投资建设一体化模式下新建高速公路项目的审计探讨

●兰国光 张明亮

投资建设一体化模式下新建高速公路项目的审计探讨

●兰国光 张明亮

近几年来，政府对交通部门投入越来越多，每年新增高速公路里程数也在迅速增长，高速公路审计工作扮演着越来越重要的角色。目前新建高速公路大多数是投资建设一体化的模式，公共财政体制要求信息透明，而传统建设项目事后审计在新的建设模式下存在诸多问题，必须实施全过程跟踪审计。本文首先从投资决策、设计、招标和建设施工四个阶段分析投资建设一体化模式下高速公路建设工作的开展和跟踪审计工作如何配合进行。接着本文从各个细节方面入手，对审计工作的实施进行具体分析。审计工作的开展必定会伴随着一定的风险和问题，所以本文接下来讨论了高速公路建设项目跟踪审计的风险防范对策和应处理好的几个关系，以期更好地开展审计工作。

一体化高速公路项目跟踪审计

一、引言

近年来，各级交通部门持续加大了高速公路建设投入，高速公路已成为现代交通建设的“重中之重”。高速公路建设对改善区域交通状况和地方投资环境，促进地方整体经济社会和谐、快速发展起着不可忽略的强有力的推动和支撑保障作用，是经济社会发展的“先行官”和“助推器”。投资建设一体化管理是一种新型的项目投资管理模式，一个新的管理模式实施之初可能会出现各种问题，这些问题能否解决影响着新的管理模式的成败。利用审计监督手段统筹各方力量协同查找新管理模式实施过程中的各类问题并加以督促整改，这是促进投资建设一体化管理模式成功实施的一项重要管理措施。适应现代交通新形势、新发展的需要，紧扣中心，开拓创新，提前介入，加强管理，继续积极推进高速公路全过程跟踪审计制度，“防患于未然”；同时，及时加强政策调研，进一步总结、完善和规范高速公路跟踪审计工作措施，切实加强高速公路建设管理已成为当务之急。

二、投资建设一体化下的审计程序

按工程项目寿命周期理论，建设项目跟踪审计的内容包括投资决策、设计、招投标、建设施工等阶段的审查和评价。建设项目跟踪审计很多内容都体现了绩效审计的“3E”特征。政府投资项目的经济性审计关注节约工程成本问题；效率性审计关注工程建设活动过程中投入资源与产出成果之间的对比关系，通过审查和评价投入、产出关系，优化业务流程，提高经营活动效率；效果性审计则主要审查与评价建设项目既定目标的实现程度。

（一）投资决策阶段审计项目

建设投资决策决定项目建设的方向及规模，旨在确定最佳建设方案，保证工程建设完成后获得满意的经济、社会、环境效益。政府投资项目审批程序审计，可以减少损失浪费和节约工程成本，具有明显的经济性，且能减少决策失误，促进提高效率，并从源头对工程决策、立项的科学性把关，防止项目失败。可行性研究报告审计直接关系到项目的经济性和效果性。如对工程项目建设条件、项目选址审计，不但直接影响到项目建设的经济性，而且不恰当的选址会影响建设项目的效果。

（二）设计阶段审计

工程设计的目的在于对工程项目所需的技术、经济资源、环境等条件进行综合分析，编制设计文件。审查施工图预算可以将工程项目的投资额控制在既定范围内，保证项目建设的经济性。初步设计、施工图设计审计则关系到项目的经济合理性，影响到清单计价和工程成本的确定，利于在设计环节保证质量，并可在设计环节就将建筑设计技术与控制投资有效结合，提高效率。

（三）招投标阶段审计

招投标程序直接影响政府投资项目工程建设的质量。工程招标投标审计通过审查是否选择条件优越的竞争者来承建工程，直接影响到工程造价以及投资总成本的控制问题，而选择条件优越的竞争者来进行工程建设可以促进工程建设的效率，并可以从根本上防止“腐败工程”、“豆腐渣工程”的出现。

（四）建设施工阶段审计

工程物资采购审计可以直接控制物资采购成本，促使采购到质优价廉的材料、设备，提高采购效率，同时保证工程建设质量。工程量清单编制审计，可防止出现错项、漏项，严格控制工程成本；工程量清单执行审计有助于严格执行工程量清单的规定，控制工程成本并提高工程效率；工程量清单决算审计则起到最终控制工程总造价的作用，保障了工程建设的经济性。监理履职情况审计不但能通过评价监理职责的行使来控制投资支出，还能监控工程质量，防止低劣工程出现。

三、投资建设一体化模式下高速公路项目审计要点

（一）审前准备了解项目基本投资情况和建设管理体制情况

尽可能多地获取审计所需要的纸质资料和电子数据，包括各种审批资料、工程设计图纸、设计合同、施工合同、监理合同、分包合同、会议纪要、概预算资料等；对项目工程量和地质状况以及施工单位、监理单位、勘察设计单位等进行初步了解。

（二）工程方面

1、审核项目建设手续。对照所取得的相关资料，审核建设项目立项、可行性研究报告、设计概算、土地申请、施工图表、工程变更、概算调整等报批是否严格按照建设程序进行，手续是否齐全。重点查看上级主管部门对各个申请报告的批文；工程中的变更调整是否合理，是否履行了环评审批的手续，是否存在通过设计变更获取不法利益的现象；预算的调整是否真实合法，有无套取工程资金的现象。

2、检查项目招投标情况。对照所取得的相关资料和网络媒体上的相关内容，对所有工程项目的招投标从招标文件制定和公告、资格预审、清标、评标到定标所有环节进行比较全面地审计。审查建设单位是否具备招标的条件，招投标程序、方式是否符合《招标投标法》或工程可行性研究批文的规定，评标人数及专业构成是否符合规定，评标标准和方法是否公开、公平、公正，中标单位的选择是否按照招标文件规定的方法确定，合同的签订是否合法有效，合同是否有专人管理。

3、审核中标公司的资质情况。延伸审计中标的勘察设计、施工、监理单位，查看各单位是否具有相关资质及资质的真实性，审查各单位是否按合同规定履行职责、开展工作，是否将相关工作转包或分包给不符合要求的公司。

4、审查征地拆迁情况。根据国家或地方政府的相关法律法规、安置标准，审查建设项目用地的征用手续是否合法齐全，征地补偿款是否符合标准；采取谈、走访等方式，以资金为主线，从项目办逐级追查到各级拆迁办、拆迁户，全面审计征地拆迁补偿资金的分配、管理和使用情况，审核补偿款是否严格按照批复概算专款专用、足额到位，是否存在截留、挪用、拖欠补偿款的问题，切实保障农户的合法利益。

5、检查工程投资。根据工程建设的相关规定，检查合同内项目的计量单价是否严格按照合同约定执行，合同造价的累计支付比例是否与工程进度保持同步，工程预付款的支付比例和扣回时间是否符合合同要求，质保金的预留是否符合有关规定，是否存在拖欠工程款和承包方垫资施工的现象，是否定期将工程款支付与工程概算、工程合同价进行对比并实施有效控制。

6、检查工程量计量。包括利用汽车码表、地理信息技术或激光测距仪核算高速公路工程量是否真实，是否存在虚报工程量；利用全站仪审核土方面积是否虚报；通过现场勘查的方式，借助工程图形算量软件，检查合同内外项目的工程计量是否与施工实际相符，有无漏计、重复计量、多计少计等现象发生，有无计划外工程的施工等。

7、检查工程质量。借助钢筋抽样软件或地质雷达无损检测技术进行高速公路质量分析，审核是否符合建设标准；审核验收报告中的车流量是否达到了负荷，是否按环评报告批复的要求进行水环境污染治理和防噪处理等。

（三）财务方面

1、审查工程造价的合理性。对照所取得的工程造价相关资料，聘请社会专业工程造价师参与协助审计，将项目审批阶段的投资估算、设计阶段的设计概算、施工图概算、招投标阶段的承包合同价、合同实施阶段的结算价、竣工验收阶段的竣工决算联系起来进行分析，审核工程造价的合法性、规范性和真实性。

2、审查会计信息的质量。审查会计信息是否失真，是否有提供虚假会计信息和会计资料的情况，会计处理是否符合会计准则的要求。

3、审查资产、负债的真实性、合法性及增加变化情况。审查各项资产是否为其实际拥有，核算、计价、手续是否及时准确，账实是否相符；有无不良资产、账外或虚列资产，资产减值准备的计提是否正确合规，会计报表反应是否恰当，资产结构是否合理，债权债务是否真实，形成过程是否合规；有无呆账坏账和问题资金，负债的结构是否合理，会计报表反映是否充分；账面余额是否真实以及与明细账、原始凭证是否一致。

4、审查工程资金问题。审查工程资金是否存在乱列费用、挤占工程成本、费用挂账、随意分摊费用等问题；是否随意发放奖金；是否按照规定足额提取、及时缴纳税费；是否存在高消费、奢侈浪费、违规购置等违反国家财经法纪的行为；工程材料价差调整是否按规定获取市场信息价；工程建设过程中各种管理费的提取是否符合规定；是否存在工程资金去向不明，套取、贪污工程款的问题；审查设计、监理施工单位与建设单位是否存在不正常资金往来；审查工程尾工工程款的使用情况。

5、审查高速公路收费问题。审查高速公路收费标准标准是否符合规定，收取费用去向是否清晰合法，有无贪污腐败现象；高速公路维护工作的费用是否真实、合规等。

（四）管理方面

1、审查内部控制。检查建设项目内部控制制度是否建立健全，是否符合国家法律、法规、政策，是否具备可操作性和实用性，是否得到了有效执行；审核各种资料、档案的管理是否严格，是否有专人负责管理；审核项目建设资金的管理是否专户核算、有无账外设账；固定资产的购置、管理和调拨是否符合国家有关规定。

2、审核建设单位的信息系统及高速公路收费系统。按信息系统审计方法，对相关系统的内部控制、组成部分及生命周期进行审计，对系统的真实性、安全性等进行评价。

四、高速公路建设项目跟踪审计的风险防范对策

建设项目跟踪审计的风险是指审计人员出现审计评价和结论错误的可能性,这种可能性将会导致审计人员被追究审计责任,并影响审计的声誉，因此，应建立必要的风险防范对策：

（一）把握审计单位的角色定位

审计单位不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作，而是通过对上述工作的审计监督,实现促进这些工作规范、有效运行的目标。审计单位应对跟踪审计的范围、内容作出规定，要求审计人员严格执行，防止越俎代庖。同时与被审计单位明确划清各自的工作职责，做到各行其是、各负其责，避免或减少因审计越位而引发审计风险。

（二）事前审计

立足于辅助决策对建设项目是否可行出具审计意见，目前审计单位尚力不能及。因此，审计单位应找准自身的定位，把前期审计的重点放到验证、评价有关部门所做的可行性论证工作是否规范、到位，计算是否正确，所依据的资料是否真实、可靠、充分上，并仅就此发表审计意见，供领导部门决策时参考。

（三）注意协调审计关系

在审计中，审计人员既要履行好审计职责，坚持原则，又要讲究工作方法。要加强与各被审计单位的沟通、协调，化解审计与被审计之间的矛盾，使审计查出的问题得到顺利解决。

（四）重视内部控制关注工程质量

要建立三级质量控制制度，严格质量检查和责任追究，将审计风险尽可能地控制在审计系统内部。审计人员一般应具有工程建设方面的相关知识，在跟踪审计模式下，只要做关注工程质量问题的有心人，是可以在督促建设项目按有关施工工艺要求作业，消除工程质量隐患上发挥一定作用的。

（五）加强廉政建设

工程建设领域是容易出现权钱交易问题的重要领域，对此，审计单位应保持高度的警惕性，严格规范审计人员的执业行为，建立互审、复审制度，以提高审计结果的准确性和权威性，降低审计人员利用审计结果谋取私利的机会。

五、应处理好的几个关系

（一）妥善处理跟踪审计监督与服务的关系

独立性原则是审计的“生命线”。在实际工作过程中,审计机构应坚持客观、公正、独立地发表审计意见,不受被审计对象干扰,严把监督关。同时,要注意妥善把握审计监督与服务并重的原则,进一步提高服务意识和服务水平;要加强与建设单位、施工单位等的沟通、协调,及时提出隐蔽工程、设计变更、工程索赔、材料价差和资金使用管理等合理化书面建议和咨询意见,促进高速公路项目节约投资,加强管理,杜绝和减少违纪违规问题发生。

（二）处理好工程审计与财务审计的关系

在跟踪审计过程中,要坚持“全面审计、突出重点”原则,对实施阶段的质量管理、造价控制、资金使用等重点环节加强审计监督;必须坚持“与财务审计相结合”、“不干涉建设单位管理自主权”的原则;同时,要紧紧抓住资金流程这一主线,突出资金支付这一重点,关注建设资金使用的合法性和规范性,全方位开展建设项目工程审计监督,充分体现跟踪审计成果,确保建设资金安全完整。

（三）协调好加强建设管理与强化审计监督的关系

建设项目实施过程中,面临着建设进度与工程质量、工程竣工审计与付款等较为复杂的关系。作为审计单位,应把确保项目质量和进度放在首位,对审计中发现的问题,可通过审计调查报告和专项信息向相关部门及时反馈。审计单位参与高速公路跟踪审计,监督建设单位合理控制造价,提高建设管理水平,但不应随意干涉建设单位的管理自主权。高速公路建设单位应充分尊重并积极听取审计单位提出的合理化建议意见,及时发现问题、及时整改,将问题消灭在萌芽状态。

（四）处理好全面审计与突出重点的关系

审计单位限于自身人员的专业知识和数量,不可能对每个项目都进行全面审计,只能对投资影响较大的项目进行全面审计,重点关注工程变更、索赔及材料调差;其他工程量不大或造价较小的项目,可考虑以资金收支和造价确定为主进行审计。

五、总结

跟踪审计是一个新的工作机制,目前尚处于推行、调整、完善阶段,还没有多少具体的、现成的完整模式可供借鉴,相关各方还有一个认识、理解和接受的过程。如何顺利进行跟踪审计,有效控制工程投资,更好地开展审计工作，本文认为，

首先从投资决策、设计、招标和建设施工四个阶段明确不同阶段高速公路建设的特点和审计的要点，其次，应该从各个细节方面入手，把握审计工作的每一个细节和步骤。审计工作的开展必定会伴随着一定的风险和问题，所以必须要把握审计单位的角色定位、事前审计、注意协调审计关系、重视内部控制关注工程质量以及加强廉政建设，以控制审计工作中的风险。最后，本文对跟踪审计中应该处理的关系进行了详细分析，以便更好更和谐地开展审计工作。

（作者单位：湖北省交通投资集团有限公司审计部、中冶集团武汉勘察研究院有限公司）

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（本栏目责任编辑：郑洁）