全面推进行业系统内部控制建设——基于国家部委案例经验

●滕双杰 唐大鹏

全面推进行业系统内部控制建设
——基于国家部委案例经验

●滕双杰 唐大鹏

当前，在财政部全面推进行政事业单位内部控制建设和评价工作的政策要求下，不少国家部委先后将内部控制建设和评价工作提上重要议程。实践中，各部门作为内控建设的设计者、组织者，部门所属单位作为内控建设的实践者、推进者，纷纷采取了多项切实有效且各具特色的行动措施。通过对部分单位内部控制体系建设和评价的技术支撑和跟踪指导，我们发现，行政事业单位内控建设还存在一些体制机制等问题或者障碍，需要国家、各部委和各单位积极应对、顺势而为。本文针对国家部委推进行业系统内部控制建设的情况进行了初步梳理，结合对最高人民法院、工信部、教育部等部委内控实践，提出对未来工作思路的改进路径，以期对其他部委和单位推进工作提供思路和借鉴。

国家部委行业系统内部控制建设案例

一、实践总结：国家部委案例分析

为深入贯彻落实党的十八届四中全会关于“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位，实行分事行权、分级授权和分岗设权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”的精神，财政部先后制定发布的三个制度文件①，进一步明确了各单位建设和评价内部控制的重点内容。可以看出，在依法治国背景下，内部控制重要性被提升到新的高度，成为加强权力运行制约和监督、预防腐败舞弊、实现国家治理的重要手段。

（一）树立标杆，分类推进

在这样的背景下，国家部委纷纷响应财政部要求，推进各行业系统内部控制体系，工信部和教育部更是积极组织在行业系统范围内开展了内部控制基础性评价及建设工作。应当说，行业系统内部控制作为“点——预算单位”、“线——行业系统”、“面——各级政府”、“体——国家治理体系”中的重要内容，起到穿针引线的关键作用。如，工信部按照试点先行、分类推进的整体部署，自2015年年底，先后组织开展了行政类、事业类、高校类等三类单位的内部控制建设试点工作，建设中积极引入外部专业技术力量②，指导输出了《内部控制风险评估报告》、《内部控制管理建议书》、《内部控制制度流程手册》等多项建设成果。结合试点经验及成效，通过总结提炼，制定发布《工业和信息化部内部控制建设指引（管局版）》、《工业和信息化部内部控制建设指引（事业单位版）》、《工业和信息化部内部控制建设指引（高校版）》，为全面推进行业内部控制建设工作打下坚实基础。如，教育部根据下属单位的不同特点，分别发布了部属行政单位、部属事业单位和部属高等院校等内部控制指南，对各单位进行分类指导，并明确建设目录中的各个经济业务。根据不同行政事业单位的行业特点和业务属性，分类指导和推进具有非常大的现实意义。

（二）健全机构，提供保障

强有力的组织领导是推动内部控制建设的重要前提。从相关部委内控建设情况看，凡是推进顺利、成效显著的，共同点是单位“一把手”是内控整体建设的“总指挥”，直接领导和指导了本行业的内控体系建设工作。如，工信部成立内部控制建设领导小组，负责内控建设工作的统筹指导，部长、部党组书记苗圩同志为组长，相关司局为领导小组成员。同时，设立了内控建设管理办公室，负责内控建设各项日常工作。另外，教育部开展内部控制分类建设中，其直属高校北京语言大学崔希亮校长亲自主持召开内部控制启动大会，听取东北财经大学中国内部控制研究中心专家团队的建设步骤和方法，倾力打造教育部直属高校内控工作的优秀案例。因此，主要领导担任内控领导小组成员既体现了高度重视，也将内部控制作为廉政风险防控和巡视抓手，强化内控建设的决心和信心。

（三）加强宣传，指引方向

内部控制建设的内外环境对于结果的重要程度不言而喻，积极营造重视内控、推进内控的环境是内部控制建设工作的重要条件。内控建设从一个个崭新的概念具体到一项项细化措施，从被动地完成内控建设任务，到主动参与并积极推进内控，这个转变需要广泛宣传。为确保行业单位内控建设步调协调、方向一致，工信部按照财政部要求及工作实际，先后制定发布多个指导性文件，如《关于做好内部控制建设有关工作的通知》、《关于全面推进内部控制体系建设的通知》、《关于开展内部控制基础性评价指标工作的通知》，对推动内控建设作出了周密部署安排，覆盖了全部部属单位。另外，借助“财经大讲堂”、财务培训班、审计工作会等机会，不断强化内控宣传，凝聚内控思想意识，发挥内控建设合力。如，最高人民法院在2016年12月召开了内部控制启动大会和专题培训会，沈德咏副院长对内控工作高度重视，要求全员干部把内部控制建设作为一项政治工作和巡视整改的重要措施，实现党风廉政风险防控和业务财务一体化的管理目标。教育部对于部属事业单位和高校等单位进行分类指导，下发经济活动内部控制指南相关文件，开展专题培训会进行宣传。

（四）过程跟踪，狠抓落实

各单位内部控制建设的全过程都需要国家部委主管单位的持续跟踪和监督指导。在北京语言大学内部控制启动大会上，教育部财务司领导亲自莅临指导，肯定了其在内部控制评价和建设过程中的工作部署，并听取了内部控制外部支撑机构的工作开展的步骤和方法，提出了科学规划、强化落实、全程监督的建议。工信部也积极组织对内控建设的监督指导，为确保建设成效，指定专人负责过程跟踪，并全程参与重要节点建设跟踪；积极推进建立沟通机制，形成主管单位、建设单位、支撑单位三者信息互通及工作互动格局；借助外脑，研讨困难问题，确保工作取得实实在在成效。在全面推进建设的过程中，为确保全面覆盖，通过实地调研、重点督导、专项座谈等方式，组织召开了分片区、分单位的座谈会和推进会，及时跟进了解内控建设现状，并以此进行现场交流、实地指教和经验推广，为下一步制定有针对性的监督指导方案提供了实践支撑。

（五）借助外力，专业支撑

行政事业单位内部控制的目标包括合规合法、资产安全、财务报告、社会服务效率和腐败治理，这就要求单位应在国家法律法规和行业标准、政府预算和政府会计改革、公共产品和服务提供水平和廉洁从政要求的基础上，建立单位内控制度体系。在这个过程中，高校等社会智库发挥着非常积极的作用，如中国内部控制研究中心（简称内控中心）③。正是借助内控中心的专业支撑，发挥“外来和尚好念经”的优势，很多国家部委实现借力推进内部控制建设。教育部直属高校北京语言大学经过反复比较和技术论证，与内控中心达成一致并签订协议，共同打造教育部部属高校内部控制建设的示范工程。工信部在内控建设过程中，自始至终得到了财政部会计司的大力支持和悉心指导，先后邀请相关负责同志进行政策讲解和调研指导；在业务层面，不仅是试点单位体系建设还是基础性评价工作，都得到了内控中心的专业支持和有力支撑。

（六）廉政同步，制度约束

全面推进内部控制建设是落实中央巡视整改任务和廉政风险防控的需要。教育部针对中央第八巡视组的反馈专项巡视情况，严格控制针对各级各类学校的项目评审、教育评估、人才评价和检查事项，能取消的取消、能合并的合并、能多部门联合的就不要一个个重复检查。加强对各单位“一把手”的监督，完善“三重一大”决策制度和领导班子议事制度。扎紧扎牢制度的笼子，加强对考试招生、科研项目、政府采购、教材出版、学校基建、校办产业等重点领域和关键岗位的治理和监管，防止权力滥用。工信部针对巡视中发现的问题，提出了“即知即改、立行立改、全面整改”的整改要求，从内部控制制度约束角度强化廉政风险防控，将“全面推进内部控制体系建设”列入了整改任务台账；组织开展《基于内部控制的廉政风险防控》课题研究，进一步丰富了内部控制建设成果，以工信部党组名义发布了《关于加强内部控制建设推动廉政风险防控的通知》，从七个方面提出了建立健全科学有效制约和监督体系的思路和措施。

二、存在问题：全面分析内控不足

目前来看，行业系统内部控制建设主要存在客观条件制约、内部动力不足、制度建设尚未深入和系统落地保障有待强化等问题。

（一）方向性：有待明确

在对内部控制建设重要性认识方面，目前部分单位的认识程度仍有待加强，单位领导对内控建设重视支持程度存在差异，导致各单位实际建设进展不一、深浅各异。部分单位未能充分认识到内控建设的长期性和定期性，未根据建设步骤科学设计长效机制，业务衔接节点所存在风险未能得到有效解决。如，未能有效结合单位实际情况及缺陷风险存在情况，依据内控原理进行优化设计问题。如，行业特色业务的总结和制度流程梳理有待细化到岗位，尚未形成可执行的操作规程。如，尚未形成内部控制的定期评估和更新机制，未能结合党和国家的政策更新和实际业务变化进行动态优化的机制。

（二）协同性：尚未联动

内控建设中，有些单位在思想认识、组织实施及业务体系等还存在不协调、不同步的问题，内控体系建设尚未形成上下联动、内外同心的良好格局。如，有的单位联席工作机制有待完善，部门之间的联动机制有待加强，部分单位内控成效没有显现，部分人员内控工作存在疑虑。如，有的单位仍认为内部控制是财务部门的事情，尚没有上升到权力运行和全业务运行控制的认识高度，业务部门实际参与的主动性、积极性有待进一步提高。如，有些单位虽然具备了内控建设的基础条件，有管理制度、有业务流程、有行为规范、有信息系统，但还没有完全用内控建设的理念将现有资源串连起来。

（三）持续性：认识不足

第一，人员编制问题。内部建设要求实现“管理制度化、制度流程化、流程岗位化、岗位职责化、职责表单化、表单信息化和信息系统化”，其中将制度流程细化到每个岗位并明确相应职责是内部控制建设的核心内容，但是许多直属单位在开展内部控制建设过程中普遍反映因缺少足够人员编制，很难在实现不相容岗位相分离情况下，真正落实每个岗位职责，影响了内控建设实效性；第二，建设经费问题。部分单位也反映，因之前未及时安排内部控制建设项目经费以及自身机动经费不足，不能为内部控制建设工作的开展提供足够的经费支撑；第三，财务独立问题。由于历史遗留因素，重业务轻财务的管理观念依然还在一部分国家部委中存在，财务部门和业务部门没有实现分离，既要管钱又管花钱的问题亟待解决，财务部门变成一个业务经办部门也就失去对业务的监督功能。

（四）专业性：缺乏储备

由于行政事业单位内部控制与企业内部控制之间特点迥异，其公共资金属性和内部管理的外生性要求内部控制系统要整合国家外部法律法规。目前，单位普遍对预算、收支、采购、合同、基建、资产等基本业务之间内在运行逻辑认识不深入，且人才储备相对来说比较薄弱，依靠单位自身推进工作难度大外部支撑问题。较多单位因所处地区以及内控专业人才缺少因素，普遍存在未能找到符合要求的内控项目支撑单位，自身建设力量不足，财务部门没有设立内控专岗，甚至有些单位还没有设置独立的财务部门，影响了内控建设进程。

（五）系统性：参差不齐

信息技术手段是确保内部控制实施落地的重要保障。现阶段各单位在内部控制信息化平台建设方面普遍存在业务覆盖范围不全、各业务模块系统串联程度不高这一问题。如，有些信息系统基础较为薄弱，尤其是规模较小单位，仅仅设置公文传输、财务报销等基本办公系统。规模较大的单位，目前系统涉及到了预算管理、收支报销、资产管理及合同系统，但各个系统独立运行、相互衔接，系统之间数据没有互联互通实现共享。还有一些单位，有内控信息化系统建设的设想，也认识到系统建设的重要性，但信息化系统落地经费压力大。这些现实问题，不利于减少自由裁量权的使用，不利于以机控防范人控风险的降低，从根本上直接影响到内部控制建设的落地实施。

三、应对思路：积极探索推进路径

针对上述问题，行业系统内部控制建设应当从打造建设环境、强化领导和培训、科学规划内控制度体系、健全内控信息系统等方面来完善。

（一）明确方向，权责分明

应在内控建设方向上更加明确，界定相关权力和责任。从管理体制机制、绩效评价、预算资金支持等方面做好功课，将内部控制作为管理水平提升的重要抓手，制定科学开展计划，提供必要资金安排，不能在制度建设和权力制衡方面忽略资金支持。在健全组织机构上，要积极争取用好用足“三定方案”修订调整契机，积极争取增加内控建设专职岗位，为构建长效机制奠定人才基础。同时，应提高各单位领导对内控建设的重视程度。《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》提出“单位负责人应对内部控制建立和实施有效性承担责任”，内控建设是“一把手”工程，除了要加强单位责任人自身认识水平外，内控建设牵头部门应充分做好思想动员工作，及时梳理总结经验，巩固扩大建设成效。

（二）强化协同，科学规划

随着财政体制改革逐步深入，法律法规体系更趋完备，内部控制与预算改革、政府会计改革、管理会计推进等工作息息相关，要做好对内控建设工作的统筹规划指导。如，教育部开展了一系列规章制度的培训，提高高校基建管理人员廉政风险防控能力。逐校开展项目审批、报建、变更、工程招投标、合同签订、基建财务、工程概算、基建审计、竣工决算、固定资产交付等基建管理规范情况的实地检查，将检查结果作为开展中央预算内投资安排、项目管理的重要依据。工信部为推进内控建设工作，将内控体系建设作为2016年全年全司重点，并列入KPI进行全面考核，同时，部署安排预算管理、资产管理、全面成本管理、会计基础规范、审计监督等工程任务时，以内控工作为牵引，融入内控思路、加入内控元素，确保了各项任务的顺利推进。

（三）持续优化，动态更新

开展内控建设应制定科学的实施方案，应注意以下两个方面：一是坚持以问题为导向。着重识别在财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共工程建设等领域存在的各项风险，从系统性、科学性出发，围绕存在的突出问题，紧密结合实际，有效运用预算控制、不相容岗位相分离、归口控制、审批控制、资产控制、单据控制、标准控制等手段，制定有针对性的解决措施。二是突出行业特色业务。在构建完善的经济业务内控规范基础上，进一步拓展内控约束范围至全面权力运行和全业务过程。结合单位实际，在财政部规定六大基本业务板块基础上，建立“6+X”内控架构体系。如，工信部在高校单位，将X拓展到了招生、教务等业务；在事业单位，拓展到国有资本、科研管理等业务；在行政单位拓展到码号资源管理、电信市场管理等业务。

（四）借力发挥，人才培养

正是由于内部控制建设的专业性，将外部支撑机构引入单位内控建设工作，借力发挥成为工作的重要方法。东北财经大学中国内部控制研究中心先后协助多个部委，如工信部、教育部、最高人民法院、文化部、水利部、国家质检总局、人社部、交通部、商务部、中国宋庆龄基金会、中央编办、国务院机关事务管理局等开展了内控建设专项支撑工作。在与建设单位合作过程中，内控中心想单位所想，吸收建设单位人员加入，有意识为建设单位培养人才。专业机构的持续支持和全过程的专业指导，为不少单位锻炼出来一批懂政策、通管理、熟内控、精业务的内控人才，这为持续、深入推进内控建设事业储备了宝贵的人力资源。

（五）系统整合，统一部署

各单位开展内控建设应充分认识到信息系统建设的重要性，2017年行政事业单位内部控制的运行评价势必将重点转移到制度建立后的系统运行方面，强化制度有效落地和实施效率。一方面，要不断扩大信息技术在单位内部管理方面的应用，逐步构建全面覆盖预算、收支、采购、合同、基建、资产等业务的内部控制信息系统；另一方面，加强各业务模块信息平台的系统性建设，确保各业务模板之间有序衔接，契合单位内部运行机理并有效嵌入内部控制原理及方法，确保内部控制信息系统运行科学、安全和高效。

四、未来展望：党风廉政建设抓手

内部控制建设是加强单位内部管理、规范内部权力运行、有效预防腐败舞弊的重要机制，尤其是在党的十八届六中全会高度提倡从严治党、切实抓好预防腐败舞弊问题工作的精神背景下，内部控制更是成为当前落实党风廉政建设的有力抓手，因此各单位应充分认清现阶段内控建设存在的各类问题，制定有效解决方案，有序推动内部控制建设工作不断向纵深推进。从各国家部委等主管部门角度来讲，也应切实做好行业系统内部控制的监督指导工作，并为各单位开展内控建设过程中遇到问题提供必要支持与帮助，从而在系统范围内将内控建设工作深入落实下去，并真正发挥应有作用。

（本文系2016年度国家自然科学基金青年基金项目“差异模式下社保基金市场化投资研究：风险测度方法与风险控制机制”<项目批准号71602022>、2015年教育部人文社会科学研究青年基金项目“社保基金财务偿付能力指标体系构建与应用”<项目批准号15YJC790095>、2015年中国博士后科学基金项目“社保基金财务偿付能力评价体系与财政风险控制”<项目批准号2015M 581037>资助项目）

（作者单位：工业和信息化部财务司、中国财政科学研究院博士后流动站/东北财经大学会计学院/中国内部控制研究中心）

注释

①《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）、《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）和《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2016〕11号）。

②与东北财经大学中国内部控制研究中心签署内部控制试点协议。

③由财政部中国会计学会和东北财经大学共同设立，从事行政事业单位内部控制研究的专业机构。

[1]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013，（01）.

[2]田祥宇,王鹏,唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].会计研究，2013，（09）.

[3]唐大鹏,吉津海,支博.行政事业单位内部控制评价:模式选择与指标构建[J].会计研究，2015，（01）.

[4]唐大鹏,李鑫瑶,刘永泽,高嵩.国家审计推动完善行政事业单位内部控制的路径[J].审计研究，2015，（02）.

[5]唐大鹏.公共部门内部控制的国际借鉴与制度创新[J].财政研究，2014，（05）.

[6]唐大鹏，李怡，王璐璐，周智朗.公共经济视角下的政府职能转型与内部控制体系构建[J].宏观经济研究，2015，（12）.

[7]唐大鹏，李鑫瑶，王晨阳.行政事业单位内部控制要素创新分类方式应用实践[J].财务与会计，2016，（01）.

[8]唐大鹏，常语萱，王璐璐.供给侧改革下政府与社会资本合作(PPP)内部控制制度创新[J].财政科学，2016，（07）.