论人大对法院的司法监督权之实现与权力边界

黄雀莺

(福建工程学院法学院， 福建福州 350108)

论人大对法院的司法监督权之实现与权力边界

黄雀莺

(福建工程学院法学院， 福建福州 350108)

划定人大对法院的司法监督权边界，必须秉持人大作为国家权力机关的宪政原则，尊重法院的独立审判权，以保障法治国家建设的必要条件。对人大司法监督权具体实践形式的探究表明,现有的司法监督实践仍存在监督虚化和妨碍审判独立的情形，应该推动制度变革，明晰两权边界，以保障司法监督权的实现符合合宪性、程序正当和权力克制原则。

司法监督权; 人大; 独立审判权

作为裁判者的法院，为了维护司法公正，必须依法独立行使审判权。一方面，审判独立是树立司法权威和司法公信的必要条件，更是法治国家建设的重要制度构件；另一方面，现实中的法院尚未建立起足够的司法权威和司法公信力，人大对法院的监督被视为是不可缺少的制度约束。人大如何在有效行使对法院的司法监督权的同时，又能与司法改革的目标保持一致、不相龃龉，是备受关注的现实论题，也是本文探究这一领域的意义所在。

一、人大司法监督权与法院独立审判权的关系

(一)人大实施司法监督的宪法依据

按照我国的宪政体制，人民代表大会是国家权力机关，法院是审判机关。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第128条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”《宪法》第126规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这两个核心条款成为人大司法监督权和法院独立审判权的主要宪法依据。人大的司法监督权应当如何实现，争论焦点在于司法监督权与法院审判权之间的关系。划定人大对法院的监督权边界，应该秉持人大作为国家权力机关的宪政原则，在有效监督的同时，尊重法院的独立审判权，以保障法治国家建设的必要条件。

(二)当前法律框架下的司法监督形式

在《宪法》《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称《法院组织法》)《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)框架下，全国以及地方各级人大主要是通过人事任免、审议工作报告、执法检查、司法规范性文件审查、询问和质询、以及其他案件监督形式来体现对同级法院的监督权。基于篇幅的限制，本文讨论的重点落在人大司法监督权的具体实践方式、对法院独立审判权的影响以及权力边界限定的思考。

二、人大司法监督权的具体实践

(一)人事任免权和撤职权

1. 法院领导以及法官的选任

依循“党管干部”原则下的法院人员任用实践，对于义务型法官(庭长、副庭长、审委会委员、审判员)的任免，一般程序是由本级法院党组提出意见，经上级法院同意并层报省高级人民法院同意，由地方组织部门考察决定后，由该地方人大或人大常委会任命。

对于法院院长、副院长等领导职务，则依级别管辖的不同，分别由上一级党委主管，上一级党委组织部负责实施，任用的核心权力主要在上级党委，而上级法院党组的“协管”在任用实践中也获得越来越大的话语权，法院的同级党委及其组织部门由于具有选拔任用的建议权，因此在人员任用上也有一定的影响力。[1]党委确定人选后，最后一步是将人选推荐给人大，作为正式提名进入法律程序。在同级党委书记兼任人大常委会主任的组织机制下，人大原则上都尊重经过以上程序提出的任用意见，因此人大在其间实际上未能发挥实质性的监督作用。中共十八大以后，法院人财物省级统管和法官员额制改革开始启动。各省份均成立了法官遴选(惩戒)委员会，但在机构形式和人员组成各异，人大在其中发挥何种作用并不明确。例如福建省是由政法委主导，遴选(惩戒)委员会主任、副主任、委员由省委政法委聘任并颁发聘书。[2]而北京知识产权法院法官遴选委员会，则是由北京高院主导，由北京高院院长任主任，委员中则包括来自市人大内司委的专家，在“组织召开首次协调会开始就邀请市人大常委会相关领导参加，并在整个知识产权法院建设的过程中全程参与、全程监督”[3]。湖南省遴选委员会是由人大主导，由人大常委会副主任担任主任委员。[4]河北省是以选举的方式，选举省人大内司委副主任为甄选(惩戒)委员会主任。[5]

从改革前后的对比来看，各地做法不一，甄选委员会有的依托高级法院，有的由政法委主导，还有的由人大主导，但甄选委员会中大都包括了来自人大的委员。这些变动提示人大原先在法官选任中的“橡皮图章”的角色似乎有机会改变。

2. 法院领导以及法官的罢免和撤职

理论上人大作为监督机关，只要人大代表认为某个司法官员不具备相应的履职能力，就可以依据法定程序提出罢免议案，然而同选任程序相类似，人大这一权力在很大程度上被虚置。在实践中人大罢免司法官员，基本上都是在该官员违法违纪的结论做出后，走形式上的程序而已。

随着员额制改革的展开，各省份都成立了法官惩戒委员会，有的省份是和甄选委员会分开，有的省份则直接将甄选和惩戒合并在一个委员会。人大的罢免权与这一制度如何衔接，能否发挥实质上的影响力还有待后续观察。

除了任免权，《监督法》第44条还规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，可以决定撤销由它任命的本级人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员的职务。2008年，温州市人大通过了三名法官的撤职案，人民网评论这是刚性监督的体现，然而这种说法差强人意，因在提出撤职案之时，当事法官均因涉嫌受贿罪，已被提起公诉。[6]

(二)人大审议法院工作报告制度

法院向人大做工作报告已经成为历届两会的重要流程。《宪法》仅规定行政机关应向人大做工作报告，并未规定法院向人大做工作报告的义务，但在《法院组织法》中明确规定，法院应向本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。在《监督法》中也规定，各级人大常委会有就自己所选择的专项议题听取和审议法院专项工作报告的权力。

从中央一级来看，与国务院工作报告相比，最高人民法院工作报告的通过率(赞成票占投票代表总数的比例)一直偏低。从2006年到2017年，政府工作报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告的通过率分别为99.28%、82.18%、82.92%。[7]代表投反对票的原因主要集中在对个案审判不满(包括地方各级法院审理案件)、执行难、司法腐败和司法效率问题等方面；人大代表对司法腐败治理力度的认知，直接左右最高法院工作报告的通过率；[8]为了降低反对票的票数，在每年两会之前，最高法院都提前做了不少功课。例如事先将工作报告向各代表团团长征求意见、寻求支持；动员人力在两会期间与代表广泛交流；各省高院院长两会现场释疑，记录员察言观色，与存疑代表后续沟通；提前半年对代表关注案件进行清理，重点对象专人负责等等。[9]

从地方来看，已经发生法院工作报告经人大审议表决未获通过的案例。如2001年,《沈阳市中级人民法院工作报告》在沈阳市人大审议未获通过，此后中院院长被撤职；[10]同年，青海省共和县人大做出不予通过法院工作报告并授权常委会继续审议的决议；2007年衡阳市中院工作报告未获通过。[11]

(三)人大通过执法检查对法院进行的监督

执法检查是指各级人大常委会依照《监督法》的规定，有计划地组织执法检查，并给出执法检查报告，对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议，并对有关法律、法规提出修改完善的建议。只有在一些法律法规的实施与法院有密切关系时，法院才成为执法检查的检查对象。例如对《刑事诉讼法》《法官法》《律师法》的执法检查。

在实践中执法检查主要采取听取被检查单位报告的方式，运用这种方式，发现法院在落实法律法规实施上的问题的机会相对较少，更多可能是人大收集到对现行立法的修改和完善建议，或法院通过这一沟通途径反映自己的难处和困境。此外实践中也有地方人大在执法检查中采取组织人大代表审查评议法院案卷材料的方式，但这种监督由于代表的法律专业水准所限，通常难以真正发现问题。[12]实践中，执法检查更类似于人大的一种调研活动，某些情况下也可能转化为权力机关对司法机关的一种支持，使得一些困难在人大的反馈和协调下得到重视和解决，但监督职能不一定能得到充分体现。

(四)人大对法院司法规范性文件的备案审查

《监督法》第31至33条规定了全国人大常委会对最高人民法院的司法解释的备案审查制度。对于地方层面的司法规范性文件的审查，法律并没有明确规定，地方人大应否将同级法院的司法规范性文件纳入备案审查的范畴尚存争议。但在实践中，已有安徽、山东、重庆以及新疆等部分省、自治区和直辖市的省级人大将同级法院制定的司法规范性文件列入备案审查的范围。[13]笔者对省级以下地方人大官网的查询发现，不少地方人大内司委职责中也包括了对同级法院规范性文件的备案审查。

(五)人大对法院的个案监督

个案监督这一概念，因未在现有的法律文本中有所体现，本身就存在不少争议，这里将它界定为对人大监督法院审理具体案件的各种实践方式的概括。

1. 通过质询、询问和特定问题调查程序提起个案监督

现行《宪法》没有将最高法院列为质询对象，1989年颁布的《人大议事规则》只是规定了对国务院以及国务院各部委的质询程序。但《代表法》和《人大常委会议事规则》以及《监督法》这三部法律均规定了人大及人大常委会的质询权。《监督法》还同时规定了人大可以通过依法组织特定问题调查的监督委员会实施监督。

从法条规定来看，人大质询权和特委会调查权的应用并不限于个案监督，但调查表明，针对法院提起的质询案和特委会调查的提起主要是涉及个案审理和执行。[14]在一些涉及个案的质询案中，发起该质询案的人大代表就是该案的诉讼当事人或者利害关系人。例如1996年，四川40名人大代表提起对一起审理中的行政诉讼案件提出质询，发起人是人大代表刘荣富，刘是四川彩虹电器公司的法定代表人，而该行政诉讼案的案由即是原告被认定伪冒制造并销售该公司产品。[15]该案被认为是开创了省级人大质询法院审理中案件的先例，在中央电视台焦点访谈栏目播出后，引起广泛关注和争议。[16]

2. 实践中的其他个案监督形式

《监督法》没有明确规定个案监督制度，但目前在实践中已经出现了多种形式的案件监督形式，除了上述提到的执法检查中对案件卷宗材料的审查以外，还包括对检察院行使诉讼监督职能的监督、人大代表听审、案件审理报告制度等等。

三、人大司法监督权的有效实现与权力边界

(一)总体原则和基本构想

人大司法监督权的行使，依照法治的要求，必须符合三大基本原则：(1)合宪性原则。监督法院必须有宪法和法律依据；(2)正当程序原则，监督程序的正当性必须通过立法来保障；(3)权力克制原则。监督实践应谨守权力边界，有所为有所不为，尊重甚而推动、维护法院的独立审判权。

以上述原则来审视目前的司法监督实践，可行的解决方式包括一个总体的构想：司法监督的工作重点应是法官人事任免、司法解释、司法规范性文件审查等权力的有效实现。工作报告制度作为宏观上的监督有其存在合理性，微观层面的监督即个案监督则必须严格限制适用。考虑通过修宪将司法监督权限于省级以上人大的权力。这是与目前司法改革的“去地方化”方向相一致的，也顺应保障审判独立、树立司法权威的改革思路。

针对上述司法监督实践的修正和完善建议则包括以下要点：(1)结合人财物省级统管改革，将法官任免和撤职权上收到省一级人大，明确省以下地方人大不享有法官任免和撤职权；(2)保留省级以上人大审议法院工作报告制度，取消省级以下人大审议法院工作报告的程序；(3)在省级以上人大内设司法监督委员会，创设监察专员制度；(4)强化全国及省级人大常委会司法规范性文件备案审查的监督程序；(5)取消人大对法院的执法检查权，规范并激活人大的质询和特定事项调查程序，限制其他形式的个案监督。

(二)人大对法院人员的任免权之实现

结合人财物省级统管的司法改革，地市级以下地方各级人大以及人大常委会是否还应享有法院院长以及审委会委员的任免权？去“地方化”是司法改革的重要目标之一，但目前地方党委书记兼人大常委会主任的体制如果没有改变，如由同级人大享有任免权，会面临两个方面的问题：一是如果任免权未虚化，法院人事权还是无法免于地市级以下地方党委干涉，与人财物省级统管的改革初衷相左；二是如果只是给予地方人大名义上的任免权，则改革难免有违合宪性原则。因此建议通过修改宪法和组织法相关规定，将法官任免权和撤职权上收到省级以及全国人大，明确地市级以下各级人大不享有法院人员任免和撤职权。

为有效实现人大的任免权，可以考虑在全国和省级人大机构下设司法监督委员会(应整合目前的内司委职能)，内设法官甄选惩戒委员会和司法监察专员；由法官甄选委员会负责向人大提出法官的任职建议，由司法监察专员负责涉诉信访案件处理、受理对法官的控告、决定是否启动调查程序并执行调查流程、给出法官罢免以及撤职的建议等，但这一制度建构还应结合改革中的监察委员会的机构定位进行再讨论。

(三)人大审议法院工作报告的制度修正

人大审议法院工作报告制度的不足之处包括：第一，综观最高法院的工作报告，相当部分内容是对整体司法状况的报告，而人大代表的评议，显然也将地方法院的运转绩效算在最高法院的头上，这种形式强化了最高法院与地方各级法院之间是领导与被领导关系的印象，无形中侵蚀审级独立的法院文化；第二，法院向人大工作报告的制度，事实上是将法院等同于首长问责制的行政机关，这一问责机制有悖于法官个人负责的审判原理，从而进一步加剧法院内部的行政化；[17]第三，法院为争取赞成票，存在迎合人大代表的动机。而在各级人大代表的构成中，政府官员一向占比较高，虽然近年来已经有所降低，12届全国人大代表中党政领导干部比例高达34.88%，地方人大的比例可能更高。[18]人大代表的表决权可能转化为地方党政官员的不当影响，使法院在审理行政诉讼中无法保持中立，弱化对行政机关的监督制衡作用，更损害到审判独立；第四，人大代表自身的法治素养不足，在审议法院工作报告的过程中往往偏离法院的司法职能，以法院是否以“服务大局”为中心作为评价标准，从而进一步削弱了司法权威。[19]

但我们必须看到，人大审议法院工作报告制度有如下正面影响：第一，正是通过每年的两会报道，使得普通公民对法院的基本工作和在政治分支中的地位有所了解，在普及法治文化的同时，增加了司法透明度；第二，人大审议法院工作报告的程序，在司法公信不足的背景下，对最高法院以及各级地方法院有一定的监督作用；第三，在一定程度上，向人大做工作报告被视为是法院政治地位的一种体现，通过在两会上发出自己的声音，也是法院扩大政治影响力和获取审判独立制度保障资源的一个机会；第四，在以审判独立保障为核心的司法改革已经进入实质阶段之际，引入人大权威为司法增加民主合法性是必要的举措，使民主过程参与到司法改革的决策中来，在实现监督以外，还可为司法改革增加合法性资源和政治动力。

两相比较，笔者更倾向于在推进法官职业保障的同时，保留人大审议工作报告制度，对之进行适度修正。人大审议工作报告制度应围绕着人大对司法改革的合法性监督而设计。建议全国以及省级人大审议法院工作报告制度继续保留，取消地市级以下法院对人大的工作报告制度，考虑在未来的改革中省高院或有可能被大区法院所取代，到那时将只有最高法院需要向人大做工作报告。

人大审议工作报告不应涉及正在审理的个案，但可以对已审理的个案作出评议，法院应对代表评议作出回应，在建立法官职业保障的前提下，这一评议将不会影响案件审理结果。[20]同时，人大代表认为个案审理明显不公的，应通过提起质询、询问或特委会调查程序来进行监督。

此外，人大自身的改革也必须纳入议程。例如在人大代表的构成上，现有政府官员占比太高的情况必须得到改变，对人大代表应安排充分时间做法治基本原理的履职培训，在人大代表中培养尊重审判独立的法治意识，使他们能够更为合格地履职。

(四)执法检查权的舍弃

如前所述，执法检查在增加法院的工作量之外，某种程度上成为法院与人大的沟通渠道，甚至能为法院争取某些资源支持起到作用，但并未真正实现监督的目标。从广义上来说，法律实施包括司法活动，对于法院的执法检查必然包括对个案的监督，而如上所述，这种方式来进行个案监督并无意义，反而给法院增加额外的负担甚至危及审判独立原则。因此，对法律实施的执法检查，理应局限于行政执法部门，不应包括承担司法功能的法院，否则必定难以确立检查的范围和界限。而目前执法检查所承载的沟通、协调和完善立法的功能目标，并不属监督范畴，完全可以通过人大的调研活动、询问或者特别工作报告程序来实现。

限于目前执行权归法院的现实，由于执行权本质上是行政执法权，与审判权无涉，法院内部也奉行“审执分开”的基本原则，在目前的执行体制下，人大对法院执行的执法检查应属例外。

(五)司法规范性文件备案审查权的强化

虽然2015年修正的《立法法》明确规定地方各级法院并不享有司法解释权，但是地方法院司法规范性文件的存在有其现实合理性。[21]在司法规范性文件与法律相抵触，侵害当事人合法权益的情形下，如果立法机关不介入审查，当事人的权益就很难得到救济。[22]有必要授予省级以上人大常委会对辖区内法院的司法规范性文件审查权。同时要有效实现司法解释和司法规范性的审查，一方面应在立法上明确授权并完善相关审查程序，另一方面要求人大具备相应机构和专业法律人才的配置。

(六)个案监督权的适用限制

人大进行个案监督的合宪性一直悬而未决。有学者认为《宪法》规定中人大的监督权已经包含了对个案的监督权；[23]而相反的观点则指出，人大的个案监督权扩张已经超出宪法的框架，是宪法权威弱化的结果。[24]

人大对案件的监督对于法院和法官产生的不当影响力可以从现实案例和实证调查数据中得到证实。在2003年的“洛阳种子案”中，河南省人大常委会直接发布通报，要求对洛阳中院审理该案的“直接责任人员”和“主管领导”做出处理，其直接影响就是洛阳中院党组应人大的要求做出了处分决定。2014年，有学者针对人大案件监督对法院以及法官的影响，做了相关问卷调查,调查结果发现有92%以上的法官认为司法机关拒绝人大对案件的监督意见，会影响甚至严重影响司法机关今后的发展，其中有15%左右的法官认为相关的司法人员将会受到追究；针对是否应该服从人大对案件的错误监督意见，只有45%左右的法官选择“司法机关独立行使职权，可以不服从”；而55%的法官主张应当服从。[25]由此可见，目前各种形式的个案监督对法院审理案件构成了外在的压力，影响司法自治是其必然结果，并且个案监督也没有充分的合法性依据。应该在保障不损害审判独立的前提下，明确限制人大个案监督权的适用范围：

(1)个案监督只能在人大经过下属专门机构调查核实，法院在审理个案时可能存在程序性违法、作出的生效裁判明显违法、审判人员徇私枉法、收受贿赂的情形时，方能通过行使个案监督权自行调查或要求法院予以调查核实，纠正并依法追责。

(2)个案监督可与人大受理错案申诉与控告的信访功能相结合。个案监督只能通过依具体情况不同分别发起质询、询问或特别调查程序提起。应考虑完善制度设计，由人大下设机构的司法监察专员负责执行调查程序。在个案监督的适用上，应遵循“不告不理”原则，如果没有公民申诉或者控告，人大不能主动提起调查程序。[26]

(3)基于执行权的行政权属性，执行案件的监督应不受此限。人大可以通过执法检查程序来对执行案件进行监督。

四、结语

人大对法院的监督应能促进政治分支的功能分化，在当前制度保障不足的情况下，为审判独立改革获取更多的外部资源支持。同时，实施监督必须明晰权力边界，防止监督虚化、过度监督或监督不当、甚至公器私用，确保法院独立行使审判权。建议应就人大对法院的监督进行单独立法，以保证清晰界分独立审判权与人大司法监督权的边界。总之，在推进法治国家建设的进程中，所有的改革举措都必须放在动态的背景中被持续检视、评价、修正和改进，人大作为监督主体，同时必须在改革自身的前提下才能真正实现监督职能。

注释：

[1] 左卫民：《省级统管地方法院法官任用改革审思——基于实证考察的分析》，《法学研究》2015年第4期。

[2] 福建省政法委：《福建省法官、检察官遴选(惩戒)委员会章程(试行)》， 2016年4月12日，http://www.dffyw.com/sifashijian/ziliao/201604/40335.html，2017年8月17日。

[3] 杨 璐：《北京知识产权法院法官均由遴选委员会选任，全程由人大监督》，2014年11月7日，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1276314， 2017年8月17日。

[4] 印奕帆：《湖南省法官检察官遴选委员会58人全名单公布》，2016年9月1日，http://hunan.voc.com.cn/article/201609/201609011957496381001.html， 2017年8月17日。

[5] 宁晓雪：《河北省法官检察官遴选(惩戒)委员会成立》，2016年4月8日，http://news.ifeng.com/a/20160408/48399477_0.shtml， 2017年8月17日。

[6] 黄 芳：《浙江温州市人大：行使撤职权依法做好监督工作》，2008年11月4日，http://news.sohu.com/20081104/n260435002.shtml， 2017年8月17日。

[7] 上述数字由笔者通过收集每年公开数据后计算得出。

[8] 赵 蕾：《谁投了两高反对票》，2009年3月20日，http://infzm.com/content/25692， 2017年8月17日。

[9] 搜狐新闻：《决战“两高”报告通过率》，2013年3月15日，http://news.sohu.com/s2013/lianggaobaogao/， 2017年8月17日。

[10] 中新社：《沈阳市人大今年将再次召开大会审议中院报告》，2001年4月5日，http://www.chinanews.com/2001-04-05/26/83424.html， 2017年8月17日。

[11] 湘 文：《衡阳市中院工作报告“未通过”始末》，《人大建设》2007年第11期。

[12][26] 蔡定剑：《一个人大研究者的探索》，武汉：武汉大学出版社，2007年，第413-414页。

[13] 吴竞爽：《对地方司法规范性文件备案审查的探讨》，《上海人大月刊》2015年第7期。

[14][25] 谢小剑：《人大对司法案件监督的前世今生》，《甘肃政法学院学报》2014年第5期。

[15] 章 夫、舟 翔：《人大代表缘何质询法院》，《世纪行》2000年第Z1期。

[16] 李晓斌：《对“人大”质询法院的质疑》，《法学》1996年第9期；刘金定、郑中华等：《对〈对“人大”质询法院的质疑〉的质疑》，《法学》1997年第2期。

[17] 张泽涛：《法院向人大汇报工作的法理分析及其改革——以十八大以来法院体制改革为主线》，《法律科学》2015年第1期。

[18] 全国人大以及地方各级人大代表中的官员比例近年已有降低，但十二届全国人大中的党政领导干部比例仍占到34.88%，参见王 姝：《2987名十二届全国人大代表名单公布》，《新京报》2013年2月28日A05版；地方人大的比例可能更高，例如1998-2012年间，东部沿海某市的代表中政府官员的比例都超过50%，参见何俊志：《中国地方人大代表构成的变化趋势——对东部沿海Y市的考察》，《南京社会科学》2015年第2期。

[19][20] 谢小剑：《人大审议司法机关工作报告的实证研究》，《政治与法律》2014年第4期。

[21] 李 龙、李 豪：《论地方人大常委会对地方“两院”规范性文件备案审查的正当性》，《时代法学》2011年第9期。

[22] 谢小剑、占承春：《论人大对规范性司法文件备案审查制度的完善》，《人大研究》2014年第1期。

[23] 刘旺洪：《论人大对司法的个案监督》，《南京师大学报》(社会科学版)2002年第7期。

[24] 左卫民、冯 军：《以监督权为视角：最高法院与全国人大关系的若干思考》，《社会科学研究》2005年第4期。

2017-09-13

福建工程学院校级科研基金项目“法官员额制改革相关问题研究”(E2100047)

黄雀莺， 女， 福建永泰人， 福建工程学院法学院讲师， 法学博士。

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1002-3321(2017)06-0077-06

石雪梅]