近十年新疆学前双语教育基本公共服务体制改革与政策演进

冯江英石路

（1.新疆师范大学教育科学学院；2.新疆教师教育研究中心，新疆乌鲁木齐 830017；3.新疆师范大学政治与公共管理学院；4.新疆社会管理研究院，新疆乌鲁木齐 830017）

近十年新疆学前双语教育基本公共服务体制改革与政策演进

冯江英1，2石路3，4

（1.新疆师范大学教育科学学院；2.新疆教师教育研究中心，新疆乌鲁木齐 830017；3.新疆师范大学政治与公共管理学院；4.新疆社会管理研究院，新疆乌鲁木齐 830017）

由于新疆学前双语教育对新疆各族学前儿童终身可持续发展、对新疆基础教育质量与各民族人口素质整体提升以及对新疆经济社会发展与国家长治久安具有重要的奠基性、先导性和全局性价值，因此近年已提升至国家战略，并纳入我国学前教育基本公共服务建设体系。文章分析了近十年与新疆学前双语教育基本公共服务体制改革相关的政策，发现呈现如下演进趋势：其一，新疆学前教育基本公共服务以满足少数民族“学前双语教育”需求为核心，以“农村学前双语教育”为公共财政投入重点；其二，以“政府主导、财政保障”为主要供给路径，“中央与自治区各级政府分级分担”的纵向体制逐步建立与完善，即从2005年“以省为主、专项扶持”逐步演进至2008年“中央保障、省级配套、地县分担”；其三，“政府主导、社会参与”的横向体制初现端倪，逐步从“政府鼓励、政策引导”发展为“财政支持、奖补激励”。

新疆学前双语教育；基本公共服务；体制改革；政策演进；财政投入

大力发展新疆学前双语教育，既是关系新疆各族学前儿童个体终身可持续发展的教育问题，也是关系新疆各族群众长远可持续发展的民生问题，更是攸关各民族公共利益、新疆社会稳定与国家长治久安的重大政治问题。2005年新疆维吾尔自治区党委印发《关于加强少数民族学前“双语”教育的意见》（新党办〔2005〕28号）①，确立了新疆基本公共教育服务“优先保障学前双语教育”的战略思路。该政策实施以来，得到了中央与自治区各级党委、政府持续、高度地重视。

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系”②；同年，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号，以下简称“国十条”）提出“努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”“中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育”③。2011年自治区颁发《新疆维吾尔自治区少数民族学前和中小学双语教育发展规划（2010-2020）》，把提高少数民族教育质量，培养“德才兼备、民汉兼通”人才作为自治区教育工作的战略主题④。2012年7月，我国正式颁布首部“基本公共服务”专项规划——《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》（国发〔2012〕29号），强调“享有基本公共服务属于公民的基本权利，提供基本公共服务是政府的基本职责”“积极发展民族地区学前双语教育”。⑤2014年第二次中央新疆工作座谈会再次强调“积极推进双语教育”⑥。

自2005年新疆正式实施学前双语教育政策以来，在中央与自治区各级党政部门的高度重视与公共财政专项投入下，新疆学前双语教育基本公共服务体系建设取得了十分显著的成效。特别是2008年中央与自治区共同启动新疆“双语幼儿园建设”项目⑦，双语幼儿园规模从2006年252所增长至2014年2175所，增长了8.6倍；公办园比例从2006年的50.5%增长至2014年的80.5%⑧，增长了30个百分点。新疆学前三年毛入园率从2006年36.9%⑨快速提升至2014年72.4%⑩，高于全国同期学前三年毛入园率70.5%(11)，提升了35.5个百分点；新疆少数民族学前三年毛入园率从2006年14.2%(12)大幅提升至2014年63.11%(13)，提高了近50个百分点。由此可见，近十年新疆学前双语教育基本公共服务资源迅速扩大，幼儿入园机会均等化水平显著提高。

上述成效的取得与近十年来新疆学前双语教育基本公共服务体制改革是密不可分的。公共服务体制是一个根本性问题，建立公平、高效、完善的公共服务体制是政府提升公共服务水平的根本保障，有利于从根本上推进基本公共服务均等化，最终实现社会公共利益最大化，保障社会公平与政治稳定。基于相关政策研究，本文将“新疆学前双语教育基本公共服务”界定为：面向新疆城乡各民族所有适龄学前儿童、由政府主导提供的具有公共性、普惠性、基础性、发展性的基本公共教育服务。借鉴陈振明对“公共服务体制”内涵与维度的分析[1]，“学前双语教育基本公共服务体制”是指为保障各民族学前儿童的受教育权利，维护和实现国家公共利益，对民族地区学前双语教育基本公共服务的供给主体（政府等公共部门、市场与社会组织）间关系及其责任分担的一系列制度安排。其中政策制度安排是体制的核心内容，中央与地方政府的纵向关系，政府与市场、政府与社会的横向关系是学前双语教育基本公共服务体制的两个关键维度。

本文收集并分析了近十年来与新疆学前双语教育基本公共服务体制改革相关的政策文本，梳理了其体制改革与政策演进的主要特征：其一，新疆学前教育基本公共服务以满足少数民族“学前双语教育”需求为核心，以“农村学前双语教育”为公共财政投入重点；其二，始终坚持“政府主导、财政保障”的纵向体制，中央保障作用逐步增强，不同历史时期和发展阶段中央与地方各级政府承担的职责分工各不相同；其三，“政府主导、社会参与”的横向体制初显端倪。

一、纵向体制：中央保障、省级配套、地县分担

2005年以前，新疆学前教育普及率极低，2004年新疆学前教育三年毛入园率仅25.3%。[2]新疆少数民族学前双语教育普及率则更低，乡、村两级几乎没有幼儿园，政府对新疆学前双语教育基本公共服务的保障和提供的资源非常有限。可以说，新疆学前双语教育基本公共服务体制改革的历史与新疆学前双语教育的政策演变历史紧密相联。2005年新疆维吾尔自治区印发了《关于加强少数民族学前“双语”教育的意见》（新党办〔2005〕28号）。自此之后，新疆开启并初步建立了以“学前双语教育”为重心的学前教育基本公共服务体制。本文以2005年为起点，将新疆学前双语教育基本公共服务纵向体制变迁划分为两个阶段。

（一）酝酿与形成期（22000055--22000077年）：以省为主、专项扶持

1.形成背景

严格来说，直到20世纪末，新疆少数民族学前双语教育尚未出台专门政策。新疆少数民族双语教育政策整体大环境的不断变迁，为新疆制定和实施少数民族学前双语教育政策创造了十分必要且有利的基础性条件。随着新疆推行双语教育政策重心下移的趋势，学前阶段实施双语教育的重要性和可行性逐步凸显出来。2001年，自治区向全疆各地区下发《关于进一步加强我区幼儿教育工作的若干意见》（新教基〔2001〕1号）(14)明确提出，要大力发展农牧区幼儿教育，提高少数民族幼儿教育，各地要大力提倡民汉合园。至此，新疆学前双语教育还主要停留于提倡、宣传的层次，处于政策的酝酿和准备时期。

2004年3月，自治区下发《关于大力推进“双语”教学工作的决定》(15)（新党发〔2004〕2号），要求不断扩大“双语”教学的范围和规模，提高少数民族学生的国家通用语言水平。2005年7月，自治区印发《关于加强少数民族学前“双语”教育的意见》（新党办〔2005〕28号，以下简称《意见》），要求在学前教育阶段大力推广双语教学，把加强少数民族学前双语教育作为当前学前教育体制改革的核心内容，把少数民族学前双语教育纳入自治区整个少数民族双语教育体系之中。《意见》的颁发确立了新疆双语教育立足学前教育阶段的基本思路，同时也进一步确立了新疆基本公共教育服务“优先发展和保障学前双语教育”的战略目标定位。该政策实施以来，得到了各级党委与政府的高度重视，自治区层面集中加大对新疆边远、贫困、少数民族聚居区学前双语教育的财政专项扶持力度，使新疆学前双语教育迈入了快速发展的轨道，逐步明确将学前双语教育纳入新疆学前教育基本公共服务体系。

2.省级财政专项支持

《意见》明确指出“自治区重点扶持边远贫困地区农村学前双语教育发展，县、乡人民政府要加强对学前双语教育的统筹管理和督查评估”，“各级政府要加大对少数民族学前双语教育的投入，通过提供幼儿伙食补助、教师生活补贴以及建设村级学前教育场所等措施，推进学前双语教育工作。”为有效贯彻落实《意见》精神，2005年，由自治区教育厅和财政厅共同编制了《自治区扶持七地州农牧区学前“双语”教育工作经费使用方案》（以下简称《方案》），并作为《意见》附件同时公布。《方案》明确自治区重点扶持阿克苏、喀什、克州、和田地区和伊犁州直县市、塔城、阿勒泰地区共七个地州农牧区幼儿的伙食补助费、农村幼儿汉语教师工资补贴、村级学前教育机构建设基建补助和教材补助（见表1）。

表1 自治区扶持七地州农牧区学前“双语”教育工作经费使用方案

可以说，《意见》在新疆学前教育基本公共服务体制的历史演进中具有重要的“里程碑”意义，《意见》的实施不仅标志着新疆少数民族学前双语教育政策的基本框架，新疆从学前教育至高等教育全面铺开的少数民族双语教育格局初步形成，而且首次从制度上保障了自治区省级政府对新疆边远贫困的少数民族聚居区学前双语教育的财政专项投入及其标准，这标志着新疆维吾尔自治区“政府主导、以省为主、专项扶持”的学前双语教育基本公共教育服务纵向体制初步确立。

（二）完善与创新期（22000088年至今）：中央保障、省级配套、地县分担

2008年以来，随着国家对新疆学前双语教育重要价值的认识日益深化，中央对新疆学前双语教育的政策倾斜和财政支持力度之大，可以说在新疆学前教育史上，乃至全国学前教育史上前所未有。上述体制改革历程充分彰显了国家对新疆学前双语教育基本公共服务战略地位的高度重视，同时也充分体现了新疆维吾尔自治区党政部门在推动本地学前双语教育基本公共服务体系建设进程中发挥着积极、重要的能动作用。

1.2008-2009年：自治区制定规划，主动争取中央财政保障

2008年7月，自治区向国家发展和改革委员会、财政部和教育部报送了《新疆维吾尔自治区少数民族学前双语教育五年发展规划》（新政函〔2008〕113号）(16)。2009年，根据中央新疆工作协调小组第九次会议要求，自治区拟定了《新疆少数民族学前双语教育发展规划调整方案》（以下简称《调整方案》）(17)。《调整方案》明确自2008年起，由国家启动“新疆少数民族双语幼儿园建设工程”与“新疆少数民族学前双语发展保障工程”，确立了2008-2012年新疆少数民族学前双语教育事业发展的五年战略目标。首先，学前双语教育办学条件有较大改善，质量和效益有明显提高；城镇和乡村基本普及学前两年双语教育。到2012年，全区95个县市区、852个乡镇、8 881个村少数民族学前两年双语教育基本普及，少数民族学前双语在园幼儿数达到43.82万人，学前双语教师达到20 449人。其次，国家和自治区重点扶持少数民族较为聚集、边远贫困、经济发展相对滞后的南北疆七地州九县市(18)的少数民族学前双语教育，到2012年七地州九县市共65个县市、672个乡镇、7 318个村少数民族学前两年双语教育基本普及，少数民族学前双语在园幼儿数达到34.91万人，学前双语教师达到16 291人。

2009年12月，国家财政部正式批复《自治区少数民族学前“双语”教育发展保障规划》，计划到2012年中央和自治区共投入50.69亿元用于新疆七地州及九县市学前双语教育发展，其中20.95亿元用于新建和改扩建双语幼儿园，其余用于少数民族幼儿伙食补助、公用经费、免费教材、配套设备、临聘学前双语教师工资等。(19)

2.2010-2012年：建立中央保障、省级配套、地县分担的公共财政体制

为规范新疆学前双语教育发展保障经费的使用范围，确保财政资金专款专用，提高资金使用效益，2010年5月，自治区财政厅和教育厅共同制定了《新疆学前“双语”教育发展保障经费管理暂行办法》（新财教〔2010〕118号，以下简称《暂行办法》）(20)。《暂行办法》明确了新疆学前双语教育发展保障经费由中央财政、自治区本级财政和地（州、市）、县（市、区）财政分项目、按比例、分级负担。适用范围为：喀什地区、和田地区等七地州所属县市以及托克逊县、吐鲁番市、伊吾县等九县市。学前双语教育保障经费包括双语幼儿园公用经费、幼儿伙食补助经费、幼儿免费读本经费、教学资源库建设经费、幼儿园教学、生活辅助及活动设施经费、幼儿园聘用教师生活补助。保障经费具体使用范围、标准与原则（见表2）。

表2 新疆学前双语教育保障经费的资金使用范围、标准与原则

3.2013年：建立农村学前双语教育经费保障机制

2008年国家财政部批复的《新疆维吾尔自治区少数民族学前“双语”教育发展保障规划》就已明确，从2013年起，比照农村义务教育经费保障机制，由中央财政支持新疆建立学前双语教育经费保障长效机制，中央和新疆地方政府分项目、按比例共同承担所需经费，其中包括公用经费、幼儿伙食补助、幼儿课本费以及未来已建成园舍的维修改造费。(21)2013年，自治区实行新的学前双语教育经费保障机制后，受益范围由2012年的7地州9县市扩大到全疆农村各民族幼儿，保障幼儿免费接受学前两年教育，幼儿园的公用经费标准也由每名幼儿每年300元提高到600元，除每名幼儿每年1000元的伙食补助和90元的幼儿读本补助外，2013年还新增每名幼儿120元的取暖补助。2013年，自治区实行新的学前双语教育经费保障机制后，国家投入资金5亿元，自治区投入资金3亿元，而2012年国家和自治区对该项目的投入分别是3.2亿元和1.5亿元，2013年比2012年总投入增加了3.3亿元，受益幼儿从2012年的36万名增加到了45万名。(22)

4.2016年：率先面向南疆四地州实施学前三年双语教育免费政策

近年来，特别是中央新疆工作座谈会之后，中央与自治区不断加大对南疆四地州的政策倾斜力度，整体上新疆南北疆区域间的发展差距正在逐步缩小。但由于南疆四地州自然环境、历史发展等因素，与全疆其他地区相比，总体上南疆四地州的经济发展还相对缓慢、语言文化环境相对单一、教育基础相对薄弱。国际人力资本投资相关研究表明，学前教育投资不仅有利于儿童个体的全面、健康发展，而且有利于打破贫困的代际循环，更有利于实现社会和谐与国家政治稳定。如果家庭无法为幼儿的学习提供必要的条件，政府则应该及早介入，因为只有这样才能避免对下一阶段教育投入回报率的消极影响，从而获得最好的人力资本投入效益。[3]由此可见，由政府主导在民族地区提供学前双语教育基本公共服务是促进民族地区和谐、可持续发展与国家长治久安、社会公平正义的战略需要，更是维护民族团结、国家统一、构建和谐社会的平衡器、稳定器。2016年，新疆维吾尔自治区党委和政府恰恰是从人力资源扶贫开发、学前双语教育精准扶贫的高度，率先在南疆四地州实现农村学前三年免费双语教育的战略决策。

2016年9月，新疆维吾尔自治区党委书记陈全国针对“教育惠民”作出了“四个优先”的重要批示，提出要优先发展学前教育、双语教育，优先扶持南疆地区和贫困群体，自治区党委随后作出了率先在南疆四地州实现农村学前三年免费双语教育的战略决策。(23)自治区党委和政府作出此项重要的战略决策，对南疆四地州的基础教育质量提升、人力资源扶贫开发以及地区经济社会长远发展，乃至新疆社会长治久安与和谐稳定具有重要的现实意义。

首先，南疆四地州占新疆区域总面积三成以上。南疆四地州即为新疆和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州（简称克州）和阿克苏地区，位于新疆维吾尔自治区西南部、塔克拉玛干沙漠西南边缘，周边与6国接壤。南疆四地州下辖33个县（市），378个乡镇，5 061个行政村，区划面积58.63万平方公里，占全疆总面积的35.2%(24)。

其二，南疆四地州人口占全疆总人口四成多，其中少数民族人口占南疆四地州总人口近九成。从南疆四地州人口分布来看，2015年新疆统计年鉴数据显示，南疆四地州总人口987.33万人，占全疆总人口的42.5%，其中少数民族人口897.34万人，占四地州总人口的90.9%，全疆少数民族人口比例位于前四位的恰恰是南疆四地州，南疆四地州少数民族人口比例由高至低分别为和田地区（96.5%）、喀什地区（93.4%）、克孜勒苏柯尔克孜自治州（92.7%）、阿克苏地区（81.1%），因此南疆四地州是新疆少数民族最为集中的聚居区(25)。

其三，南疆四地州农村扶贫对象占全疆扶贫人口的八成多。从南疆四地州农村扶贫对象来看，南疆四地州农村扶贫对象217.24万人，占全疆扶贫对象人口256.03万人的84.8%(26)。其中和田地区、喀什地区、克州（以下简称“南疆三地州”）是新疆扶贫对象最多、贫困发生率最高、贫困程度最深、扶贫工作难度最大的集中连片特殊困难地区，是国家新十年扶贫纲要确定的全国14个集中连片特殊困难地区之一(27)。

其四，南疆四地州在新疆政治稳定与长治久安战略格局中具有特殊重要地位。南疆四地州是新疆反恐维稳任务最艰巨的区域，在维护祖国统一、反对民族分裂斗争中具有特殊重要的战略地位(28)。自治区党委与政府率先实现南疆四地州学前三年双语教育免费政策，实质上体现了对南疆四地州“学前双语教育精准扶贫”的战略思路，即从人力资源扶贫的高度根本上帮助南疆四地州人口脱贫、教育与经济发展、社会稳定、长治久安与可持续发展。

综上，2008年开始实施的《自治区少数民族学前“双语”教育发展保障规划》标志着中央与地方共同分担的“新疆学前双语教育基本公共服务纵向体制”初步确立，实现了从2008年以前“以省为主、专项扶持”向“中央保障、省级配套、地县分担”的重要转变；2010年，《新疆学前“双语”教育发展保障经费管理暂行办法》（新财教〔2010〕118号）标志着新疆学前双语教育基本公共服务纵向体制建设逐步规范与完善，这也同时意味着中央和自治区已明确将“新疆学前双语教育基本公共服务”纳入了政府公共财政支出范畴，建立了比较稳定的以“政府投入为主、中央保障、省级配套、地县分担”的公共财政体制。2013年起建立的“农村学前双语教育经费保障机制”再一次强化了新疆学前双语教育基本公共服务的重点在农村，通过建立相应的公共财政体制机制，保障了新疆学前双语教育基本公共服务均等化的实现路径。

二、横向体制：政府主导、社会参与

总体来看，2005年以来新疆学前双语教育基本公共服务“政府主导、社会参与”的横向体制初步显现，尤其在2010年国家《教育规划纲要》和“国十条”颁布实施之后，在全国学前教育基本公共服务体制改革的大背景下，新疆学前双语教育基本公共服务横向体制也正进行创新性探索。本文将新疆学前双语教育基本公共服务横向体制变迁划分为两个阶段进行分析。

（一）政府鼓励、政策引导（22000055--22001111年）

政府鼓励社会力量参与学前教育基本公共服务是扩大学前教育公共资源的重要手段和有效途径。2005年，《关于加强少数民族学前“双语”教育的意见》中就明确指出，要积极鼓励社会力量举办以国家通用语言教育为主、民汉合园的幼儿园。通过民办、民办公助、联办等多种形式，加强园所建设，加快发展学前教育。大中城市住宅开发中要配套建设民汉合园的幼儿园，要不断提高少数民族学前双语教育覆盖面以及少数民族幼儿接受学前教育的比例，各地要充分调动各方面积极因素，鼓励各种形式捐资助学，推进教育对口支援工作，争取对学前双语教育的支持。

随着2010年国家《教育规划纲要》和“国十条”的颁布实施以及国家基本公共服务体系建设的深入推进，2011年1月由新疆维吾尔自治区党委和政府公布的《新疆维吾尔自治区中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》(29)首次明确“加快普及学前教育。学前教育实行政府主导、公办为主、社会参与的办学体制……以少数民族学前双语教育为突破口，大力发展公办园，积极扶持民办园，将学前教育逐步纳入基本公共教育服务体系……重点发展农牧区学前教育。”

随后在2011年3月自治区人民政府颁发的《新疆维吾尔自治区少数民族学前和中小学双语教育发展规划（2010-2020）》(30)中，明确提出“积极发展学前双语教育……积极开展幼儿园办园体制改革，鼓励和支持社会力量举办双语幼儿园，努力形成以公办幼儿园为主、民办幼儿园为补充的学前双语教育（服务）体系”。由此，可以鲜明地看出，新疆学前双语教育基本公共服务的重点区域在农牧区，政府发挥主导作用，积极探索鼓励社会力量参与举办双语幼儿园的体制改革方向。

（二）财政支持、奖补激励（22001122年至今）

为贯彻落实“国十条”和《财政部教育部关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》(31)（财教〔2011〕405号）精神，引导各地积极扶持民办幼儿园健康发展，新疆出台了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（新财教〔2012〕454号）(32)，其中，明确指出“支持学前教育发展是公共财政的重要职责。各级财政部门要切实加大学前教育财政投入……构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”“政府主导，社会参与。坚持政府主导，按照‘广覆盖、保基本、有质量’的要求，大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园，形成公办民办并举的办园格局。建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制，积极动员社会力量投资办园、捐资助园，多渠道筹措学前教育资金，多形式扩大学前教育资源”。

为不断扩大普惠性学前教育资源，全面提高政府公共服务能力，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育，新疆自2012年开始逐步加强普惠性民办幼儿园建设，年底印发了《新疆维吾尔自治区普惠性民办幼儿园认定及管理办法（试行）》(33)（新教基〔2012〕29号，以下简称《普惠性民办园认定及管理办法》）。《普惠性民办园认定及管理办法》中明确了“普惠性民办幼儿园认定标准、应具备的条件、认定程序、支持政策……中央和自治区级财政扶持民办幼儿园发展奖补资金，重点用于对普惠性民办幼儿园工作开展较好的县（市、区）给予适当奖励性补助”。

同时，根据《中华人民共和国民办教育促进法》和《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号），为贯彻落实《中央财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》(34)（财教〔2011〕408号），与新疆《普惠性民办园认定及管理办法》配套的《自治区财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》(35)（新财教〔2012〕452号，以下简称《民办园奖补办法》）正式颁布。《民办园奖补办法》明确2012年起，自治区财政设立“扶持民办园发展奖补资金”，扶持普惠性、低收费民办园发展。奖补资金来源为“中央财政和自治区本级财政预算安排”；奖补资金目的是“通过奖补资金引导，促使民办园提供普惠性服务；促进民办园自主采取措施，提高办园质量与水平，从而真正实现公办民办并举的学前教育体制，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”。奖补资金的管理原则：（1）地方为主。扶持普惠性民办园发展的主要责任在地方政府。（2）激励引导。发挥奖补资金作用，引导地方各级政府积极扶持普惠性民办园健康发展，激励幼儿园举办方采取措施提高质量。（3）中央和自治区奖补。地方政府在扶持普惠性民办园方面有举措、有投入的，中央和自治区给予奖补。（4）奖补资金的分配，重点考虑各地用于普惠性民办园专项投入额度，同时考虑全区用于普惠性民办园的财政投入额度、扶持民办园发展、促进公办民办并举的政策措施以及财力状况等因素。（5）奖补资金由各地按计划安排使用。奖补资金应全额用于普惠性民办园的发展，重点用于支付园舍租金，补充教具、保教和生活设施设备，校舍维修改造，弥补公用经费不足等。

综上，近十年来新疆学前双语教育基本公共服务体制改革经验表明，新疆复杂交织的政治、经济、自然、人文、社会环境等特殊因素决定了新疆学前双语教育基本公共服务供给成本、供给难度要远远大于全国其他省区，因此由政府主导，特别是由中央政府加强公共财政保障作用，对提升新疆各族儿童学前双语教育基本公共服务均等化水平发挥了重要作用。同时，新疆党政部门立足国家战略和本区实际，顶层设计，主动作为，积极探索体制改革，制定了一系列切实有效的政策措施，加强省级统筹，落实配套经费，关注薄弱地区与重点人群，切实满足了各族儿童及其家庭的学前双语教育需求。此外，在当前国家基本公共服务体制改革的大背景下，新疆除坚持继续兴办公办双语园外，也通过政府激励政策发挥不同供给主体在分担学前双语教育公共服务责任中的作用。

未来十年，中央与新疆各级党政部门仍需从国家政治稳定战略、从人力资源减贫与早期教育精准扶贫开发的新视角入手，坚持“扩大资源—统筹城乡—完善体制—促进公平—提升质量”的基本思路：（1）建立城乡一体化与区域一化的学前双语教育基本公共服务体系，从入园机会均等化向质量均等化目标迈进，努力实现城乡各族适龄学前儿童三年免费双语教育；（2）建立稳定的公共财政投入体制，合理划分中央与地方各级政府的事权与财政支出责任，优化支出结构，在加强园舍等硬件基础建设的同时，同步加大学前双语教师的培养、培训、待遇与社会保障等投入力度，努力建设一支专业的、稳定的、充足的学前双语教师队伍，不断提升新疆学前双语教育基本公共服务质量均衡化水平；（3）始终坚持政府主导，多种形式扩大和建设普惠性学前双语教育公共资源，一方面以公共财政直接投资兴建公办双语园为主；另一方面不断加强公共财政对普惠性民办双语园的扶持力度。

注释：

①引自《关于加强少数民族学前“双语”教育的意见》新党办〔2005〕28号。

②教育部网站：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，2016-10-06，http://www.moe.edu.cn/ publicfiles/business/htmlfiles/moe/s4693/201407/xxgk_ 171904.html。

③中国政府网：《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，2016-10-06，http://www.gov.cn/zwgk/2010-11/ 24/content_1752377.htm。

④新疆维吾尔自治区教育厅网站：《新疆维吾尔自治区少数民族学前和中小学双语教育发展规划（2010-2020年）》，2016-10-09，http://www.xjedu.gov.cn/xjjyt/ jyzt/xqjywlxz/xqsyzc/2013/60171.htm。

⑤中国政府网：《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》，2016-10-06，http://www.gov. cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm。

⑥教育部网站：《在第二次中央新疆工作座谈会上发表的重要讲话》，2016-10-06，http://www.moe.edu.cn/ jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/s7865/s8417/s8419/201410/ t20141024_177253.html。

⑦华律网：《新疆维吾尔自治区人民政府关于转发新疆维吾尔自治区“双语”幼儿园建设管理办法的通知》，2016-10-06，http://laws.66law.cn/law-121481.aspx。

⑧新疆维吾尔自治区教育厅编：《新疆维吾尔自治区教育统计资料/年鉴(内部资料)》，2006年第395页、2014年第286页。

⑨引自《新疆维吾尔自治区教育事业发展简明统计分析（2011/2012学年初）（教育厅内部资料）》，2012年第8页。

⑩(13)新疆维吾尔自治区教育厅网站：《2014年新疆维吾尔自治区教育事业发展统计公报》，2016-05-22，http: //www.xjedu.gov.cn/xjjyt/sytj/2015/87924.htm。

(11)教育部网站：《2014年全国教育事业发展统计公报》，2015-10-09，http://www.moe.edu.cn/srcsite/A03/s180/ moe_633/201508/t20150811_199589.html。

(12)引自新疆维吾尔自治区教育厅提供的统计数据，调查时间为2014年3月。

(14)引自《关于进一步加强我区幼儿教育工作的若干意见》新教基〔2001〕1号。

(15)引自《关于大力推进“双语”教学工作的决定》新党发〔2004〕2号。

(16)引自《新疆维吾尔自治区少数民族学前双语教育五年发展规划》新政函〔2008〕113号。

(17)引自《新疆少数民族学前双语教育发展规划调整方案》，2009年。

(18)《自治区少数民族学前“双语”教育发展保障规划》中国家和自治区重点扶持少数民族学前“双语”教育的地区为：喀什地区、和田地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、阿克苏地区、伊犁哈萨克自治州、塔城地区、阿勒泰地区等7个地州所属县市以及托克逊县、吐鲁番市、伊吾县、巴里坤哈萨克自治县、木垒哈萨克自治县、温泉县、若羌县、尉犁县、和静县等9县市

(19)(21)蒋夫尔：《国家和自治区50亿财政投入发展新疆“双语”教育》，《中国教育报》，2009年12月04日第1版。

(20)百度文库：《新疆学前“双语”教育发展保障经费管理暂行办法》，2015-12-09，http://wenku.baidu.com/view/ 5f20ecf1f61fb7360b4c65e9.html。

(22)蒋夫尔：《新疆建农村学前双语教育经费保障机制》，《中国教育报》，2014年01月26日第1版.

(23)新疆人民网：《南疆四地州农村双语幼儿园建设工作推进会举行》，2016-12-01，http://xj.people.com.cn/n2/ 2016/1111/c188514-29294201.html。

(24)(26)(28)新疆维吾尔自治区发展和改革委员会经济研究院网：《新疆南疆四地州区域经济竞争力分析》，2016-12-01，http://xjyj.xjdrc.gov.cn/content.jsp?urltype=news. NewsContentUrl&wbtreeid=1024&wbnewsid=3918。

(25)新疆维吾尔自治区统计局网站：《2015年统计年鉴》，2016-12-01，http://www.xjtj.gov.cn/sjcx/tjnj_3415/2015 xjtjnj/rkyjy_2015/201603/t20160315_492328.html。

(27)亚心网：《南疆三地州片区区域发展与扶贫攻坚正式启动》，2016-12-01，http://news.iyaxin.com/content/2013-01/05/content_3763548.htm。

(29)新疆维吾尔自治区教育厅网站：《新疆维吾尔自治区中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，2015-12-09，http://www.xjedu.gov.cn/xjjyt/jyzt/zcfg/zyzc⁃wj/2011/41079.htm。

(30)新疆维吾尔自治区教育厅网站：《新疆维吾尔自治区少数民族学前和中小学双语教育发展规划（2010-2020年）》，2015-12-09，http://www.xjedu.gov.cn/xjjyt/ jyzt/xqjywlxz/xqsyzc/2013/60171.htm。

(31)财政部网站：《财政部、教育部关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》.财教[2011]405号[EB/OL].2015-12-12，http://www.mof.gov.cn/preview/jiaokewensi/zheng⁃wuxinxi/zhengcefabu/201109/t20110928_597060.html。

(32)新疆维吾尔自治区教育厅网站：《新疆维吾尔自治区关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，2015-12-12，http://www.xjedu.gov.cn/xjjyt/jyzt/xqjywlxz/ctzc/ 2013/59632.htm。

(33)新疆维吾尔自治区教育厅网站：《新疆维吾尔自治区普惠性民办幼儿园认定及管理办法（试行）》，2015-12-12，http://www.xjedu.gov.cn/xjjyt/wjgz/wjtz/2012/ 54674.htm。

(34)江苏省教育厅网：《财政部教育部关于印发《中央财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》的通知》，2015-12-15，http://www.ec.js.edu.cn/art/2012/5/16/ art_6325_72446.html。

(35)道客巴巴：《自治区财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》，2015-12-15，http://www.doc88.com/ p-2058110957199.html。

[1]陈振明，刘祺，邓剑伟.公共服务体制与机制及其创新的研究进展[J].电子科技大学学报，2011，（1）.

[2]毕嵘，张雁，任春红.新疆幼儿教育的现状与发展策略[J].学前教育研究，2007，（4）.

[3]Carneiro,P.M.&Heckman,J.J.（2003）.Humman capital policy.NBER Working Paper NO.9495[EB/OL].2016-10-11，http://www.nber.org/papers/w9495.pdf.

Reform of the Basic Public Service System and Evolution of Corresponding Policies on Xinjiang’s Preschool Bilingual Education in the Past Decade

FENG Jiang-ying1SHI Lu2

（1.College of Educational Science；Xinjiang Teachers’Education Research Centre，Xinjiang Normal University，Urumqi Xinjiang 830017；2.School of Political Science and Public Administration；Xinjiang Academy of Social Management，Xinjiang Normal University，Urumqi Xinjiang 830017）

Due to the fact that the preschool bilingual education in Xinjiang is of much importance for ethnic preschool children’s sus⁃tainable development,the improvement of Xinjiang’s basic education and population quality,the development of its economy and society, and for national security,it has aroused increasing attention and been accepted as a national strategy.Now preschool bilingual education has been included into China’s Basic Public Service(BPS)system of preschool education.This article analyses the policies in the past decade related to Xinjiang’s reform of the BPS system for preschool bilingual education.The characteristics of the reform and policy evolution in⁃clude:1)to meet the demands of ethnic people’s preschool bilingual education has always been the focus of Xinjiang’s BPS system and the public financial investments mainly go to the rural areas;2)A vertical financial support system—sharing of investments among the central government and the local governments of different levels—has been established and in constant improvement.To be clearer,there has been a change of policy from“exclusive financial support chiefly provided by the provincial government”in 2005 to“financial support mainly ensured by the central government,partly supported by the provincial government,and partly shared by the local governments”in 2008.3) The system of participation of the whole society under the guide of the government is taking shape,i.e.,there is a change of policy from“en⁃couragement of government by making favourable policies”to“encouragement of government by providing financial support through re⁃wards and subsidies”.

Xinjiang’preschool bilingual education；Basic Public Services(BPS)；System innovation；Policy evolution；Public finan⁃cial security

G610

A

2095-6967（2017）01-013-11

[责任编辑]：王洋

2016-05-08

本文系新疆维吾尔自治区普通高校人文社科重点研究基地“新疆教师教育研究中心”一般项目“新疆城乡学前教育一体化发展研究”（XJEDU040516C03）；新疆维吾尔自治区教育综合改革试点项目重点项目“新疆普惠性民办幼儿园政府扶持政策研究”（XJJG201609）；新疆师范大学博士科研启动基金项目“新疆学前教育基本公共服务均等化体制研究”（XJ⁃NUBS1613）的阶段性成果。

冯江英，新疆师范大学教育科学学院副教授，博士，新疆师范大学新疆普通高校人文社科重点研究基地“新疆教师教育研究中心”成员；石路，新疆师范大学政治与公共管理学院教授，博士，新疆社会管理研究院成员。