基层财政支出绩效监督体系建设初探

●李小娇

基层财政支出绩效监督体系建设初探

●李小娇

绩效监督是绩效预算管理的重要组成部分，绩效监督将财政支出的绩效监督与评价融入日常财政监督工作之中，建立起以绩效评价结果为问题导向的绩效预算监督体系，是基层财政监督工作的职能重构。基层绩效预算管理模式的顺利实施，需要建立涵盖基层财政绩效预算管理全过程的横向监督体系，和上下联动、各项财政资金监督全覆盖的纵向财政绩效监督体系。

基层财政支出绩效监督

绩效预算管理是当下基层预算管理模式改革的重要价值取向。绩效预算管理模式的运行和完善离不开绩效监督体系建设。在绩效预算管理模式下，绩效监督是其重要的组成部分，并且贯穿于绩效预算编制、绩效预算执行、绩效预算评价和绩效评价结果应用的始终。基层财政由于机构编制的限制，专职财政监督人员配备普遍相对不足。传统的合规性财政监督在范围上又往往与审计监督重叠，造成重复检查、审计和社会资源浪费。绩效预算的实施，将财政支出的绩效监督与评价融入日常财政监督工作之中，建立起以绩效评价结果为问题导向的绩效预算监督体系，不仅可以使基层的财政监督找到新的工作着力点，而且在职能上也契合绩效预算管理改革的目标要求。

基层绩效预算管理模式的顺利实施，在绩效监督体系建设方面，要建立基层单位绩效自评、基层财政绩效评价和财政支出预算编制管理部门审核评价的纵向监督体系，以及涵盖基层财政绩效预算编制、执行、评价及评价结果应用管理全过程的横向监督体系。

一、建立涵盖基层财政绩效预算管理全过程的横向监督体系

基层财政横向绩效监督体系建设就是要对绩效预算管理全过程进行监督。包括监督绩效预算编制、对绩效预算执行进行监控、对预算执行结果进行绩效评价以及监督评价结果应用的整个闭环管理系统。横向绩效监督体系必须以绩效预算目标实现为导向，及时发现、纠正绩效预算管理中存在的问题，并深入分析原因。既要监督财政支出绩效目标设置的合理性、可行性和科学性，又要对预算执行及结果独立进行多角度的绩效分析和客观评价，及时叫停或纠正偏离绩效目标的预算资金支出，为不断完善绩效预算管理水平诊疾治病、出谋划策、保驾护航。

（一）加强绩效预算编制环节的监督

一是监督预算的绩效目标是否精确明晰，杜绝将没有明确绩效目标的财政支出列入预算；二是科学评价预算绩效目标的预期实现程度，及时纠正假大空等不切实际的绩效目标编入预算；三是监督绩效指标设置是否科学合理，是否具有可考核性，绩效指标设置科学与否，是否直接影响后续绩效评价工作的开展，绩效监督要剔除绩效预算中那些含义不精确、模棱两可的绩效指标；四是要监督绩效评价标准设定的客观合理性，凡能够使用客观评价标准的，要监督预算编制部门少用或不用主观性绩效评价标准；五是要监督绩效预算定额、标准的合规性和合理性，要杜绝超过预算定额标准的支出列入预算，剔除绩效预算中超出当地市场价格实际、明显不合理的包含水分的工程造价支出。通过参与绩效预算编制审核和程序性监督，发挥绩效监督的作用。

（二）加强绩效预算执行过程的监控和监督

一是要动态监控绩效预算项目的执行，督促偏离时间进度的预算资金项目及时开工，实时监控工程进展情况；二是要动态监控预算资金运行状况，及时采集资金拨付使用信息，加快财政资金支出进度，保证预算项目实施的资金需要；三是要动态监控绩效目标完成情况，定期采集并汇总分析项目绩效运行信息，结合预算执行管理科室共同开展绩效专项检查，及时纠正偏离绩效目标的各种项目和资金管理问题。通过绩效监督动态监控绩效预算运行，保证绩效预算目标的如期实现。

（三）发挥独立评价与绩效监督的职能作用

一是要发挥好财政监督独立进行绩效评价的职能作用。根据绩效预算管理内部控制原则，依据预算部门设定的绩效目标和指标体系，运用科学、合理的绩效评价标准和评价方法，对预算资金支出结果的经济性、效率性和效益性进行独立、客观的评价。二是为增强绩效评价的工作效率，可以通过组织预算部门自评、财政部门随机抽验、组织重点项目再评价和委托第三方评价相结合的方式，全面开展预算支出的绩效评价工作，在保证绩效评价工作独立性的基础上提高绩效评价的工作效率。

（四）加强评价结果应用的监督

一是要监督预算绩效评价结果与预算安排挂钩机制的落实，切实将绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据，真正对绩效差劣的预算项目再次编入预算说不；二是监督预算绩效评价信息公开，全面公开预算绩效评价信息，以公开促绩效目标落实，以公开促整改；三是监督绩效评价报告制度执行情况，及时、全面、客观地向上级报告绩效目标执行结果，做到实事求是，不夸大、不护短、不隐瞒、不遮掩；四是监督绩效问责制度执行情况，做到低效追因、无效追责，真正实现预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责的制度要求。

二、整合财政部门和预算部门监管职责，形成以提高财政支出绩效为目标的横向大监督体系

绩效预算横向监督体系建设是一项系统工程，单靠基层财政监督部门或基层财政部门根本无法完成。财政部门监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况是《预算法》赋予的法定职责。所以，为保证绩效预算监督工作的开展，基层财政监督机构一方面应整合财政部门内部机构的绩效预算管理监督职责，形成财政部门内部的监督合力；另一方面还应调动预算部门自我绩效监督的积极性，形成预算单位内部以绩效监督提升项目绩效、以绩效评价结果检讨监督项目资金管理的良性循环。

（一）整合基层财政部门的内部绩效监督力量

一是做好财政专职监督科室与部门预算管理科室的监督力量整合。要处理好专职监督与日常业务监督的关系，做好对预算管理科室日常监督的再监督。财政专职监督机构的绩效监督既不能代替部门预算管理科室的日常监督，又不能对项目单位进行重复监督检查，增加项目单位的负担。而应是对预算管理科室监督程序的监督，对预算管理科室监督发现问题的制度性处理。二是要合理配置专职财政监督机构的合规性监督与绩效性监督精力配比。专职财政监督机构要以绩效监督作为工作抓手，以预算支出绩效评价为工作载体，以绩效不达标的项目为监督工作突破口，倒查资金使用的合规性，寓合规性监督于绩效监督之中。三是整合具有绩效评价职能科室的力量，建立分工协作机制，使组织预算部门绩效自评、实施重点绩效评价、委托第三方中介机构开展绩效评价相互衔接，增强预算支出绩效评价工作合力。

（二）充分调动预算部门、单位自我监督、自我开展绩效评价工作的积极性

财政预算管理科室要督导预算部门和单位对所有预算支出项目全部进行绩效自评，并随机进行抽验评价。要在全面自评的基础上，由财政监督机构重点以党委政府重大决策部署以及社会关注热点为重点，对重点领域的工作活动和项目进行抽验性绩效评价。经过重点绩效评价验证，对自评客观、准确性高的部门自评项目给予一定的评价经费奖励，对弄虚作假的自评项目责任人进行问责处理。

（三）委托第三方对部分政策进行绩效评价工作

通过政府购买服务形式，委托第三方对部分政策覆盖面广、社会关注度高、具有普惠性的重点项目和重大政策，开展绩效评价工作，提高绩效评价的公信力和社会影响力。委托第三方进行的绩效评价具有高度的独立性，可信度高，公信力强，还可以弥补基层财政部门人力资源的不足，节约财政养人干活经费。但鉴于目前的预算管理体制，省级以上财政部门应对委托第三方绩效评价经费进行专门安排。

（四）整合财政部门、预算部门、社会中介各自的人才技术优势，混合编组开展绩效监督工作

在预算部门职责履行层面，可以财政部门为主开展绩效评价工作；在部门工作活动开展层面，可以预算部门为主、财政部门为辅进行绩效评价；在项目建设层面，应以社会中介为主，财政和预算部门为辅进行全面、客观的绩效评价。通过各方优势互补，建立全方位、多层面的绩效评价体系，形成财政绩效监督合力。

三、建立以绩效评价为抓手的绩效监督与合规性监督并重的基层财政纵横监督节点体系

预算、执行、监督相互分离、相互制约、相互协调，体现了分事行权、分岗设权、分级授权的内部控制要求。将绩效监督职能和绩效预算编制、绩效预算执行职能相互分离，既是落实财政内部控制制度的要求，又是保证绩效评价职能独立和结果公正的需要，还是保证绩效预算管理改革成功的关键。从监督的角度看，财政支出绩效评价等绩效监督范畴自然属于财政监督的应有之义。而加强财政资金使用的合规性监督检查，更是确保财政资金安全，落实依法理财的重要保障。加强绩效监督是财政监督在新形势下财政监督职能的拓展和重构，落实合规性监督和绩效监督并重的主要抓手就是组织开展财政支出预算绩效评价工作。

第一，合规性监督是财政监督的本职所在，要围绕贯彻执行新《预算法》和严肃财经纪律的要求，加强对推动各项改革、促进经济社会发展、惠及民生和“三农”等重点财政资金投入领域的监督检查，确保各项财税政策落到实处。合规性检查要严格依照法定程序、认真细致地实施，把项目单位真实的财务状况准确地反映出来，把存在的相关问题精准地查找出来，严格对照法律法规条款对问题进行定性处理。做到监督底稿真实完整、问题定性准确依规、问题处理宽严得当，确保重大财税政策落到实处。合规性监督属于事后审查，绩效监督则是对预算管理全过程的监督。过去的财政监督对绩效监督注重不够，也缺乏对财政资金的事前和事中动态监管。因此，必须按照绩效预算改革要求，以预算支出绩效评价为抓手，全面优化财政监督机制，完善监督手段和方法，提高财政监督效益。

第二，作为绩效监督重要抓手的预算支出绩效评价是基层财政监督机构一项全新的工作。绩效评价既是绩效预算管理的关键环节，也是绩效监督的重要抓手。加强绩效评价工作，不仅有利于提高财政政策和资金使用绩效，还有利于基层财政监督机构的职能重构。为做好绩效评价这一基层财政监督的全新工作，一要会同预算管理部门和财政部门预算管理科室逐步建立和完善预算支出的绩效评价目标和指标体系，奠定基层财政支出绩效评价的工作基础；二要逐步建立和完善预算支出绩效评价的标准体系，其是保证绩效评价工作公信力和可比性的重要保证；三要制定预算支出绩效评价工作操作规程，规范绩效评价的工作流程、业务标准和绩效评价报告的文本格式，增强预算支出绩效评价工作的规范性程度；四要建立并不断充实预算支出绩效评价专家库和社会中介机构库，制定委托第三方机构进行绩效评价工作的管理办法，规范委托方与受托方的权利和义务关系，保障社会中介机构排除干扰独立进行绩效评价和按政策标准收费的权利，履行接受财政监督、公正客观履行绩效评价工作的义务；五要不断完善绩效评价工作体系，逐步构建部门自评价、财政重点再评价和第三方评价相结合的绩效评价新模式，持续提高绩效评价工作效率。

第三，逐步将财政监督的工作重点由合规性监督，向合规性监督与绩效监督并重转变。一要优化财政监督检查机制，丰富财政监督检查内涵，实行合规性和绩效性并重的财政“双检查制度”。二要将财政支出绩效评价作为财政监督的工作抓手，不断加大预算支出的绩效监督检查力度，加强合规性检查，确保财政资金的安全性。在合规性监督的基础上加强绩效监督，提高财政政策和资金的效益性。只有双管齐下、相互促进、相辅相成，才能不断提高基层财政监督水平。三要正确处理合规性监督与绩效监督的关系。合规性监督是绩效监督的基础，财政资金被截留、挪用等跑冒滴漏行为存在是不可能实现预期绩效目标的。同样，预算绩效目标偏离往往与财政资金使用违规相联系。只有将合规性监督与绩效监督并重，两手抓，两手都要硬，才能确保国家各项财税政策的落实，发挥好财政监督促进依法理财、服务经济社会发展的作用。

第四，以财政支出绩效评价作为财政监督工作抓手，前后拓展，建立合规性监督和绩效监督相互融合的基层财政监督新模式。基层财政监督工作可以划分为合规性监督、绩效评价和绩效监督三个层面。合规性监督是财政监督的本职工作，属于第一层面必须履行并且是轻车熟路的职责任务；财政支出绩效评价是绩效预算管理闭环系统的考核环节，也是对整个绩效预算管理成效的监督过程；绩效监督则是在绩效评价结果导向下对从绩效预算编制到绩效评价结果应用的财政支出全过程的监督，也是对财政资金合规性检查和绩效评价的再监督。其中，绩效评价层面是融合了绩效监督和合规性监督的中间层面，也是绩效导向下创新合规性监督方法和不断完善绩效监督手段的有利抓手。基层财政监督机构要在不断完善财政支出绩效评价工作的基础上，进一步融合合规性监督和绩效监督方式方法，创建基层财政监督新模式。

四、上下联动，建立财政资金监督全覆盖的纵向财政绩效监督体系

基层财政支出既包括本级财政收入安排的预算支出，也包括上级财政一般转移支付和专项转移支付资金安排的财政支出。相应的绩效预算监督也应覆盖包括专项资金在内的基层全部财政支出。由于专项转移支付绩效预算由相应的上级预算部门和财政部门负责编制，其绩效预算执行监控、绩效评价、评价结果应用等职能均由相应的上级预算部门和财政部门负责。为将财政绩效监督涵盖全部财政资金支出，就需要建立上下联动的纵向财政绩效监督体系，提高财政监督系统的整体工作水平和监督绩效。

第一，基层财政监督机构要在做好本级财政支出绩效评价和财政绩效监督的同时，积极配合上级财政监督机构做好专项转移支付资金绩效评价和绩效监督工作。一要扎实组织好上级专项资金在本级及下级使用的绩效自评，做好专项资金的日常绩效监督和绩效评价指标完成情况等基础数据的采集甄别工作；二要积极参与上级财政监督部门组织的重点项目绩效评价工作，认真观摩学习绩效评价工作方式方法，提高自身开展绩效评价和绩效监督的工作能力。

第二，基层财政要建立与上级财政相统一的绩效评价指标体系。一是基层财政部门要对通用项目制定与上级统一的绩效指标和评价标准体系，并严格执行，以实现评价结果在同一项目的不同时点和同一时点的不同项目间的可比性，提高财政支出绩效评价结果的权威性和统一性；二是对本地特有项目资金支出制定的绩效指标和评价标准要争取进入上级财政部门制定的绩效指标和评价标准体系之中，丰富完善统一的财政支出绩效指标和评价标准体系系统。

第三，基层财政监督机构对在合规性检查和绩效监督中遇到的自身难以解决的问题，要积极向上级反映，争取上级财政监督机构的帮助和支持。不管是哪个层面的财政监督，如若敢于较真都可能遇到方方面面的干扰和阻力，只有争取上级支持，提高监督方的体制站位，那些基层财政监督机构自身无法解决的难题才会迎刃而解。

第四，基层财政监督机构要积极向上级财政反馈本级和下级财政的绩效监督工作信息，交流绩效评价和绩效监督工作经验，提高整个财政监督系统的绩效监督水平。一要注重绩效分析。要通过对绩效评价结果的成因分析，找出项目立项规范性、绩效目标设置合理性、管理制度健全性、资金使用合规性、财务监控有效性等方面存在的问题，并及时反馈相关领导机关，以便共同改进绩效预算管理工作。二要分享各自的绩效监督工作经验，提高绩效监督方式、方法的技术储备，增强绩效监督机构自身的绩效。

第五，省级以上财政监督机构要加强对基层财政监督机构绩效监督工作的培训和指导力度。一要不定期举办财政绩效监督理论和实务培训班，提高基层财政监督机构工作人员的业务水平；二要组织开展财政支出绩效评价和监督工作典型案例分析，使基层财政监督机构工作人员通过实际案例增加绩效监督工作经验；三要经常性地抽调基层财政监督机构人员参加上级组织的绩效评价活动，通过跟班学习，实战磨练，提高基层绩效监督水平；四要对基层财政监督机构监督检查经费给予补助，对基层财政聘请第三方中介机构开展绩效评价费用补贴作出制度性的安排。

（作者单位：河北省邢台市财政局）

[1]安徽省财政厅课题组.完善财政绩效监督推进预算绩效管理[J].中国财政，2013，（14）.

[2]聂宗义，蒋建华，张红岩等.推进财政支出绩效监督评价的思考[J].财政监督，2015，（30）.