组成部分。但总体而言，民办职业教育的发展由于学校法人属性不清、财产归属不明、优惠政策难以落实等一些问题，导致发展空间较为狭小、办学质量较差，因此民办职业教育办学一直受到大众质疑[1]。民办职业教育的办学水平应当如何提升，民办职业教育如何更好发展，是我国教育在新时期所需解决的问题。新《民办教育促进法》（下文简称《民促法》）的修订为民办职业教育提供了良好的发展契机，但民办职业教育还存在着民促法没有解决的问题。本文拟通过对民办职业教育现状及问题分析，从完善法律体系的层面提出相关修改意见，以期对发展民办职业教育有所裨益。

一、我国民办职业教育发展面临的困境

根据中国产业调研网的数据显示，2014年全国共有各级各类民办学校（教育机构）15.52所，比上年增加0.63万所；招生1563.84万人，比上年增加69.32万人。其中，我国民办中等职业学校2343所，比上年减少139所；招生71.95万人，比上年减少1.21万人；在校生189.57万人，比上年减少18.37万人。另有非学历教育学生29.45万人[2]。从现实看，目前我国对职业教育的需求远超于高等教育，职业技术人才的成长對社会发展具有重要作用，但我国公办职业教育由于政府投入少、学校数量少、专业少等问题，社会效果并不显著。2016年民促法修改重点是对民办教育进行分类管理，将民办教育分为营利性与非营利，进行区分管理。这改变了此前统一管理的局面，有效解决了民办学校法人属性不清、财产归属不明、优惠政策难以落实等一些问题，为民办教育的发展扫清了一些障碍。在这些因素影响下民办职业教育发展空间广阔、大有可为。新《民促法》后，我国民办职业教育将成为职业教育中新的增长点。

然而，由于对于教育设置方面等原因，我国的职业教育与民办教育发展都面临很多问题和困难。从职业教育角度看，虽然我国将整个教育体系分为基础教育、高等教育和职业教育三个大类，但不论从政府对于职业教育扶持力度来看还是社会对职业教育的认可度来看，职业教育都不可与其他两类教育相比较。从民办教育角度看，我国对于公办学校的扶持力度远超于民办学校，民办学校在法律地位等方面，还有很多问题未解决。而民办职业教育是这两类概念的交汇点，兼具了职业教育与民办教育发展所面临的双重困境。具体表现在：

（一）地方民办职业教育资金难求

在民促法修订之前，民办职业教育的办学资金主要来源是办学者的投入与收取的学费，政府对其补助很少。而民办职业教育由于其自身的特点，对办学质量的提高需要投入的大量的资金，因此资金的限制导致了民办职业教育办学质量问题。虽然民促法修订后，强调对非营利性民办学校进行政府财政奖励，但由于我国地方政府对于职业教育的经费投入一直是教育经费投入中较少的一部分，民办职业教育的投入则少之又少。地方民办职业教育资金难求也成为民办职业教育后期发展的一个重要制约因素。

（二）管理混乱难以监管

现实中，我国很多民办职业学校采用谁投资，谁当家，谁管理的管理模式，这种管理模式存在很大弊端，使得学校内部管理混乱，导致某些民办职业学校在招生过程中存在不正当竞争。不仅使学生权益受到损害，还阻碍了学校的正常有序发展[3]。同时，由于行政监管部门对民办职业学校的权责混乱，行政监管部门导致无法做到有效监管。这些情形都影响到民办职业学校的有序发展。

（三）民办职业学校教学单一

技术性人才的培养能加快我国从“制造大国”到“质造大国”的脚步，而职业教育设立的目的就是培养技术性人才，民办职业教育更是如此。但在实践中我们看到，很多民办职业院校在课程设计上，理论教学与实践教学的比例严重失调，使得学生无法学习到更多的实践技能。同时，民办职业学校对于企业人才需求了解不足，因此在专业设置中往往脱离实际，其结果一方面是学生毕业后就业困难，另一方面是企业人才供应不足。

二、新民促法后民办职业教育发展的障碍分析

新民促法虽然解决了我国民办职业教育在发展中的相关问题，但是由于民办职业教育的特殊性，其特有问题无法得到很好解决。而这些问题很大层面上与我国民办职业教育法律体系有着密切关系。

（一）民办职业教育法律体系不完善

我国现有的很多法律让中国的教育行业发展有法可依，并沿用至今，但很多的法律法规在立法时有其特殊的时代背景，法条中一些内容不符合现代的社会发展情况，已然阻碍了职业教育的发展。通过收集有关民办职业教育的法律规定，发现我国更多的是从规章层面对民办职业教育进行调整，法律法规层面的规定较为缺乏。虽然我国在2015年12月第十二届全国人大常委会第十八次会议通过了修改《教育法》和《高等教育法》的决定，2016年通过了《民促法》的修订案，但是1996年颁布的《职业教育法》至今还未进行修改。而新民促法的修改重点是对民办教育进行分类管理，配套措施还没跟上，民办职业教育缺乏一个系统配套的法律体系。

（二）政策性文件代替法律

我国民办职业教育起步较晚，很多法律法规并未跟上脚步。由于职业教育发展较为迅速，政府对职业教育的发展予以高度重视。从《职业教育法》颁布后，政府层面出台了很多关于职业教育发展的文件，其中2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》，2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》是国务院层面三个著名的综合性规范文件。此外，一些地方政府根据自身实践出台了职业教育发展的规范性文件，如《宁波市职业教育校企合作促进条例》及其实施办法等指导了我国职业教育的发展。但这些文件由于效力层级不高，及文件自身仅为指导性规范，缺乏法律法规特有的规范性与强制性不强，出现了某些地方政府忽视民办职业教育发展，公众对民办职业教育的认可度不高等问题。

（三）法律条文本身的缺陷

在我国已出台的法律法规及规章文件中，对于民办职业教育经费保障的规定不明确，譬如，2015年虽然我国对中高职学生的生均经费拨款问题做了规定，但很多地方政府并未出台相应政策。这成为地方政府对民办职业教育经费投入过少的一个重要原因。在《民促法》修订之前，民办教育并未区分营利性与非营利性，以“合理回报”的形式对民办学校进行管理。很多学校为了争取“合理回报”，登记为非营利性民办学校，而实际办学又表现为营利性学校。民办学校在民政部门登记为非营利性，则应由教育部门进行监督管理，而民办学校又实施了营利性学校才可为的行为，实际上应由工商部门进行管理，由此导致行政管理层面混乱的局面[4]。新《民促法》对民办教育进行分类管理，为后期民办职业学校的管理问题打下了基础，但由于《民促法》规定较为原则性，具体措施还有待完善。此外，从经费和管理的规定中可见，相关法律法规对政府的权力与责任的规定不明确，出现了很多问题。因此，后期如何明确划分政府的权力与责任是民办职业教育法律体系需要重点考虑的一个问题。

三、新民促法后我国民办职业教育法律体系的完善

（一）加快修订《职业教育法》步伐

《民促法》与《职业教育法》法律效力层级一样，其对于民办职业教育的指导与规范有着重要作用。新《民促法》修改的重点是对民办教育进行分类管理。作为职业教育的基本法《职业教育法》对于职业教育的发展具有重要意义。因此，我们应加快《职业教育法》修订工作。2008年《职业教育法》修订工作被列入人大常委会的立法规划中，经过对修订草案征求意见，在2011年教育部将《职业教育法》修订草案的送审稿报请国务院审议，2016年我国对《职业教育法（修订草案）》公开征求意见，这也预示着我国《职业教育法》的修订工作將在不久完成。我国1996年的《职业教育法》共五章四十条，对民办职业教育的相关规定分布在第三章和第四章的内容中，内容主要适应非营利性民办职业学校的发展。《职业教育法》的修订草案共九章七十三条，条文中关于民办职业教育的规定也较为笼统，没有进行区分管理。同时，修订草案中对职业教育学校的分类仅依据培养目标这一单一的分类标准，合理性值得商榷。

通过对《职业教育法》修订草案的法律文本分析，结合新《民促法》修改的重点，对《职业教育法》提出以下修稿建议：

1.关于职业教育学校的分类问题。《职业教育法（修正案）》第二十一条主要从培养目标出发对职业教育进行区分，建议此条中应加入公办职业学校与民办职业学校、特殊职业学校的区分，同时应说明民办职业学校又可分为营利性与非营利性。这样可以确立民办职业教育在职业教育法中的地位。

2.关于民办职业教育学校的管理体制。《职业教育法（修正案）》第二十七条主要规定了公办职业学校的管理体制，没有对民办职业学校的管理体制进行规定。此条中应加入民办职业学校管理体制的相关规定，民办职业学校的管理体制应区分于公办院校的管理模式。民办职业教育学校应根据自身性质制定符合学校发展的章程，设立董事会、理事会等决策机构并建立相应的监督机制，民办职业学校的举办者需严格章程办事。从职业教育法层面对民办职业教育学校管理体制的规定有利于民办职业教育学校建立良好的管理体制，学校事宜由学校董事会严格按照章程决定，这样可以避免办学者利用自身优势干预学校办学，同时也有利于行政职能部门进行监督管理。

3.关于民办职业教育收费问题。《职业教育（修正案）》第三十五条关于收费的规定主要针对公办职业学校，因此，后期修改中应对公办职业学校与民办职业学校收费进行区分，特别是营利性民办职业学校的收费标准由市场规律控制要说明清楚。学校收费是民办职业学校资金的主要来源，制定合理的收费标准，能够保证民办职业学校办学资金的持续性。

4.关于民办职业教育政策扶持问题。《职业教育（修正案）》第三十六条中“享受国家规定的税收优惠政策”修改为“非营利性民办职业学校享受与公办职业学校同等的税收优惠，营利性民办职业学校享受国家规定的税收优惠”。“取得的收入应当主要用于发展职业教育”修改为“公办职业学校和非营利性民办职业学校收入应当主要用于发展职业教育，营利性民办职业学校收取的费用主要用于发展职业教育”。在五十五条中加入政府对民办职业学校政策扶持，明确政府对非营利性民办职业学校的具体扶持措施。民办职业教育因兼具民办教育与职业教育两种类别的属性，优惠政策在职业教育法层面需要明确政府在民办职业教育领域的责任。

（二）相关法律法规的制定与修改

民办教育涉及教育、国土、税务、工商等多个部门，从对民办学校的登记注册、办学行为的监管评估，都需要多个部门联合出台相应的实施细则，并在具体办学过程中各司其职。民办职业教育兼有民办教育与职业教育两种分类的不同特性。因此，我国民办职业教育法律体系的建设，不仅要依靠《职业教育法》与《民促法》，还要建设与之配套的法规、规章体系。民办职业教育法律体系的完善应从《立法法》规定的法律效力层级出发，合理设置法律、法规、规章位阶相统一的法律体系。我国民办职业教育现有的法律渊源主要是一些部委规章，按照《立法法》的规定，部委规章的法律效力仅在部门职能范围内有效，而像涉及校企合作这类的规定，涉及的职能部门不仅为教育部门还涉及其它相关的行政职能部门[5]。如果校企合作这类的法律规定层级较低，实施强制力不够，则在实际实施中达到不到最好的效果。从这个因素出发，我国民办职业教育法律体系中对于一些跨部门实施的规定应当提升其层次，加强这类规定的实施强制力，保证相关规定在实践中得到更好实施。因此，《职业培训法》等规定的层级应为法律，《校企合作法》、《农村职业教育法》等规定的层级应为行政法规。而《职业教育法》、《民促法》等法律法规的具体实施细则、配套措施这类的则仅需教育职能部门通过规章的形式来表现。地方政府根据自身实际，结合相应的教育法法律法规制定的具体实施办法，仅以地方法规、地方规章的形式表现也能达到有效的实施的目的。

《民促法》修订后，一些配套政策及实施细则制定权在政府部门，新《民促法》中对分类管理涉及的一些具体问题并未设置完全，如非营利性民办学校实际办学收益使用如何监管等问题。这些具体问题在后期相关规定的完善中应当明确加以规范，如在《民办教育促进法实施条例》中可规定非营利性民办学校登记注册机关为民政部门，营利性民办学校登记注册机关为工商部门，两者登记部门的不同，后期主要监管部门也会不同，这样便于职能部门对民办教育进行监管；在《民办教育收费管理暂行办法》的修改中可规定民办学校收费具体标准为哪些，非营利性民办学校的收费由地方政府根据哪些标准设立，这样可以确保民办学校收费的合理性，保障学生的合法权益[6]。

总之，在我国构建一个以宪法规范为第一层级，《教育法》作为基本法律为第二层级，《职业教育法》《民促法》《劳动法》《高等教育法》《教师法》等与职业教育相关的法律为第三层级，《民办教育促进法实施条例》等行政法規为第四层级，国务院部门规章及地方性法规或规章为五、六层级的民办职业教育法律体系，最终构建立法、行政、治教、治校、社会五位一体的民办职业教育法治体系，是职业教育发展的根本保障[7]。

参考文献：

[1]王建.民办学校分类管理——从“四分法”到“二分法”[J].北京大学教育评论，2012（2）：21-42+187.

[2]中国产业调研网.2016年民办职业教育现状及发展趋势分析[EB/OL].http：//www.cir.cn/R_QiTaHang

Ye/39/MinBanZhiYeJiaoYuWeiLaiFaZhanQuShi.html，2016-12-06.

[3]冯换兵.论民办高校与政府的关系[D].南京：南京师范大学，2007.

[4]张保华.营利性民办学校的合法性困境及其化解——也谈民办学校分类管理问题[J].中国高教研究，2012（5）：24-28.

[5]孙长坪.对职业教育法治建设的思考[J].职教论坛，2016（7）：66-71.

[6]贾建国.我国民办教育发展的制度非均衡问题及解决路径[J].教育与职业，2012（23）：8-11.

[7]胡颖，郭维丽，邓彬彬，等.加快建设中国特色职业教育法治体系的若干建议[J].职业技术教育，2016（9）：40-45.

责任编辑 蔡久评