权力视角下的高校治理研究

高成瑨

(常州信息职业技术学院经贸管理学院，江苏常州213164)

权力视角下的高校治理研究

高成瑨

(常州信息职业技术学院经贸管理学院，江苏常州213164)

随着我国高等教育的大众化和产业化的发展，高校也受到市场经济思维的影响，权力腐败开始呈现在公众面前。文章从权力视角分析了当前的高校治理情况，探究高校权力本质和高校混合型权力特征，针对其权力发挥作用的不同维度进行系统性研究，最后从制度化权力角度提出构建新型治理模式的构想。

权力；制度；高校治理

伴随着我国高等教育的大众化和产业化，高等学校作为实施高等教育的重要载体，其权力结构和主体被国家和社会持续关注。在市场经济思维影响下，我国高等教育也在20世纪最后几年进入产业化时代。高校扩招、新校区建设、教育投入与产出等衍生了诸多社会和经济利益，而高校部分权力拥有者会因有利可图而利用权力产生种种“寻租”行为。本作为稀缺资源的高等教育资源，却因权力和金钱参与分配，致使教育本质扭曲，高校顶层腐败丛生，仅十八大以来就有一百余名高校腐败官员落马①，数量之多、权位之高、贪腐程度之严重令人咂舌，究其原因：一方面是高校领导公然利用手中权力出卖教育资源，或从事高校基建时与开发商相勾结，进行权钱交易，侵吞学校资产；另一方面，科研是高校安身立命之本，但近些年高校学术造假层出不穷，原因在于学术同样可以带来收益，在当前以学术研究考核为本的高校，学术地位、科研成果成为评价教师的重要标准，高校教师想升职或晋升职称，没有相应的学术支撑很显然是不可能的。所以不管是高校基建，还是职称评审，都可以产生相应的经济效益。有利益就有需求，在高需求的刺激下，会提高回报度来拉动供给，如此在高校权力控制下的资源，都有可能成为权力拥有者谋取私利而对外交易的商品。如何控制高校权力，并对高校进行治理，是较为紧迫并值得探讨的问题。

一、高校权力的本质和构成

中国作为社会主义国家，在中国共产党领导下，坚持马克思主义政治观是进行政治研究的基础要求。马克思主义政治观认为政治是一种特定的社会关系，是各种社会经济利益和要求的集中体现,是一种组织和安排，在这种安排下，各种组织、团体和个人通过一定的程序，实施集体决策的影响②。从这种意义上来说，高校也是一种政治组织和团体，拥有政治组织的相关特征和相关政治权力。高校权力的本质和构成直接影响高校决策进程，所以厘清高校权力的本质和构成是进行高校治理的前提。

(一)高校权力

权力是一个复杂的字眼，从古到今争议不断，对其内涵和外延的界定也随着使用环境的变化而变化。在中国古籍中，“权”有两重含义，一为衡量审度，二为制约他人能力③。近代德国社会学家马克斯·韦伯认为权力是一个人或一些人在社会行为中，不顾参与该行为的其他人的反抗而实现自己意志的能力④。由此可以看出，权力拥有迫使其他行为体屈服的强制力或是影响力，但这些力量能够发挥作用的基础，是其本身控制的资源对其他行为体具有吸引力和影响力。所以综上所述，权力是某行为体利用其控制的资源来影响另一个行为体遵从自己意愿办事的能力。施加影响的行为体可以是个人、团体或组织，施加者的实力是保证其实施影响力的关键。所以权力显现出来的是力量，可以制约他人的支配能力，体现的是被支配和服从的关系。

充斥于人类社会发展进程的权力现象，也是组织或团体不可或缺的构成因子。高校作为社会组织和机构，拥有自己的权力体系。根据权力的界定，高校权力同样可以视为权力行为体利用其控制的现实资源或是潜在资源来影响或控制他人实现自己意愿的能力。但高校具有公益性和非营利性等特征，承担人类知识传承和发展的使命，其权力也有别于其他机构权力。(1)高校权力主体是分散的，高校权力拥有者既可以是校长、党委书记，也可以是大学教授或是学生，只是他们拥有的权力不同，校长、党委书记拥有行政权力，教授拥有学术权力，而学生则有部分参与管理的权力和受教育者公民的权力。(2)高校权力来源多样化，既有法律法规赋予的权力，也有因影响力扩展而外延的权力。例如高校在某学科研究积累达到顶峰后产生的权威影响力，可以看作一种权力。(3)高校权力影响途径是多变的，既可以有潜在的吸引式影响力，也可以是直接强制支配。所以，高校权力既有一般权力的支配性、强制性、扩张性和排他性等特性，同时也具有分散性和相应的不确定性，在执行表现中部分呈现动态的现象。不过高校权力本质上仍是公众意志的体现，在支配关系上具有相应的依赖属性，这种依赖的起点源于权力掌握的多寡。

(二)高校权力的构成

高校由于其特殊的组织特性导致其权力表现为多维度的特征，从权力来源与运作模式上来说，高校权力是基础型权力、威望型权力和制度型权力这三种权力的叠加，在构成表现上呈现出混合型权力的模式。

1.基础型权力

基础型权力也可以称之为传统型权力，由传统型权威溯源而来。韦伯认为传统型权威主要“依赖于共同教养基础上产生的个人忠诚”⑤，是依据长期积累的传统习惯、习俗、价值判断等而建立的威权，是一种基础型的隐形权力。中国高校在发展过程中，不可避免地受到诸多传统的影响，而身在高校体系中的教职人员，基础型权力维度影响则更是潜移默化的：(1)在中国当前的高校中，学校中有很多工作20年以上的老教师，他们不担任任何职务，但在学校建设和发展中，却拥有独一无二的影响力，某些现代化理念由于同其所拥有的经验和习惯不同，极容易遭其阻抗；(2)某些学院领导在退休后，其在学校的影响力依然比较强大，在涉及人事安排及制度变化时，他们的建议及想法具有很大的影响力；(3)高校中仍然存在选拔和提拔干部由领导个人好恶决定的情况。所以在当前阶段，中国高校权力构成中基础型权力仍然影响着教育政治文化的发展。

2.威望型权力

威望型权力通常表现为个人或某个机构团体的权威性，这种权威来源于个人高尚的品格、超高的专业建树或某机构在相关领域登峰造极所形成的影响力，与韦伯提出的克里斯玛型相一致。对于高校来说，威望型具有两种表现形式：其一，居于学院权力中枢要职的官员因机构权力而扩展出来的威望，并同人格魅力相结合，形成较强的个人影响力；其二，在学术、教学或是其他方面具有较大建树或是权威领域的专家学者，因其卓越的能力而产生强大的影响力和让人服从的能力。这两种威望型权力在长期的过程中容易产生“衍生”效应，向外围领域扩展，进而对高校发展中诸多领域的决策产生影响。

3.制度型权力

制度型权力是在一系列法规、政策指导和约束的条件下进行运作的权力。权力运作轨道基于一系列合法的规则和程序之上，权力附着于公有职位，而非个人，相对来说，权力被滥用的可能性更小。在我国高等教育发展历程中，相关教育立法是重要的一环，这些法律法规为高等教育的发展指明了方向，同时为高校各项权力的获得和运行提供了合法性基础。如《中华人民共和国学位条例》规定了不同高校在进行学位授予时必须考虑相应的权限及操作规程，否则就会出现违规、程序混乱等不当操作行为。此外，各个高校还结合自身具体特点，拟定了诸多内部管理条例，包括大学章程、财务制度、学生管理制度等等，但在实际过程中，出现制度执行不到位、变相违规操作、弹性执行等现象，高校制度权力的规范化运作面临较多困境。

二、现有高校权力治理的维度

高校是特殊的权力组织机构，从现有高校权力构成的角度进行治理，可以呈现多维度特征:现有高校传统权力在运行层面体现为行政决策权力；高校权威具有的强大影响力可衍生为思想控制性权力；同时高校日常运行有相应的制度化章程予以维持，在权力运行上更多地体现为高校工作议程安排的能力。故从权力来源和运行方向，结合高校权力的构成，现有高校权力治理可体现为决策的权力、思想控制的权力、议程安排的权力。

(一)决策权力维度

该维度强调权力对决策的影响，权力通过对决策进程的影响和控制，实现权力拥有者希望达到的目的。(1)权力本身具有强制性和支配性，在决策过程中可以通过权力胁迫和强制来实现对决策的干涉，而决策的其他参与者会因为畏惧权力而被迫服从，这点从很多高校的决策失误中就可以看出端倪。(2)互利式权力交易。权力拥有者手中拥有较多的资源，可以吸引众多的利益相关者，权力拥有者从自利角度来说是“理性”的，获利是其从事社会活动的最优选择，当利益相关者为寻求利益而付出相应的筹码，权力拥有者则要给予相应的回应，如此权力对决策的有效影响方式在互惠式交易中得以实现，在当前高校基建中此类权力交易最为突出。(3)培养高校员工的责任意识。高校本身具有非营利性质，更趋于公益特性。高校权力更是通过培养权力客体的忠诚和认同来实现⑥。在此种情况下，决策更注重高校权力主体的整体发展和利益实现。

(二)思想控制权力维度

该维度的基础是权力被看成是影响他人需求和思想的行为，或者是吸引他人的一种力量，这种权力维度可以被称为软权力(soft power)维度。(1)权力被认为具有思想灌输和心理控制的功能，仅从此来说，目前各个高校所执行的思想政治教育具有一定的相似度，通过在教师和学生中间开展思想政治教育工作，增强学生和教师对学校、社会、国家的忠诚度和责任感；(2)权力影响政治宣传功能，在高校政治宣传中，会利用相关权力通过大众宣传来增加教育机构及社会对高校的信任度和好感，由此获得相应社会捐款、教育拨款或社会声誉；(3)权力具有吸引力，高校权力可以转化为一定的吸引力，学校的声誉、文化积淀、传统及社会排名等软实力都会对外界形成一定的吸引力，例如美国著名的八所常青藤高校在世界上享有极高的声誉，对各国学生来说都有很强的吸引力，这些高校也善于利用自己的软权力吸引世界各国的优秀学生前去求学。

(三)议程安排权力维度

该维度的权力被当作一项安排和控制议程的能力，可以从两个方面去认识。一方面，权力是促进某种议程和决策的进行、安排的能力。在高校常规工作中，此类权力应用尤其广泛：管理人员利用该权力进行常规管理，安排日常工作；教学人员利用该权力进行课务安排、专业建设、课程设计及课程计划等等；领导者对高校总体发展规划、院系专业、人员职权进行安排和调整。另一方面，作为议程安排的权力也具有阻止议程和决策进行的能力，在这个过程中，权力所起的作用就是“不决策”或是“反决策”，以阻止问题和建议的扩散。例如，高校在编制教师利用权力消极应对或抵抗人社部门推行的事业单位编制改革，以保证自身事业编制的维持，高校管理者利用手中权力压制学院教师提升待遇的诉求，以达到保证学校财政维持正常的开支水平等目的，都是议程安排权力的另一种表现。

三、现有高校权力治理模式的问题

现实主义认为所有行为体都是逐利的，而掌握权力的多寡决定获利的多少。因此各层级行为体为增加自身获利，对权力的追逐是永无止境的。高校作为一种组织行为体，也会存在追逐权力的行为，借以提升自身行政级别和增加拨款。而追逐权力和权力运作过程中容易产生扩张性、盲目性、自利性等特点，导致高校权力治理在运作过程中出现偏差，产生相应的问题。当前权力治理需要应对的最主要的问题是高校机构扩张造成行权绩效低下，权力干扰科学决策导致决策出现失误及权力腐败和俘获等。

(一)高校行权绩效低下

20世纪末，为解决我国经济发展问题和人员就业困难，国内高校开始进行扩招改革，各院校办学规模迅速扩大，高校级别提升，机构扩张，职能交叉重叠，造成行权绩效低下。(1)高校行政级别提升。为了适应相应的升格要求，随之而来的是扩展学院行政机构，扩大师资队伍。高校也由原先的二级管理机制“院—系”变成三级管理机制“校—院—系”，与之对应的是行政级别的提升，例如专科升格为本科，学校由副厅级升格为正厅级，校内原有机构人员也因学校升格而提升行政级别，权力范围也相应扩大。校内行政机构也因级别提升而进行扩张，导致机构臃肿，同时由于管理层级扩张造成事务处理效率低下。(2)专业盲目扩张。学院升格为综合性大学，必须在专业建设上达到一定要求，为了适应这种要求，不少学校在准备不足的情况下，各种专业仓促硬性上马并招生，因此导致一系列的不良社会后果。以医学专业为例，全国医学院校盲目、过度扩张，造成全国每年招录的医学生只有1/6最终成为医生⑦。为了解决这种乱象，应对盲目扩张，教育部也出台了亮红牌政策，对不达标的学校专业进行限制招生，但这种治标不治本的方式也引起了社会诸多争议⑧。

(二)高校权力干扰科学决策

高校决策对高校的发展和走向的重要意义是不言而喻的，错误的决策会给高教事业带来诸多不利影响，使高校发展陷于困境。近年来，不断有高校出现决策不当的事件，综合来看，主要有以下几个方面缘由。首先，决策本身受到决策者认知及环境的限制，而且高校的决策机制并不完善，很多决策从高校“理性”偏好出发，并不一定有利于高校的长远发展；其次，高校的决策者通常都是在某些学科领域颇有建树且具有一定声望的学者，在进行决策的过程中，他们更相信自己的判断，而不愿意听从科学调研，其他决策参与者也会因为决策者的威望采取服从的选择；最后，虽然高校决策相对于政府来说简单，但由于高校权力运行相对封闭，少数高校领导长期独断专行，形成决策思维惯性，对不同意见的民主决策结果利用权力进行更改，容易导致民主决策起不到应有的作用，造成决策失误。

(三)高校权力腐败和俘获⑨

高校权力虽然无法和政府机关拥有的权力相比，但作为一个相对封闭的个体，仍存在权力寻租的可能。尤其是有的高校行政化较为严重，权力相对集中，监督机制不完善，监管不到位，高校成为权力腐败重灾区。从某种程度上来说，高校权力的拥有者也是一类追求自身经济利益的“理性经济人”，他们手上掌握的是作为稀缺资源的高等教育权力，如此“寻租”便有了存在的基础，官员利用权力腐败便成为现实的可能。此外，在从事基建、招生、后勤服务过程中，高校作为管制一方可以创造大笔租金，相关利益行为体为寻求利益，不惜对高校官员进行贿赂，而高校官员出于自身利益，很乐于被相关利益行为体“俘获”，导致腐败发生，进而影响高等教育事业的良性发展。例如仅2014年、2015年两年时间，根据中央纪委监察部网站公布的相关信息，全国就有56所高校、83人被调查，其中有17所属“211”或“985”高校，腐败程度令人咂舌，触目惊心⑩。

四、基于制度型权力的新型高校治理模式

所以，制度型权力的高校治理模式，应该从制度型权力三个阶段着手，注重对权力运行机制、权力监督机制、权力分配机制等治理制度和治理实践的研究。

(一)以制度明确高校权力分配

(二)以制度强化高校权力监督

(三)以制度规范高校权力运行

好的制度若要发挥应有的作用，前提是制度能够得到彻底和有效的执行，实现高校治理的优化，依法有效执行好现有的高校法律法规和管理制度，是保证高校治理有效性的前提。一方面，高校要提高制度执行力，把制度法规贯穿于行政、教学行为的各个层级、环节，真正做到以制度指导权力行动，同时依照相关法律法规强化监督检查，增强制度的执行力,维护制度的权威性；另一方面，高校在日常行政管理工作中，要强化制度建设，严格遵守法律制度现有边界，权力运行不能越界而行，权力运行过程要法制化、规范化、公开化，依靠制度治校，防止权力的扩展和外延。

本文从政治学角度出发，通过对高校权力本质和维度的探讨，分析了高校治理在当前模式下存在的一些问题，并选择制度型权力理论以解决现有高校治理模式的一些问题，力图对高校治理的理论和实践有所帮助。此外，从政治学角度而非传统的教育学角度出发，为从其他学科的交叉分析引入思路，更好地服务于高校治理，构建合理完善的高校治理体系。

注释：

①《十八大以来100余名高校官员腐败记》，http://yuqing.people.com.cn/n/2015/1204/c392839-27890565.html，2015年12月4日。

②⑥燕继荣：《政治学十五讲》，北京大学出版社，2013年第2版,第4-6页，第118-119页。

③王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年，第16页。

⑦《医学院校盲目过度扩张 培养医生不能“广种薄收”》，http://news.xinhuanet.com/edu/2013-03/23/c_124491664.htm，2013年3月23日。

⑧《请不要轻易对高校专业亮“红牌”》，http://news.ifeng.com/a/20160614/48990157_0.shtml，2016年6月14日。

⑨丹尼斯·缪勒认为政府管制可以创造大笔租金，企业为了寻求租金，不惜对政府官员进行贿赂，而政府官员为了自身利益，很乐于被利益集团所“俘获”。高校作为一个权力主体，其进行管制和运作的过程中会因权力而产生大笔租金，也会有相应的利益行为体对高校官员进行贿赂，进而产生被“俘获”现象。见丹尼斯·缪勒：《公共选择理论》，杨春学、李绍荣、罗仲伟等译，中国社会科学出版社，1999年，第288-293页。

⑩《揭秘让教育部长震惊的高校腐败：56所高校83人被查》，http://www.ceweekly.cn/2015/1221/136492.shtml，2015年12月21日。

[1]HEYWOOD A.Politics[M].New York: Palgrave,2002.

[2]BOULDING K.Three faces of power[M].London：Sage，1989.

[3]丹尼斯·缪勒.公共选择理论[M].杨春学，李绍荣，罗仲伟，等译.北京：中国社会科学出版社,1999.

[4]燕继荣.政治学十五讲[M].北京：北京大学出版社,2013.

[5]马克斯·韦伯.经济与社会:第一卷[M].阎克文，译.上海：上海人民出版社,2010.

[6]王浦劬：政治学基础[M].北京：北京大学出版社,1995.

[7]姜华，吴桥阳，李小宾.三类大学权力结构差异性的实证研究[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版)，2014(1):112-120.

[8]中央文献研究室,中国外文局.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014.

[9]刘建伟.论习近平的制度治理思想[J].求实,2016(4)：17-23.

责任编辑：庄亚华

10．3969/j．issn．1673-0887．2017．03．022

2016-11-18

高成瑨(1985— )，男，讲师。

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