刍议税务稽查选案效率

●何新宇 王一涵

刍议税务稽查选案效率

●何新宇 王一涵

稽查选案是税务稽查的首道工序，指导着整个稽查工作的方向，对税务稽查工作起着至关重要的作用。但是在我国现阶段的税务稽查工作中，选案并没有发挥应有的效果。本文从我国税务稽查选案的现状入手，阐述了已有的选案方式，分析了选案的现状，指出了提高我国选案效率的重要性和紧迫性。最后借鉴美国、德国等税制发达国家的优秀选案经验，提出提高我国选案效率的几项建议。

税务稽查选案效率税务系统

税务稽查选案是指在稽查工作开展之前，税务机关首先通过一定方法筛选出稽查对象，为接下来的稽查工作确立具体的目标和方向。选案属于基础工作，选案的质量直接影响着整体稽查工作的效率。科学提高稽查选案效率，意味着税务机关要依照相关法律制度、合理确定稽查范围、准确选取稽查对象，这是提高税务机关选案效率的关键，有利于充分发挥税务稽查的监督职能。

一、我国税务稽查选案现状

税务稽查选案方法不是一成不变的，它是由各个基层税务机关根据不同时期的经济形势和税收政策不断做出改进和调整的。选案技术的革新、稽查人员专业素养的提高、各相关部门信息共享程度的加深，都会不同程度地提高稽查选案的效率。

（一）现阶段选案方法

目前我国的税务稽查选案主要有系统内部选案和系统外部选案两个途径。系统内部选案是指选案人员通过解读所在税务机关的资料库内已取得的纳税人各项申报材料和税收征管记录来进行选案，主要包括计算机选案和人工选案；系统外部选案是指选案人员通过解读从其他税务机关或外部有关部门取得的、与纳税人相关的数据资料，判断纳税人缴税情况从而选案的过程。所涉及的系统外部信息包括国家、地方税务机关交换的信息，工商、公安、海关、财政提供的涉税信息，金融、银行部门获取的资金信息，同级政府各部门间的案件转办、上级政府或上级税务机关交办的税收违法案件，以及公民举报提供信息等。

1、税务系统内部选案。在计算机选案系统尚未成熟的现实情况下，人工选案是基层税务机关普遍采用的另一种选案方式。人工选案是由税务机关选案人员根据本辖区的征管数量和年度稽查目标，确定需要筛选出的稽查对象的总数，结合稽查人员的稽查经验，以随机抽样的方式，排查出容易发生税收违法行为的企业。

随着技术发展，目前利用计算机进行选案是较为科学、高效的选案方法，采取这种方法，首先要掌握充分的案源信息。纳税人的财务指标、税务稽查和征管资料和情报交换等都是稽查选案中常用的案源信息。其次是设计科学的计算机选案模型和适当的选案指标，目前常用的指标有资产负债率、流动比率、长期资产负债比率等等。最后确定参数，具体参数的设置要根据各地区、各行业经济形势，也可以通过计算机自动生成，这一过程注意要严格保密。通过以上操作，税务机关可以筛选出符合条件的纳税人，得出初步选案结果，再结合稽查经验对待查对象进行进一步分析，最终确定稽查对象。

2、税务系统外部选案。外部选案包括接受纳税人举报选案和转办两种形式。接受纳税人举报选案是指国家税务总局和各级国家或地方税务局在稽查局专门设立税收违法案件举报中心，受理公民对税收违法行为的检举，分析举报人提供的违法企业涉税信息，有针对性地调查被举报企业是否存在包括偷逃税在内的税收违法行为。对于接受到的检举信息，税务机关根据不同情况分别进行处理。对于某些指向明确、线索清晰的情报，特别是涉及偷逃税款、虚开发票、制造或销售假发票等情节恶劣的税收违法行为的举报，由选案部门整理归入案源信息；对于内容笼统、线索模糊的举报，暂存待办；税务机关职责范围内的检举，交由相应部门进行处理，非受理范围的情报，转交相关部门。

转办和交办转办是指同级政府的其他部门转交给税务局的税收违法信息，税务稽查局经分析、筛选后决定是否立案。对于筛选后未立案的信息，税务局应及时通知信息提供部门，若该部门坚持立案检查，应经税务局领导批准后，由稽查局立案调查。

（二）稽查选案与稽查效果的关系

在税务稽查工作的整体流程中，选案是开展工作的第一步，其正确率，直接决定着税务稽查工作的广度、深度和力度。如果稽查没有展开一定的广度，接受稽查的纳税人数量就会很少，小范围稽查容易造成税负不公；如果稽查没有进行到一定深度，对纳税人的了解不够充分，税务稽查的监督职能就难以落实；如果稽查的实施没有一定的力度，不能将纳税人涉税违法行为调查清楚，就失去了税务稽查的意义。

另外，我国在税务稽查方面一直缺乏专业人才，在税务系统中，稽查人员仅占10%左右，其中只有25%左右的稽查人员具备独立查账能力。如若不能做到有的放矢，很容易造成人力资源的浪费和国家税款的流失，因此提高税务稽查选案效率势在必行。

二、我国税务稽查选案存在的问题

虽然《税收征收管理法》明确规定了税务机关应规范选案程序，建立科学的检查制度，选案、实施、审理、执行人员应职责明确。但是在实际工作中，很多稽查人员尚未认识到选案工作的重要性，使得选案工作流于形式，不管是在组织形式上还是实施方法上都没能和其他税收征管的改革保持一致，阻碍了税收征管的改革进程，更为统筹安排税务稽查工作造成了障碍，降低了稽查效率。

（一）税务稽查相关法规尚未完善，公安、工商部门配合程度不足

税务稽查是一项具有刚性的工作，相关法律法规是开展工作的基本要素。如若不能做到有据可依，税务稽查就难以实现预期的工作目的，甚至会造成税收不公，降低税务局的威慑力。在我国现行的税法体系中，对税务稽查并没有做出明确的规定，更缺乏具体的阐述，因此导致税务机关的稽查行为缺少有力的法律依据，存在漏洞。地税和国税部门依据自身的财税目标，制定各自的工作程序，进行选案和稽查。由于法规尚不明确，常有公众对税务稽查的合法性与正当性提出质疑。另外，虽然在《税收征收管理法》中规定了各级工商行政管理部门应当定期向税务机关通报纳税人办理开业、变更、注销登记以及吊销营业执照等情况，但是并没有具体制定各部门之间的资源共享和信息传递的制度，使得在实际操作中，各部门之间交流甚少，各部门配合程度不足。

缺乏法律规定的信息传递制度，导致税务机关和工商、海关、国土、房产、银行等部门的行政协助不到位，很难拓宽选案面，对于纳税人的财务相关信息，无法及时获取，从而影响了选案准确度，不能正确筛选出存在税收违法行为的纳税人。

（二）选案技术方法落后，缺乏正规系统的选案标准和流程

选案技术落后主要表现在两个方面，一方面是没有一套成熟的、全面的选案指标体系，另一方面是缺乏可以检索海量税务信息的计算机应用系统。

没有成熟的选案指标体系体现在实际稽查工作中，税务机关选案采用的方法比较单一，只能依照经验关注纳税人的申报数据和某些特定财务指标，缺乏对纳税人实际经营状况的系统分析。如若纳税人故意编造财务指标，税务机关取得的会计信息就失去了参考价值，干扰税务机关的选案工作。

缺少专门用于选案的计算机应用系统是导致选案方法不够科学、技术性落后的主要原因。近年来，国地税的征管户数量都在成倍增加，如何管理越来越多的纳税人信息，日渐成为一个严重的问题。虽然很多基层税务机关已经自行开发系统，但是我国的税务信息化总体上仍处于一个较低级的层面，无法监督到纳税人日常的经营管理状态，选案时也仅局限于套用特定指标进行筛选、检索，不能将纳税人的财务状态、经营状况、资金链、纳税信用记录等信息结合起来综合分析。

另外，就现阶段我国的税务稽查选案来说，税务机关的责任、税务稽查的程序、相关的监督管理工作还不具有规范性，缺乏正规的、系统的标准和流程。由于我们对税务稽查选案工作没有特定的标准和流程，对稽查选案的对象和选案准确度没有严格的规定和指标，导致某些稽查部门为完成稽查任务，随意选取稽查对象、敷衍了事，使整个稽查工作都流于形式，没有发挥监督管理的作用。目前我国尚未推出统一的计算机分析系统，各地方税务机关各自制定选案标准和程序，缺乏科学性，准确性也不高。

三、提高我国税务稽查选案效率的几点建议

税务稽查选案作为稽查工作的第一个步骤，影响着稽查工作的整体效果。提高稽查选案效率，能帮助国家追回流失的税款，树立税务机关威信。我们可以通过分析税制发达国家的选案经验，总结出我国选案方法上的不足之处，合理改进，建立健全我国的税务稽查选案制度，提高选案效率。

（一）借鉴国外经验

税制发达国家税务稽查选案制度有几个基本要素，主要包括健全的法律体系、科学的选案方法、高素质的专业人才以及丰富的案源信息。这些要素从硬件和软件两方面保证了稽查选案的科学性、合理性和准确度。

在美国，税务稽查工作是基层税务机关一项重要的工作内容，它有一套独立的科学的稽查体系，系统管理案源信息，有效控制稽查风险，成功提高了稽查效率。美国主要依靠计算机进行税务稽查选案，这一方式对信息的适用性、真实性和充分性有着严格要求。信息的取得可以通过纳税人的报表、特殊审计对象和第三方提供等方式。美国完善的税法体系规定了其他相关部门在税务稽查工作中的职责，保证了基层税务机关拥有固定的信息交流平台和完整的涉税信息获取渠道。例如美国的税源信息报告制度中就明确规定利息和股息的支付必须通过磁盘或网络上报到税务机关；还有在美国，纳税人很少使用现金交易，大都以支票或信用卡的形式支付，因此在银行可以清晰地查到纳税人的账目。不仅如此，美国的税务稽查选案极具针对性。通过税务机关采集的纳税人信息，计算机系统可以对纳税人产生一个初步的描绘，然后再按照计算机系统内预先设置的标准，对不同渠道取得的各种信息进行分析和筛选，并根据异常情况的程度不同决定是否将其作为稽查对象。在美国，通过计算机选案方式筛选出的稽查对象占到90%以上，留给基层税务机关的机动数只有不到10%。对于选中的纳税人，由计算机分配给不同地区的税务机关进行稽查，稽查过程中出现的问题、取得的信息、工作的进展实时记入计算机，既便于上级税务机关的检查，也为以后的稽查提供了信息来源，形成了一个良性循环。

德国是全球范围内纳税意识最强的国家。在德国，每年有三万多起税收违法案件发生，涉及税款总额高达100多亿马克。同美国一样，德国也有一套独立、健全的法律体系，使得德国内部的各个税收管理组织机构联系紧密，确保了税务稽查的顺利进行。德国的税务稽查主要包括税务征收、税收检查、税收违法案件调查三个步骤，三权分立，权责分明。在德国，一般纳税人都委托专业的会计师或税务师通过会计师或税务师信息数据处理中心为纳税人提供纳税相关服务。该数据处理中心的总部设在纽伦堡，德国16个州均设有分支机构。该中心的特点是拥有一个与税务资料相关的数据库，其中存有德国所有的税收法律条文、联邦财政部颁发的税收规章制度以及所有经法院判决的税收案件，还包括德国170万户企业的经营信息，以供税务机关查询。近年，在该中心与联邦内部税务信息处理中心成功联网后，每月通过这种途径处理的个人收入纳税申报高达800万件。另外，德国对稽查人员的专业素质有着严格要求。德国对于从事税务稽查人员的任职资格有着明确的法律规定：一年以上税务稽查经历，并取得专业培训合格的证书。这就确保了税务刑事调查人员专业素质，保证了税务稽查的有效性，减少税收违法案件的发生。

（二）鼓励税务机关内部信息数据共享

税务稽查选案实际上就是通过分析收集到的纳税人信息，找出存在异常情况的纳税人，对其进行重点稽查。如果没有充分、准确的资料信息作为支撑，稽查选案就会无据可依，成为“无源之水、无本之木”。即使预定的选案指标再科学、选案方法再合理、选案技术再先进，也只会造成“巧妇难为无米之炊”的尴尬局面。因此，鼓励税务机关突破区域和部门的局限，打破行业隔阂，努力扩宽信息来源渠道，尽快建立一个辐射范围广、信息传播快、监督能力强的税收资源信息网络是迫在眉睫的。

1、建立和完善税务机关内部各地区资源信息网。税务稽查选案是一项依托于资料信息的工作，信息的匮乏和虚假会导致选案工作的停滞，甚至对整个稽查工作造成误导。所以建立一个全面、真实、准确的资源信息网是当务之急。

建立税务系统的资源信息网络可以从横向和纵向两个方面入手。所谓横向网络，就是指基层税务机关与本地区其他掌握纳税人信息的部门的联系，例如工商、银行、公安等部门。增强政府部门之间的行政协助，最大程度丰富纳税人资料，以便税务机关充分掌握纳税人的经营状况和涉税信息。在稽查选案时做到有据可依，也更好地发挥计算机系统等科学选案技术的优势。纵向资源信息网络指的是税务机关系统内部上下级机构组成的垂直信息网络。一方面，纵向信息网可以方便转办、交办的税收违法案件的传递，另一方面，也方便上级税务机关分配稽查任务，做到责任明确、不重不漏，提高税务稽查效率，避免资料传递过程中可能发生的意外情况，保证了信息的准确性。

另外，也可以将税务机关网络系统与本地区重点税源企业的财务数据直接联网，这样企业在运营过程中的重大经济行为和异常数据就可以第一时间反映到当地税务局，更好地发挥税务机关的监督职能。建立一个科学、完善的税务机关内部资源信息网，能丰富纳税人资料信息，提高稽查选案效率。

2、税务稽查信息及时整理分类、留档，总结选案经验，完善选案方法。税务稽查是一项技术性工作，为提高税务稽查工作的专业性、更好地打击涉税违法犯罪行为，我们可以设立阶梯型税务稽查体系，将税务稽查信息及时整理分类、留档，总结选案经验，完善选案方法。

阶梯型税务稽查体系具体来说就是建立从总局到基层的统一的稽查体系，针对不同规模纳税人，合理分配人员进行税务稽查，相应地，稽查选案可以在该体系里统一完成。阶梯型稽查体系有以下几个关键要素：首先是基层税务机关的信息上传。各个地区的基层税务机关拥有的信息由于受到地域的限制，有一定的局限性，完整度不够，尤其是对于一些跨地区的交易，无法对比交易双方的数据，使税务稽查难以继续，影响稽查效果。对此我们可以建立共享网络，要求各地区的税务机关都将本辖区的纳税人日常经营情况和相关财务数据、以往稽查案例上传，各税务局可以各取所需，丰富案源、拓宽视野。其次是稽查信息的逐级归集和分析。为方便信息的整理，税务机关可以采取“由下至上再至下”的方式，首先在每一级税务机关都建立数据分析中心，由基层税务机关将信息向上一级报告，较高一级将收集来的信息分类汇总，再将分析后的结果向下级推送。最后是高层次的分析应用。总局或省局的层次，掌握着大量的信息，因此可以对跨地区的交易进行全面的分析，找出交易中的疑点，将案件交办给方便调查和处理的稽查部门，避免人力物力的浪费，提升选案质量，提高稽查效率。

通过这种方法可以做到将税务稽查信息及时整理分类、留档，方便税务机关交流选案经验，逐步改进税务稽查选案方法。

（三）进一步加强外部协作，及时获取重大案源，提高选案准确率

税务稽查不是一项封闭的工作，它需要结合各方面的信息，进行综合分析，结合纳税人的生产经营状况，判断纳税人提供的财务信息是否真实可靠，从而决定将哪些企业作为稽查对象，因此与税务系统外的部门之间的协作就显得尤为重要。与税务稽查业务相关的税务系统外部门主要包括工商、公安部门、银行等金融机构以及提供违法案件相关线索的公民。

1、进一步加强与工商等部门的协作，实行资源共享，有效对接。工商部门掌握着纳税人开户、变更、销户等方面的信息，与工商部门相互协作，可以保证税务机关及时获取本辖区内纳税人的生产经营情况。个别地区的选案部门对纳税人不够了解，只依赖于取得的纳税申报资料就对一些销售金额大、税负异常的企业进行稽查，结果实际检查时才发现该企业已经在工商部门注销，浪费了人力物力，也难以完成最终的稽查目标，降低了税务机关的办事效率和威慑力。

虽然《中华人民共和国税收征收管理法》中规定了工商部门应当向税务机关通报纳税人相关信息，但是在实际操作中，并没有关于如何通报的制度和章程，税务机关获取信息就变得很被动，最终得到的信息也少之又少。要扩大选案面、加强包括工商、公安、国土等在内的第三方的数据的收集，首先要做的就是尽快立法，以法律的形式明确各部门的责任，并就信息传递的周期、程度、方式作出规定，充分拓宽税务机关获取选案信息的渠道。

2、与银行系统建立良好合作关系，掌握企业资金动向。审查企业的银行对账单是税务稽查中一项重要工作。通过对照银行对账单和银行余额调节表，稽查人员可以把握纳税人整体的资金运转情况，并通过了解未达账项的性质和去向，找出疑点，检查纳税人是否存在税收违法行为。

在现代的商业交易中，银行掌握着大量的纳税人的资金信息。虽然目前我国并没有做到所有交易都必须以支票或信用卡结算，但是银行所反映出的企业的资金流的变化仍然能说明一些问题。

与银行建立良好的关系，可以使得基层税务机关及时掌握企业的资金动态，在发现异常情况时，立即展开侦查，避免了统一税务稽查时工作量较大的问题，取得的资料也可以为稽查选案提供可靠的依据。

（作者单位：东北财经大学会计学院、财政税务学院）

[1]梁萍.借鉴美国德国税务稽查办法降低稽查风险浅析[J].财政税务，2012(02).

[2]天津市地方税务局税务稽查处.谈如何提高税务稽查选案的针对性[J].天津经济，2010(05).