民口科技重大专项财政资金管理探析

●尹月芹

民口科技重大专项财政资金管理探析

●尹月芹

现行民口科技重大专项财政资金管理制度在保障资金安全、规范使用的同时，也存在预算编制过细且调整程序复杂、对人员费用限制过多、资金归垫渠道不畅等问题。为此，建议简化预算编制并下放调整权限、加大对科研人员激励力度、提高后补助项目比例以及加强监管等方面，对相关管理制度作适当改进，以充分发挥相关单位和科研人员的积极性，进一步提高资金的使用效率。

民口科技重大专项财政资金科研经费

根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，国家设立科技重大专项，其中有10个民口科技重大专项。国家科技重大专项作为国家科技发展的重中之重，跨越三个五年计划，中央财政投入大量资金，科研单位、高校和企业等联合攻关，如何充分发挥财政资金的管理使用效益，为科技发展提供支撑，成为各界关心的热点问题。在实施创新驱动发展战略的决策部署下，近年来国家陆续出台了一系列财政科研经费管理改革文件，为规范财政科研资金的使用、强化激励机制、激发科技创新活力指明了方向。本文从组织管理、预算管理、资金收支管理等方面，对现行重大专项财政资金管理制度进行了分析，并提出若干改进建议。

一、重大专项财政资金管理概述

重大专项2008年启动，在各专业技术研究领域均取得突破性进展，为国家研发重大战略产品、关键共性技术和完成重大工程发挥了重要作用。在重大专项财政资金的管理使用方面，国家陆续出台了若干管理规定和办法，从组织机构职责、资金支出范围和方式、预算编制和调整的权限及程序、财务验收流程与要求等方面作出了较为系统的规定，为财政资金的安全、规范、有效使用和重大专项的顺利实施，提供了制度保障。

重大专项财政资金管理主要特点：（1）实行牵头组织单位责任制，实现专项集中归口管理。在组织管理机制上，重大专项明确各层级管理责任，三部门（国家发展改革委、科技部、财政部）、专项领导小组、牵头组织单位、项目承担单位各负其责。尤其是设置了牵头组织单位的层级，发挥了牵头组织单位在各科研领域的专业优势，在整合相关资源的同时，落实了监管主体，提高了管理效率。（2）严格预算管理，确保财政支出合规有效。一是通过科技与财务部门相结合，共同完成预算编制工作，提高预算编制水平；二是项目各项经费执行，均以批复的预算为依据，严格按照预算执行，如确需调整，须根据调整事项重要程度，按照审批权限报相关主管部门审批。（3）各项目承担单位设立特设账户，实行国库动态监控。在资金管理机制上，由牵头组织单位向财政部上报资金计划，按照下达的预算指标请款。国库通过财政直接支付方式将财政资金拨付至各项目承担单位特设账户。项目承担单位收到资金后，根据支出内容的预算管理类型、功能分类、经济分类、支付方式、预算来源等信息填写支付编码进行支付。通过特设账户管理，可做到实时监控各项目承担单位的重大专项资金使用和结存情况，确保财政资金的使用安全，避免资金大量沉淀，提高财政资金使用效率。（4）通过单独核算，确保专款专用。重大专项资金，无论来源渠道是中央或地方财政资金，还是自筹资金，均要求通过对相关会计科目设置项目辅助明细账等方式，实现按照项目或课题进行单独核算。在监督检查中，可通过单独核算的明细账进行查询，从项目承担单位的财务核算系统中提取出与该项目有关的全部支出数据，审计其支出的相关性、合规性和合理性等，以保证财政资金使用的安全和规范。

二、现行管理制度存在的问题

尽管重大专项财政资金管理制度已较为全面，但在实际执行过程中，仍存在一些问题，尚需进一步完善。

（一）组织管理链条长，相关单位职能定位和责任制尚需加强

重大专项管理体系庞杂，从上而下依次设置专项——项目——课题——子课题——任务等五个层级，一个专项可分解出上千个任务，涉及上百个法人承担单位；从部委到基层法人承担单位各个层级，均涉及科技管理部门与财务管理部门的密切配合；同时，由于其联合攻关和成果共享的特点，承担主体包括科研单位、高校和企业等各类型单位，还需要进行大量跨组织体系的协调沟通。可见，重大专项管理层次高、涉及面广，管理链条长、协调难度大。在现有管理框架下，主要存在以下问题：

1、牵头组织单位职能定位不清。牵头组织单位作为专项资金管理的责任主体，既要建立资金内部监管机制，又要承担预算、决算、验收等大量日常财务管理工作。牵头组织单位负责财政资金管理的职能部门一般为主管部委财务司局或中央企业集团财务部门，由于人员编制、专业化程度等条件限制，如无依托机构或团队，两个管理目标难以同时实现。按照改革的方向，要将具备条件的科研管理类事业单位改造成规范的项目管理专业机构，由专业机构来负责项目具体管理工作。而从目前试点情况来看，牵头组织单位与专业机构之间的职能定位存在交叉，对此还需进一步明确。

2、法人责任制还需加强。重大专项的项目承担单位是财政科研资金使用和管理的责任主体。然而，在项目实施中，法人责任落实还不到位，主要表现在：一是法人单位制度不健全，未制定科研和课题管理相关制度，将科研经费纳入单位统一财务管理体系，不能有效适应重大专项科研经费管理的要求；二是内控流程不够完善，科研、财务、生产、物资采购等部门之间未建立有效沟通机制，导致各项制度难以得到有效落实；三是一些科研单位、高校的科研经费管理强调课题长负责制，其经费管理多由研究生等兼职完成，财务部门对经费管理不到位；四是违规惩戒力度不够，发现问题缺乏有效的惩戒手段，大多“整改了之”，经费监管警示作用不够。

（二）预算管理偏细偏严，人员费用限制多，结余资金难以发挥效益

重大专项从补助方式上可分为两类，一是前补助项目，二是后补助项目，后者又分为事前立项事后补助和事后立项事后补助，在预算管理上存在较大的区别。前补助项目按照项目执行进度拨付经费，而后补助项目须由项目承担单位自筹资金或只拨付30%以内的启动经费，待通过验收后，经财政部核批，再拨付其余预算资金由承担单位统筹使用。前补助项目和事前立项事后补助项目都是在项目立项后编制预算，严格按照预算执行。事后立项事后补助项目不存在按照预算执行或进行预算调整事项。对于前补助项目和事前立项事后补助项目，预算编制、调整和执行贯穿项目管理全过程，其预算管理在实践中还存在一些问题：

1、预算编制偏细、管理偏严，存在与实际脱节情况。重大专项各项费用预算的编制，包括设备或材料等的单价、数量、型号、供货商、国别，出差或会议的地点、人数等非常明细的内容。科研活动不同于行政机关活动，具有较大的不确定性，导致实际执行过程中，预算内容与实际情况经常存在较大偏差，各项经费支出难以完全按照事先编制的预算执行。

2、预算调整审批权限设置较严，调整程序复杂，审批周期较长。总预算、年度预算、间接费用、直接费用中的设备费和基本建设费调整，项目承担单位变更调整，均需报财政部核批。由于信息不对称，主管部门往往不掌握项目单位的实际执行情况，为保证财政资金的安全，审批均较为谨慎。重大专项的预算调整还需科技、财务主管部门共同出具意见，涉及部门间协调及层层审批。上述情况导致部分预算在执行中难以根据实际情况及时进行调整，一定程度上影响了科研进展和财政资金使用效益的发挥。

3、重物轻人，人员费用限制多，财政经费激励作用有限。重大专项经费主要组成部分是直接费用，间接费用不超过直接费用扣除设备费和基本建设费后的13%，其中用于科研人员激励的支出不超过5%；国有企业受工资总额的限制，难以落实对科研人员的激励；很多单位在实际操作中，对外聘人员的劳务费仍实行比例限制；会议费、差旅费、国际合作交流费等费用禁止调增；专家咨询费、劳务费标准较低等。上述问题在一定程度上削弱了科研人员的积极性。

4、结余经费管理问题。按照财政结余资金管理规定，项目支出结余资金，应统筹用于编制未来年度的部门预算。为避免财政资金结余，一些项目单位存在年底突击花钱的情况，支出的相关性和合理性存在一定问题；结余资金在项目承担单位账户沉淀，不利于发挥财政资金的使用效益。未来的改革方向是通过验收且信用较好的项目承担单位可留用结余资金，但目前尚未建立对项目承担单位信用的考评体系。

（三）特设账户覆盖不全，资金归垫渠道不畅，降低了预算执行率

1、特设账户覆盖不全，联合单位难以监管。项目承担单位应开设特设账户，用于接收、使用和核算项目经费，并受国库动态监控。由于管理成本等原因，联合单位一般未开设特设账户，因此部分专项资金未在特设账户监管范围内。财政资金从国库支付到项目承担单位特设账户后，项目承担单位按要求应及时将科研经费拨付至各联合单位，但项目承担单位对联合单位缺乏有效的监管手段，难以掌握资金的使用情况，甚至存在拨付后执行率较低、资金沉淀在联合单位自有账户的情况，由此导致会计核算经费结余与特设账户资金余额存在较大差异，加大了财政资金运行风险。

2、资金归垫渠道不畅。由于存在以下情况，部分资金难以通过特设账户支付，只能由项目承担单位自有资金垫付：（1）财政经费到位较晚，部分单位通过自有账户先行支付；（2）间接费用中涉及管理费用和折旧分摊等事项；（3）单位内部独立核算部门为重大专项提供商品和劳务；（4）集中采购招标购买的大宗设备、材料中用于重大专项的部分，难以单独分开由特设账户支付。项目承担单位垫付后，需从特设账户归垫到开户名称相同的企业自有资金账户，按照现行规定需履行垫付备案、归垫申请、归垫审计和审批等复杂程序，可操作性低，经常造成特设账户资金结余，导致预算执行率降低，同时，未设置特设账户的联合单位，却不受此限制。

三、改进重大专项财政资金管理的建议

（一）明确牵头组织单位职能定位

国家重点研发计划等并没有牵头组织单位层级，专业机构成立后将直接承担项目管理职责，成为国家部委等领导机关与项目承担单位之间的中间管理层级。而重大专项的牵头组织单位在专业机构成立后，与专业机构之间的职能定位还需进一步明确。对此可考虑采取两种方案：一是赋予牵头组织单位更多管理权限，发挥牵头组织单位在相关业务方面的专业优势，建立牵头组织单位与专业机构之间的委托代理关系，让专业机构成为受牵头组织单位委托进行科研管理的专业化团队；二是待专业机构具备相关科技领域的项目管理能力、实现市场化和社会化后，牵头组织单位逐步淡出管理。

（二）强化法人责任制

在简政放权的政策背景下，更加要强调落实法人责任制，确保下放的管理权限各单位能担得起、接得住。一方面加强监管和惩处力度，对违规违纪行为“零容忍”。重点关注利用虚假合同等转移财政资金情况，如通过测试化验加工费、试制改造费等违规转拨经费，一旦发现，将该单位记入黑名单，若干年内不得再承担国家财政科研项目。另一方面，建立信用评级体系，通过监督检查、内外部审计等方式，建立各单位重大专项执行情况评价档案，实现信用评级和分类管理。将信用评级与项目立项、间接费用比例和结余资金留用等政策挂钩，激励各单位加强对财政科研经费的规范管理，完善制度建设和内控管理流程，保证各项经费支出规范高效。

（三）简化预算编制，下放预算调整权限

在预算编制环节，一是在预算用途较为明确的情况下，不宜限定供货商、型号等明细内容。如设备等的采购，很多单位都要求招标，无法预先确定。二是引入弹性预算的概念，对部分与工作量直接相关的预算科目，如材料费、测试化验加工费等，应按照工作量的计量，给予预算金额一定的浮动空间，在此区间内均可认为是符合预算要求的，避免频繁调整预算。在预算调整环节，建议将设备费、基本建设费等科目的预算调整由专业机构审查批复。由于专业机构可按职能分工配备人员力量，实施更为精细化的管理，贴近项目承担单位科研管理实际情况，由其对预算进行批复，将更为及时准确。

（四）加大对项目承担单位和科研人员的激励力度

一是通过间接费用的核定比例、结余资金留用等手段，调动项目承担单位加强科研项目管理的积极性；二是取消对科研人员激励支出的比例限制，明确国有企业科研人员激励支出不纳入工资总额，作为研发费用列支；三是进一步强调劳务费预算不受比例限制，劳务费的发放可根据当地工资水平，由相关单位自行制定合理的标准。

（五）提高后补助项目比例

后补助财政支持方式有利于引导社会各方力量先期投入、自主研发，避免项目承担单位先行垫支资金却无法实现归垫等情况，加快重大专项实施进程。目前，重大专项中实行后补助的比例约为10%左右，建议根据项目研究的内容和承担单位性质，提高后补助项目的实施比例。后立项后补助项目，由于未事先设定预算，既可较好地实现项目目标，又可大幅减少预算执行管理和监督检查成本，然而由于针对已获得成果的才进行立项给予补助，事先引导参与重大专项研究的激励作用不足。建议对后立项后补助项目，可先做预立项备案，提供给予补助的预期，最终能否立项给予补助以验收情况结合实际支出确定。

（六）加强对联合单位的监管

联合单位虽然也采用单独核算的方式，但由于处于管理链的末端，管理最为薄弱，通过事后审计发现整改，不利于防范资金风险。建议通过合同管理与资金拨付约束，加强对联合单位的监管，根据任务合同书时间节点指标考核完成情况拨付资金，以加强项目承担单位管理力度，更好地激发联合单位科研人员的积极性，同时避免大量资金游离于特设账户监管范围之外。

（作者单位：中国石油天然气集团公司）

[1]张义芳.民口科技重大专项管理需求与管理体制探析[J].科技管理研究，2014，（04）.

[2]财政部.关于民口科技重大专项项目（课题）预算调整规定的补充通知[Z].2012-09-04．

[3]国务院.关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见[Z].2014-03-12．

[4]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见[Z].2016-07-31．