新农业政策影响下农地流转的法律完善

孙西汀

(福建农业职业技术学院，福建 福州 350007)

新农业政策影响下农地流转的法律完善

孙西汀

(福建农业职业技术学院，福建 福州 350007)

农地流转是新型农业经营主体进行规模经营的关键一环，然而我国有关农地流转的法律法规滞后，影响现有农地的集中经营，进而影响了农业的现代化进程。政府不断出台农业政策，以化解当前面临的农地流转难题。为了促进农业规模发展，有必要将这些利农决策上升为法律，完善农地流转的法律法规。

农业政策；农地流转；法律保护

自从2002年党的十六大提出“统筹城乡发展”以来，中央一号文件已连续13次聚焦“三农”问题。2008年党的十七届三中全会提出，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”[1]，以推进现代农业发展。而我国农村实行土地家庭承包制，要发展新型农业经营主体就要鼓励和支持流转农民承包的土地。2013年中央一号文件为土地制度改革指明了方向：稳定农村土地承包关系；努力提高农户集约经营水平；大力支持发展多种形式的新型农民合作组织；培育壮大龙头企业。“坚持依法自愿有偿的原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场和农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”[2]农地制度改革必然涉及利益调整，需要法律的保驾护航。我们必须重构农地权利，引导土地经营权规范有序流转。

一、明晰农村土地产权制度

土地是农业生产不可缺少的生产要素。我国在很长一段时间里一直秉承土地所有权和使用权合一的理论，坚持土地不能在市场上流动。家庭联产承包制实现了土地所有权和使用权的分离，使我国农村土地产权关系发生了重大变化，极大地调动了农民生产的积极性，但其局限性也是显而易见的：按人口平均分配土地的方式使大量农民被束缚在土地上，且地块过于零碎，基本上保持着小农经营的原始耕作方式，农业劳动生产率偏低。新型农业经营主体需要有一定规模的土地开展生产，因此鼓励农地流转势在必行，让农民手中的农地向一些愿意扩大经营规模、推广现代农业耕作方式的农业经营主体集中。我国1990年提出农地产权“三权分置”，即“所有权永久归属农民集体，承包权属于承包土地的农民家庭，经营权属于从事农业生产经营活动的主体并随着经营主体变更而变动”[3]，事实证明这是新时期解决农地流转问题的合理设置。2016年8月30日，中央深改组第二十七次会议审议通过《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对“三权分置”的原则予以了明确框定，要求“放活土地经营权。……在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。”[4]“三权分置”的落实必须建立在农地产权制度清晰的基础之上，但目前我国相关的法律规定明显滞后。如土地经营权作为“三权分置”理论新创设的权利，究竟是物权还是债权？在现有法律中找不到依据。我国《物权法》第5条规定，“物权的种类和内容直接由法律规定”，但《物权法》所规定的物权种类中并没有土地经营权。根据我国财产法律制度的物债二分理论，非物权即债权。如果将土地经营权理解为债权，则各种流转土地经营权的行为，其实质均为土地租赁。土地经营权人作为承租人，不享有转让和抵押土地的权利，即使转租也须经土地承包人同意。农业生产规模的扩大需要充足的资金支持，由于具有债权属性的土地经营权受到限制，土地经营者无法寄望于通过抵押土地经营权将资产转化成资金，影响了农业经营主体投资的积极性，进一步制约农地流转的需求。“三权分置”改革难以实质性推进，所以只有通过修法的方式赋予土地经营权物权地位，明确界定所有权、承包权、经营权的权利边界，为农地“三权分置”构筑完整的产权基础。

二、完善土地经营权流转方式

要满足新型农业经营主体的规模生产，条件之一即是要在稳定农村土地承包关系的前提下实现土地经营权有序流转。目前我国对土地经营权流转方式的规定主要来自《物权法》。《物权法》第133条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”第124条和第128条规定：“耕地、林地、草地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”《物权法》对耕地、林地、草地与“四荒地”经营权流转方式作出不同的规定，主要是因为二者获得土地承包权的方式不同。“四荒地”的承包权是通过市场化的方式获得的，承包人不局限于农村集体经济组织内部成员，因此对受流转方和流转方式限制不多；而耕地、林地和草地的承包是农村集体经济组织内部成员才有份的承包，在现有法律框架下流转的方式仅限于转包、互换、转让三种方式，而且要求受流转方必须是同一集体经济组织内部成员，这一规定使得有能力开展规模经营的农业经营主体无法获得充足的土地资源。

要实现农村土地规模经营，应该允许耕地、林地、草地通过出租、抵押、入股等方式进入市场流转。其中租赁具有很大的灵活性，农业经营主体可以和有意向出租流转土地的农户签订土地出租合同，在合同中约定双方的权利义务，即使发生纠纷也可以依据合同内容以及《合同法》的相关规定处理。通过租赁方式获取农村承包土地，可以成为新型农业经营主体完成土地集中的重要方式。2005年农业部制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》对农地承包经营权以出租的方式进行流转予以认可，但《物权法》对出租这种流转方式并没有规定，建议保留出租的流转方式以保证法律的规范性。[5]由于《物权法》不允许耕地、林地和草地承包经营权以抵押的方式进行流转，银行不敢给使用上述集体土地的农业经营主体提供贷款。为了更好地促进农村土地流转，放开抵押限制是一种比较好的举措。2015年通过的《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》、2016年《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》在试点城市的实施，意味着对农地承包经营权抵押流转的立法工作已得到充分重视。《农村土地承包经营权流转管理办法》第35条第4款规定：“入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。”允许土地承包经营权人以入股的方式进行土地流转，也是对其承包土地行使物权处分权能的一种表现，《物权法》应该对此种流转方式给予肯定，以促进土地效益的实现。政府为化解当前面临的农地流转难题，频频出台行政法规和规章，将利农决策上升为法律，赋予这些措施合法效力，稳定农业经营主体的政策预期，激发他们从事农业生产的积极性。但现有法律不改，先出的条例办法受限于上位法，对土地经营权流转的法律保障显得名不正言不顺。

三、规范农地经营权流转行为

在现行农业经营体制背景下，农业规模经济的发展必须流转土地。农地经营权流转行为不规范，容易产生纠纷，影响农业正常生产。政府在出台政策激励农地经营权流转的同时，必须规范双方的流转行为，正确引导农地经营权向新型农业经营体流转。

从流转形式看，当前农地经营权流转不少属于农业经营主体与农户间自发、私下的行为，农户不会向农村集体经济组织报告申请，双方甚至仅凭口头约定就达成协议，根本没有书面合同明确双方的权利和义务；即便签订书面合同，合同条款也不齐备，远未达到规范的要求，纠纷隐患较多。定纷止争的最好办法就是要求双方签订书面农地经营权流转合同。最好统一制发农地经营权流转合同文本，明确农地流转的形式、数量、年限、条件和双方的权利、责任、义务，提高合同的规范性。鼓励中介组织参与农地经营权地流转合同的签订，为流转双方提供农地的评估、谈判、签约、公证和登记等方面的服务，减少农地流转纠纷发生的风险。

从流转期限看，目前农业经营主体通过签订合同获得的农地期限大多数为3～5年，甚至只有1年。流转后的农地经营期限偏短且难以统一，主要原因是农户惜地意识强，不愿意长期流出土地。此外，村级集体经济组织以所有者身份随意调整土地承包经营时间，造成农业经营主体对农地缺乏明确预期，极大影响了他们进行长效投资和调整农业结构的积极性。为了促进农地流转，需要科学核算出农业经营主体投资回收期，规定一个科学合理的农地流转的最低年限，以符合《物权法》第128条规定的“土地承包经营权流转的期间必须少于承包期的剩余期限”；严禁农村集体经济组织的干预，确保农地流转租期相对稳定，以保证农业经营主体获得稳定的土地权利。[6]

从流转限制看，为了避免耕地减少，保障国家粮食安全，《农村土地承包经营权流转管理办法》明确提出：“土地承包经营权的流转不得改变土地的农业用途”。但因为经营的土地并非自家“所有”，为了实现自身收益的最大化，农业经营主体在经营过程中不乏利用流转来的农地随意建造旅游度假村、办公室、别墅，修建道路、兴修水利等基础设施，圈占耕地改为鱼塘、果林等，以及违背种植规律过度利用耕地等行为。[7]所以在农地流转时需对农业经营主体的经营项目进行严格审批，严禁使用农村土地进行非农建设。在农业生产建设中若有撂耕或毁耕行为，合同到期或解约后可要求农业经营主体恢复土地原貌或土地质量。

从流转登记看，《物权法》第129条规定：“土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”可见农地承包经营权流转不采取登记生效制度，而是采取登记对抗制度。正因如此，乡镇一级缺乏完善的土地流转合同档案，土地流转供求信息不能及时汇总和发布，土地供需失衡，影响了农村土地流转的合理流动和优化配置。为了解决土地流转信息不畅，应该实行土地流转合同登记备案制度，方便相关部门和供需双方了解农村土地承包经营权流转工作中的新情况、新问题，切实制定有效措施，促进农地流转有序进行。

四、结语

当前政府正加快步伐构建新型农业经营体系，鼓励发展适度规模的农业经营，推进土地流转是新型农业经营主体获取土地进行规模经营的重要手段。我们需要相应的法律规范来修正农地产权制度和完善的农地流转政策来引导和规范农地流转，实现我国现代化农业发展的目标。

[1]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[EB/OL].(2008-10-31)[2016-11-26].http://www.gov.cn/test/2008-10/31/content_1136796.htm.

[2]中共中央 国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见[EB/OL].(2013-01-31)[2016-11-26].http://www.gov.cn/jrzg/2013-01/31/content_2324293.htm.

[3]何立，罗帅.农地产权“两权分离”到“三权分离”——基于新制度经济学视角的解读[J].农村经济，2015(5).

[4]关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见[EB/OL].(2016-10-30)[2016-11-26].http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-10/30/c_1119815168.htm.

[5]袁震.论集体土地所有权与土地承包经营权之间的冲突与协调[J].河北法学，2010(9)．

[6]刘灵辉.农地自由流转下家庭农场土地适度规模化研究[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2015(3).

[7]韩松.新农村建设中土地流转的现实问题及其对策[J].中国法学，2012(1).

2016-12-02

孙西汀(1972- )，女，副教授，硕士，从事经济法、电子商务法研究。

D922.32

A

2095-7602(2017)05-0022-03