论《旅游法》的实施与旅游业可持续发展

王春凤

(广西财经学院法学院，广西南宁530003)

论《旅游法》的实施与旅游业可持续发展

王春凤

(广西财经学院法学院，广西南宁530003)

旅游业的快速发展以及其中出现的问题催生了旅游法的出台。旅游法梳理了旅游市场中的各类法律关系，通过明确各方权责并对旅游者进行立法倾斜保护，健全了有序的市场规则，体现了以人为本的立法理念，促进了旅游业的可持续发展。但在旅游法的贯彻实施中，还需加快完善实施细则，依法加强监管职能并健全相关的处罚机制。

旅游法；旅游业；可持续发展

2013年10月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《中华人民共和国旅游法》(以下简称《旅游法》)。这部动议近30年、实施已近3年的法律明确了旅游市场规则、保护了旅游主体的合法权益，其中如何体现以人为本的立法精神，并对旅游业可持续发展起到怎样的促进作用，这些已成为旅游法实施过程中备受关注的问题。

一、《旅游法》的立法背景

特定领域的法律总是随着某个行业的产生和发展应运而生的，旅游法也不例外。作为为旅游者在出行过程的各个环节(如住宿交通、饮食游览以及购物娱乐等)提供服务的旅游业，其开端可以追溯至19世纪中叶，世界上诞生的第一家旅行社——托马斯·库克旅行社，该旅行社的出现标志着旅游作为产业的开始，也标志着真正意义上的旅游活动的开始。20世纪初，豪华船和旅游饭店宾馆的出现以及世界经济的发展，为国际旅游的产生奠定了基础。二战以后，许多国家的旅游业蓬勃兴起。至20世纪90年代，旅游业已成为世界第一大产业，受到国际社会和各国政府的普遍关注。投资较少，效益高且投资回收快的特点使旅游业的国际竞争日趋激烈。为了开发和保护旅游资源，吸引游客，占据旅游市场，推广旅游产品，保障旅游业的可持续发展，各国也陆续制定了与旅游业相关的法律与政策。我国国务院相关部门在1982年就着手起草旅游法，1985年颁布了《旅行社管理暂行条例》，1990年颁布了《旅游安全管理暂行办法》，1995年颁布了《旅行社管理条例》，1999年颁布了《导游人员管理条例》，以及《风景区(点)质量标准》《风景名胜保护法》等一系列法律法规。然而在很长时间内，我国都没有一部规范和促进旅游业良性发展的专门的旅游法。但30多年来，我国的旅游业早已实现了由外事接待向现代旅游的综合性服务业、由新的经济增长点向国民经济支柱产业的重大转变。据统计，2012年，我国国内旅游人数达到29.57亿人次，出境旅游达8 318万人次，相当于一年人均出游2～3次。但我国旅游业的快速发展中也出现了不少遭人诟病的问题，产业规模不容小觑和行业整体素质不高的矛盾成为旅游业从起步成长进入成熟时期的阻碍因素，因此通过立法的方式来转变旅游发展方式，提高旅游服务质量，规范旅游市场秩序，促进旅游产业升级，就显得尤为必要和迫切。

二、《旅游法》对旅游业可持续发展的保障

《旅游法》以综合大法的形式，把与旅游业相关的旅游消费者、旅游的规划与促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理及旅游纠纷处理等内容一并规定，集民法、刑法、行政处罚法于一体，明确了各旅游主体的权利义务和责任后果，系统地划分了旅游产业发展中的各类法律关系，有利于有效地解决旅游业发展中长期存在的诸多顽疾，体现了对旅游业未来发展方向的指引作用，其意义重大而深远。

(一)健全了统一有序的市场规则

我国既是旅游客源输出大国，又是旅游目的地大国，旅游业却长期以来缺乏一部专门的部门法，取而代之的是一些立法层次较低或由多个政府职能部门各自制定的并不统一的法律规定，1999年出台的《合同法》也未在分则中单独规定旅游合同，立法的空白和滞后影响了我国旅游业的健康有序发展。2013年10月1日开始施行的《旅游法》则贯穿了旅游活动的整个环节，确立了市场监管、综合协调和投诉处理等旅游制度，通过整合旅游产业中的各种要素，构建了部门负责、政府统筹的旅游体系。旅游业是一个涉及面很广的产业，其中包含了企业与消费者、企业与政府、企业经营与公共服务、中央与地方、人与自然等纷繁复杂的关系，涉及的法律主体包含旅游消费者，导游等旅游从业者，旅行社、酒店、景区管理者等各类旅游企业、行业组织以及各级政府及其职能部门。《旅游法》全面梳理了上述各种关系，对各类主体的权责都作出了明确系统的规定。如本法第35条第2款规定，旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目；第41条第2款规定，导游和领队应当严格执行旅游行程安排，不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动，不得向旅游者索取小费，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。这部法律还规定了“旅游服务合同”专章，把一般的民事规范与旅游活动的特殊性相结合，更为贴合实际地维护市场秩序，针对旅游者异地投诉的情形确立了旅游投诉的统一受理机制以提高办事效率。通过细化旅游市场中各主体的权利义务，解决旅游资源及其经营管理中的地区、行业和部门分割的问题，有利于实现企业自主经营、行业自律、政府监管和公共服务的协调统一，健全规范化、制度化的旅游服务标准和公平诚信、竞争有序的市场秩序和规则。

(二)凸显了以人为本的立法理念

如果说《旅游法》是一部旅游行业的综合大法，旅游者的权利问题则是这部法的根基。旅游业的快速发展，满足了广大消费者与日俱增的出游愿望和提升自身生活品质的美好理想，但不可忽视的是，在旅游业的行业发展为人们提供更丰富的旅游产品和资源的同时，包括旅行社、宾馆、景区及其从业人员在内的旅游经营者的不规范甚至违法行为却让旅游者颇有微词。旅游者作为法律中的权利主体，其是否出游的选择以及对旅游活动评价的高低，与旅游经营者的盈利情况密切相关，更影响着旅游业的长期发展。如果旅游者的合法权益得不到法律保障，旅游经营者不可能实现客观而长久的盈利目的，旅游业也难以呈现可持续发展的态势。因此旅游法在平衡旅游者、旅游经营者和政府关系的基础上，把消费者权益保护法中的一般消费权益，结合旅游业的特殊情况进行了细化，在《旅游法》中专设“旅游者”一章详细规定了旅游者有自主选择权、拒绝强制交易权、知情权、受尊重权、安全保障权、损害赔偿请求权等权利，呈现出向旅游者倾斜的特点，集中体现了以人为本的立法理念和宗旨。如本法第9条第1款规定，旅游者有权自主选择旅游产品和服务，有权拒绝旅游经营者的强制交易行为；第10条规定，旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重；第12条规定，旅游者在人身、财产安全遇到危险时，有请求救助和保护的权利。另一方面，这部法律更多的是通过规范旅游经营者的行为以及各级政府的义务来对旅游者的合法权益予以更充分的保障。如本法第32条规定，旅行社为招徕、组织旅游者发布信息，必须真实、准确，不得进行虚假宣传，误导旅游者；第35条第1款规定，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。

(三)建立了优胜劣汰的竞争机制

在《旅游法》的内容中，关于旅行社及其从业人员和业务活动的条款，占据了最多的篇幅和内容，规定尤为全面和细致，因此也引发了最多的社会关注。总的来说，这部法律上升到较高的层面对旅行社进行了规制，从法律上提高了对旅行社的各项要求，并且涉及的问题非常全面，包括旅行社的设立条件、业务经营范围、合同履行义务、挂靠承包、保证金的缴纳管理、导游等从业人员的管理、供应商的选择、包价旅游产品合同、违约的法律责任以及处罚措施等内容。如本法第38条规定，旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同、支付劳动报酬、缴纳社会保险费用。旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的，应当全额向导游支付导游服务费用。旅行社安排导游为团队旅游提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。第40条规定，导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务。这些规定有助于解决当前旅游活动中导游在带团中通过欺骗旅游者向购物点收取回扣等暗箱操作来攫取不正当利益等问题，使导游的待遇得到有效的保障，使那些通过“零负团费”低价揽客，利用自费、购物等强迫交易的方式进行恶性竞争的旅游经营者难以生存，促使旅行社的包价产品价格回归至合理区间，从而突破长期以来旅游业低价竞争、劣币驱除良币的恶性循环怪圈。《旅游法》的实施使旅游业的优胜劣汰和市场行业内的重新洗牌成为必然，期待已久的垂直分工体系将逐渐形成，旅游经营者将把更多的精力投入到旅游产品的创新、旅游模式的转变、服务质量的提升和旅游品牌的建设等更具意义的活动中，这些无疑将推动旅游市场的进一步成熟，对旅游业可持续发展产生强烈的正面影响。

三、贯彻实施《旅游法》的具体建议

自《旅游法》实施以来，人们一直期望通过这部法律来终结旅游活动中的各种乱象，但本法实施后的两年多里却依然暴露出不少问题。九寨沟游客滞留景区事件、香格里拉旅游乱象、赴美游客投诉景区关闭事件，以及庐山通票不通等事件，表明旅游业依然乱象丛生。这也说明旅游法实施以后还有很多工作要做，也需要进一步完善。

(一)加快完善相关细则

没有任何一部法律的出台能够彻底解决某个领域内所出现的所有问题，旅游法也不例外。法律需要在实施中不断地接受考验，通过立法评估的方式不断完善，抓好法律的落实应该是旅游法实施后最关键的工作。建议立法部门在合适的时机展开对旅游法的立法评估工作，虽然目前我国已有一部旅游业的专门性法律且对旅游经营者的行为和旅游者的合法权益做出了较为全面的规范，但如旅游景区容量超载问题，景区门票上涨问题，如何听证、如何制定政府指导价等问题，都还有不少需要进一步细化。这就要求及时地制定旅游法实施细则，建立规范旅游业的多层次法律体系。旅游法无法做到面面俱到，但如果后续的相关条例和细则能及时跟上，也可以将旅游活动的各个环节都纳入规范化的管理轨道。另外要注意指导地方对旅游业的规范管理，各省可以结合地方实际情况，尽快建设本地区的旅游地方性法规和配套规章，不断丰富和完善旅游法律法规及其配套的规章制度。

(二)依法加强监管职责

《旅游法》中明确规定了县级以上旅游主管部门和相关部门对旅游市场在各自范围内的监督管理责任。旅游市场的监管部门应当依法履行监管职能，加强对旅游业发展的综合协调以保证旅游法的贯彻实施。严格旅游市场主体准入制度，按照先证后照、依法登记的程序，方可开展经营活动，进入市场后，除应通过常规巡查对旅游市场主体实施动态监管，针对涉及旅游活动的城市和景区，应监管旅游经营者在设施管理方面的安全保障义务，对于有关旅游者吃行住游的项目，应着重监管旅游经营者的服务质量及价格，重点查处以“零团费”“负团费”等低价模式经营的不正当竞争行为，对欺骗游客、强迫交易等违法行为，应进行严厉处罚。此外，还应重视和及时处理旅游消费纠纷，旅游城市的政府可以通过宣传，开展旅游消费提示和引导，同时应保证各种旅游者投诉渠道的畅通，并专门设立机构及时受理和处理旅游者的咨询、投诉和举报。这不仅可以保护游客的合法权益，也可借此发现旅游市场中存在的问题，以便政府有针对性地制定防范措施和制度，形成监管部门常态执法机制，从而净化执法风气，实现有效监管。

(三)建立不文明旅游行为的处罚机制

《旅游法》中明确规定了导游和领队应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规范，引导旅游者健康、文明旅游，对旅游者违反社会公德的行为有进行劝阻的义务，同时也规定了旅游者遵守旅游文明行为规范的义务。但现实生活中，各种不文明的旅游行为依然大量且长期存在。对此，多数景区都采取了树立标语、人员宣传等教育方式，但这种劝阻式的道德倡导往往收效甚微，因此势必需要健全与公安部门联动的处罚机制，赋予旅游执法部门一定的处罚权，对于那些有禁不止且屡教不改的旅游者，可以采取经济处罚、行政处罚等相应的处罚措施。当然，相关部门也要加强对景区管理行为的监管，明确实施处罚的主体、原则和标准，主动接受旅游者的监督和投诉以避免处罚权的滥用最终损害旅游者的合法权益。另外，我国《治安管理处罚法》等法律中也明确规定，在景物、设施上刻画、涂污，或者在风景名胜区内乱扔垃圾的，将被处以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任。通过把旅游者的旅游文明行为纳入法律规范中，建构一个惩戒严厉、法治严明的社会规则体系，才能真正遏制游客的不文明行为，提升民众的文明意识。

《旅游法》作为一部规范旅游市场的法律，对于旅游市场中所涉及的各种乱象进行了较为全面的规范，但最终的目的无疑是为了保护旅游消费者的正当权益，旅游者在旅游活动中所期待的高质量与高品质的实现，则有利于促使我国旅游经济和旅游业健康和谐地发展。因此，旅游法可以说是规范法、保护法和促进法的有机统一。旅游法的实施将改变旅游者的消费结构和旅行团的盈利模式，从长远看，有利于改变人们对旅游行为的认知和理解，使旅游市场更为规范，使旅游生态更加文明。

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责任编辑：庄亚华

10．3969/j．issn．1673-0887．2017．03．021

2016-07-06

王春凤(1982— )，女，副教授。

广西壮族自治区法学会2015年法学研究课题(GFKT(2015)C07)；广西财经学院2014年度校级课题(2014B062)

D922．294

A

1673-0887(2017)03-0095-04